II OSK 886/23

II OSK 886/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1689/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133, 151, 183, 184, 189, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 713
art. 7, 91, 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1, 3, 4, 6, 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 16, 21, 31, 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1689/22 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. S. na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/22, oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 21 lipca 2022 r. T. K. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając m.in. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Rady Miasta [...] - skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...], dalej również jako "m.p.z.p."). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione, rażące naruszenie prawa własności skarżącego na skutek uchwały, na mocy której teren działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] przeznaczony został na realizację usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością realizacji funkcji uzupełniających, a w szczególności przeznaczony pod realizację szkoły publicznej i żłobka oraz rażące naruszenie konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, wskutek czego w znaczny sposób uniemożliwiono wykonywanie prawa własności oraz wykorzystywanie działki, stanowiącej własność prywatną skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 112 ww. uchwały, w części, w jakiej dotyczy on działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż jej zarzuty są nieusprawiedliwione a organ działał zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust.1 u.p.z.p., w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna bowiem skarżący niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżący jest właścicielem działek gruntu nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], objętych postanowieniami uchwalonego planu, znajdujących się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...], dla której plan ustala przeznaczenie podstawowe - "teren usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością lokalizowania funkcji uzupełniających". Ustalenia szczegółowe m.p.z.p. dla tego obszaru zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.
Analizując następnie dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Zdaniem Sądu organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania uwag do projektu planu. Wskazał, że w skardze podniesiono jedynie, że skarżący nie mógł zgłosić uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, z uwagi na to, że nie był jeszcze wówczas właścicielem działek nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych na obszarze objętym m.p.z.p. W tym względzie Sąd w pełni podzielił wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Tym samym, prawo skarżącego do zgłoszenia uwag dotyczących przeznaczenia w projekcie planu nieruchomości, o zwrot których dopiero się wówczas ubiegał, nie było w żadnym razie ograniczone brakiem tytułu własności do tych działek gruntu. Skarżący nie wykazał, ażeby wniesienie przez niego uwag do projektu m.p.z.p. zostało też w jakikolwiek sposób ograniczone działaniem organu planistycznego. Jak wynika z akt sprawy, organ planistyczny dokonał prawidłowego obwieszczenia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz terminie, w którym możliwe było wnoszenie uwag.
Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu Sąd zauważył, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Skarżący zarzuca w istocie rzeczy naruszenie przez plan wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem doprowadziło do nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego, przede wszystkim poprzez przeznaczenie należących do niego nieruchomości na cele oświatowe. W ocenie Sądu Rada [...] wyznaczając teren na cele usług oświatowych działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy u.p.z.p., w zakresie których obowiązkiem rady gminy jest uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego także potrzeb interesu publicznego. Zgodnie z zasadami projektowania tereny osiedli mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, oprócz dróg, sieci infrastruktury podziemnej, usług podstawowych, zieleni, terenów wypoczynku i rekreacji, placów zabaw, miejskiej obsługi komunikacyjnej, muszą być wyposażone w infrastrukturę społeczną taką jak żłobki, przedszkola, szkoły, usługi zdrowia, a to celem zaspokojenia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że organ obowiązany był do uwzględnienia tychże potrzeb, dlatego przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącego, na cele usług oświatowych było zasadne i nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego. Poza tym potrzeba wyznaczenia na obszarze objętym planem terenu przeznaczonego na cele oświaty została uzasadniona przez Radę względami i potrzebami strukturalnymi Miasta. Wskazana funkcja terenu została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].
Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę szeroko umotywowano, że teren przeznaczony w skarżonym planie pod usługi oświaty jest jednym z ostatnich niezabudowanych obszarów dzielnicy objętej zapisami m.p.z.p. Ustalona funkcja jest zaś niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej, a rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, tj. budowy szkoły podstawowej, wobec braku na danym terenie innych nieruchomości należących do [...] lub Skarbu Państwa, na których realizacja tego rodzaju zadania byłaby możliwa. Co więcej, organ wyjaśnił, że działki stanowiące obecnie własność skarżącego, a w czasie uchwalania planu należące do Miasta, nieprzypadkowo przeznaczone zostały pod realizację placówek oświatowych. Za taką lokalizacją ww. usług przemawiało bowiem optymalne położenie tych nieruchomości w obszarze m.p.z.p., które ustalono w oparciu o przeprowadzoną analizę standardów zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej (konieczność zapewnienia odpowiedniej powierzchni terenu pod usługi oświaty na jednego mieszkańca oraz zachowania promienia dojścia pieszego do placówki). Jednocześnie organ umotywował przyjęte rozwiązania potrzebą zachowania terenów pod inwestycje z zakresu szkolnictwa zgłaszaną w toku procedury planistycznej przez Burmistrza Dzielnicy, a także faktem, że na terenie objętym m.p.z.p. przewidziano jedynie dwa takie miejsca, z których jedno (teren oznaczony symbolem 3k U-O/US) zostało już zagospodarowane pod zrealizowaną szkołę średnią. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ przedstawił szczegółowe analizy, z których wynika, że występująca dynamika rozwoju obszaru objętego m.p.z.p. wskutek zmiany dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania (z przemysłowego na usługowo-mieszkaniowy) oraz prognozy demograficzne wskazujące na przyrost liczby mieszkańców tej części miasta, powodują wzrost zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym przede wszystkim z zakresu oświaty. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu zabezpieczenia potrzeb edukacji publicznej, co oznacza, że gmina ma obowiązek zapewnienia terenów pod ww. cel oświatowy.
