II OSK 886/24

II OSK 886/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1927/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/23 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr KOC/942/Ar/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi A. C. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 6 czerwca 2023 r. nr KOC/942/Ar/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy z 17 stycznia 2023 r. nr 09/RU/2023, którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch bryłach z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. [...], w dzielnicy [...].
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej "u.p.z.p."), poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w niniejszej sprawie możliwe pomimo tego, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, przy czym uzbrojenie takie nie jest również w chwili obecnej projektowane, a przy tym nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.;
2) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym, nie znajdującym oparcia w treści owego przepisu uznaniu, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wystarczające jest przedstawienie gwarancji zawarcia umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną na wykonanie uzbrojenia terenu, podczas gdy z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w razie zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej (tj. już zawartej, a nie planowanej do zawarcia w przyszłości) między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;
3) art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że właściwa jednostka organizacyjna, tj. M. w W. S.A. (dalej: "M."), udzieliło inwestorowi - w drodze umowy - gwarancji na wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków, ewentualnie - że jednostka ta udzieliła gwarancji zawarcia takiej umowy gwarancyjnej w przyszłości, podczas gdy z okoliczności sprawy, a w szczególności z pisma M. z 22 marca 2023 r. (znak: PRO.DWP.669.899.2023.080997.23.EG.MCh), wynika w sposób jednoznaczny, że gwarancja zawarcia takiej umowy nie została inwestorowi udzielona;
- przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie - wbrew okolicznościom niniejszej sprawy, a zwłaszcza wbrew jednoznacznej treści pism M. z: 19 listopada 2021 r., 1 września 2022 r. oraz 22 marca 2023 r. - że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie Kolegium do rozstrzygnięcia sprawy wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a w szczególności - wbrew treści pism M. z: 19 listopada 2021 r., 1 września 2022 r. oraz 22 marca 2023 r.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne z prawdą uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że do takiego naruszenia nie doszło, gdyż Kolegium - działając jako organ drugiej instancji - rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w Warszawie i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej; w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej.
3. Skarżący, pismem z 4 czerwca 2024 r. przedstawił stanowisko w sprawie wskazując, że zaskarżony wyrok jest słuszny i odpowiada prawu.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Podobnie, okoliczność, że sąd pierwszej instancji odmiennie niż skarżący kasacyjnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy nie oznacza, że sąd ten nie orzekał na podstawie akt sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po trzecie, Sąd pierwszej instancji nie pominął znajdujących się w aktach pism M., ale wyprowadził z nich odrębne wnioski niż Kolegium w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p.
4.5. Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności nie można wyprowadzić ogólnego wniosku, że organ drugiej instancji nie jest uprawniony do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie innej przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niż wskazał to organ pierwszej instancji. Możliwość wydania orzeczenia co do istoty przez organ odwoławczy dotyczy w szczególności sytuacji, w której organ dokonuje odmiennej oceny co do okoliczności, które były przedmiotem analiz organu pierwszej instancji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż z punktu 3 załącznika nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy wynika, że organ pierwszej instancji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 uznał za spełniony.
4.6. Okoliczność, że zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. okazał się zasadny, nie mogła jednak przesądzić o uwzględnieniu skargi (zob. art. 184 in fine p.p.s.a.). Zasadnie bowiem uznał WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Innymi słowy, wbrew twierdzeniem Kolegium, zabrany w sprawie materiał pozwalał na uznanie, że warunek dostępu do mediów jest spełniony.
4.7. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że "zagwarantowanie", o którym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1298/16; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 893/16; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 963/17; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1815/18; wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/21 – CBOSA). Stanowisko to koresponduje z poglądem piśmiennictwa, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, na którym inwestor nie musi się nawet legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, dlatego też zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61, teza 8).
4.8. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze spełnieniem warunku "zagwarantowania w drodze umowy" w powyższym rozumieniu. Otóż w sprawie chodzi o teren położony w centralnej części miasta przy jednej z głównych ulic (tj. ul. [...]), wokół którego to terenu istnieje intensywna zabudowa, w tym zabudowa usługowa oraz wielorodzinna. Ze znajdujących się w aktach pism M. wynika, że przedsiębiorstwo to wyraża gotowość zawarcia z inwestorem umowy na niezbędną rozbudowę fragmentu istniejącej w sąsiedztwie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W szczególności, w piśmie M. z 22 marca 2023 r. nadesłanym w postępowaniu odwoławczym na żądanie Kolegium stwierdza się, że pismo tego przedsiębiorstwa z 1 września 2022 r. można traktować jako "gwarancję możliwości zawarcia przedmiotowej umowy ("Porozumienia") w przyszłości" (zob. akta Kolegium, brak numeru karty).
4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.