Z przedstawionych względów nie można zdaniem Sądu zarzucić Radzie [...], że lokalizacja usług oświatowych zaplanowana została w sposób nieprzemyślany, bądź też, że nie jest ona uzasadniona. Niewątpliwie nie doszło też do nieprawidłowego wyważenia interesu prywatnego aktualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, który przemawia za takim właśnie przeznaczeniem terenu. Sąd podkreślił, że jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę, skarżony plan został przyjęty przez Radę Miasta już w 2011 r., zaś ostateczne decyzje Zarządu Dzielnicy [...] o przyznaniu skarżącemu prawa własności do działek nr ewid. [...] i [...] zostały wydane dopiero w dniach 13 maja 2015 r. i 25 kwietnia 2017 r. Nie sposób zatem zarzucić organowi planistycznemu działania zmierzającego do celowo nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu.
Sąd wskazał w kontekście sygnalizowanych zarzutów nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego, że okoliczność ta nie jest pozbawiona znaczenia, skoro w dacie uzyskania prawa własności do ww. działek miał on świadomość przeznaczenia ww. terenu. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taką wartością jest lokalizacja na obszarze objętym planem inwestycji o istotnym znaczeniu lokalnym, tj. usług oświatowych - szkoły publicznej lub żłobka, bądź zamierzeń z zakresu sportu i rekreacji. Jak wynika bowiem z akt sprawy uchwalając zaskarżony plan, Rada wzięła pod uwagę zapotrzebowanie na tym obszarze na tego typu inwestycje i to nie tylko z przyczyn demograficznych, ale także potrzeby zapewnienia zrównoważonego i funkcjonalnego rozwoju obszaru objętego m.p.z.p. Rozstrzygnięcie to wynika również wprost z nałożonego na gminę w art. 7 u.s.g. obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Dlatego też Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że ustalenie przeznaczenia z zakresu usług oświaty dla zagospodarowania terenu, nawet którego właścicielem nie jest gmina, miałoby stanowić naruszenie w tym kontekście prawa. Wskazał, że istotą planowania przestrzennego nie jest odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego relacji własnościowych, a tym bardziej uwzględnienie wszelkich oczekiwań właścicieli. Organ planistyczny nie może kierować się wyłącznie prawem własności, czy też walorami ekonomicznymi przestrzeni przy określaniu konkretnego przeznaczenia dla poszczególnych terenów. Wprawdzie z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, ażeby "interes publiczny" uzyskał prymat pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, to jednak przyjęte w ustawie rozwiązania prawne, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to w ocenie Sądu szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Sąd podniósł, iż podziela pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Aby osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem.
Biorąc powyższe pod uwagę nie można zdaniem Sądu uznać, aby zapisy m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem 12g U-O/US/U-Zz, ustalające jego przeznaczenie pod usługi oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością lokalizowania funkcji uzupełniających, nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Nawet bowiem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem).
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że Rada [...] w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położone są działki skarżącego, jakkolwiek oddziałują na jego interes, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. praw skarżącego pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie usług oświaty, sportu i rekreacji.
W ocenie Sądu dopuszczona na spornym terenie lokalizacja tego rodzaju usług, pozostaje także w zgodzie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W kierunkach Studium jako priorytetowe wskazano bowiem przeznaczenie spornego terenu na inwestycje m.in. z zakresu szkolnictwa i oświaty. Jedynie jako dopuszczalną określono natomiast lokalizację innych funkcji, w tym mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Takie sformułowanie postanowień Studium umożliwia doprecyzowanie profilu usług w m.p.z.p., jednak nie może ono wykraczać poza ramy wyznaczone w Studium.
Stwierdzając, że przeznaczenie w m.p.z.p. działek skarżącego o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...] nie narusza przepisów prawa, Sąd uznał, że na aprobatę nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, a odnoszące się do przyjętych w § 112 planu - dla jednostki terenowej 12g U-O/US/U-Zz - wskaźników maksymalnej wysokości zabudowy - 23 m i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy 2,0. Słusznie zdaniem Sądu wskazuje w tym kontekście organ planistyczny, że przyjęte parametry nie mogą być uznane za nadmiernie ograniczające prawo własności skarżącego, biorąc pod uwagę, że na tym terenie możliwa jest realizacja placówek oświatowych w postaci szkoły publicznej i żłobka. Sąd uznał, iż rację ma organ wyjaśniając, że tak przyjęte parametry uwarunkowane są specyfiką potrzeb i standardów, które muszą być uwzględnione przy projektowaniu i realizacji wspomnianych placówek szkolnych i żłobków (obejmujących np. konieczność zaplanowania odpowiedniego otoczenia w postaci infrastruktury do uprawiania sportu i rekreacji, w tym boisk czy placów zabaw) oraz wymagań technicznych, które muszą być uwzględnione względem samego obiektu budowlanego (szkoły czy żłobka). Wielkość przyjętych wskaźników determinuje zatem charakter zagospodarowania terenu pod usługi oświaty, sportu i rekreacji. Jednocześnie Sąd zauważył, że wbrew wywodom skargi, przyjęte dla wskazanej jednostki planistycznej wskaźniki nie odbiegają w istotny sposób od parametrów przyjętych dla wielu innych terenów objętych planem, w tym sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego. Owszem, dla niektórych z nich przewidziano wyższe wartości ww. wskaźników, co dotyczy wskazywanego w skardze terenu 12df U/U-A, gdzie maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 3,7, zaś maksymalna wysokość zabudowy - 32 m. Niemniej jednak, dla położonego również w bezpośrednim sąsiedztwie terenu ozn. symbolem 12a MW(U) – w § 107 planu określono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 2,4, a maksymalną wysokość zabudowy – 26,5 m. Podobne wskaźniki przyjęto także dla terenów: 12i U/U-A/P-S/MW – odpowiednio 2,5 i 26,5 m (§ 114); 12l U/U-A – odpowiednio 2,0 i 23 m (§ 117) oraz terenu 12n U/U-A/P-S – odpowiednio 1,5 i 23 m (§ 119). Sąd podkreślił przy tym, że w myśl ww. postanowień planu wspomniane tereny zostały przeznaczone w głównej mierze pod inny rodzaj zabudowy - usługową i mieszkaniową, a przy tym ustalając dla nich wskaźniki zagospodarowania, organ planistyczny musiał mieć na uwadze fakt istniejących już na tych obszarach obiektów.
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi, w których sygnalizowany jest długotrwały brak realizacji przez [...] planowanej szkoły publicznej lub żłobka na działkach należących do skarżącego. Wskazał, że powyższe nie oznacza, że zamierzenie to nie będzie realizowane w niedalekiej przyszłości, w związku z przewidywanym już w analizach demograficznych przedstawionych przez organ na najbliższe lata, rosnącym zagospodarowaniem zabudową mieszkaniową obszaru objętego planem. Sąd podkreślił, że niejako z urzędu wiadomym mu jest, że [..] kolejno realizuje tego rodzaju inwestycje w poszczególnych dzielnicach, co chociażby ostatnio ma miejsce np. w Dzielnicy [...], gdzie w listopadzie 2022 r. rozpoczęto budowę nowej szkoły publicznej (zob.: [...]).
W rezultacie wszystkich zaprezentowanych wyżej ocen i konkluzji Sąd uznał, że rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ani nawet w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 12g U-O/US/U-Zz w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną T. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż uchwała Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy której teren działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] przeznaczony został na realizację usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością realizacji funkcji uzupełniających, a w szczególności przeznaczony pod realizacji szkoły publicznej i żłobka, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego, uwzględnia w pełni konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a naruszenie interesu prawnego skarżącego jest zgodne z obowiązującym prawem, podczas gdy wskazana powyżej uchwała rażąco narusza niezgodnie z prawem interes prawny skarżącego, nie uwzględnia konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz stanowi rażące przekroczenie granic władztwa planistycznego.
W oparciu o powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 112 uchwały Rady [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2011 r.) w części, w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił motywy skargi kasacyjnej i dodatkowo wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
- wydruków z portalu [...], na potwierdzenie faktu posiadania przez Miasto [...] działki znajdującej się w rejonie działki należącej do skarżącego, na której Miasto mogło w miejscowym planie ustalić przeznaczenie podstawowe dla wskazanej działki, jako teren usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością lokalizowania funkcji uzupełniających, a zatem Miasto mogło przeznaczyć na cele oświatowe działkę, której jest właścicielem, nie ingerując w prawo własności skarżącego i ograniczając skarżącemu możliwość korzystania z tego prawa;
- wydruk z nowego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], na potwierdzenie faktu sporządzenia przez organ nowego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wskazujące iż nowe studium zmienia i ustala przeznaczenie należących do skarżącego działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, a nie jak zostało to wskazane w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], co jednoznacznie potwierdza, że Miasto ma możliwość ustalenia usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków w innej lokalizacji niż na działce skarżącego.
Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 26 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej dla inwestora X S.A. z siedzibą w [...], obejmującej w szczególności budowę przy ul [...] [...], [...], [...], [...] oraz [...] miedzy innymi publicznej szkoły podstawowej.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. Rada [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jak i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreśliła w nim, w szczególności odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z dnia 9 sierpnia 2023 r., iż teren wskazywanej przez skarżącego działki nr [...] należącej do [...] nie może być przeznaczony pod cele oświatowe ze względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul [...] część I – pod usługi turystyki-hotel (jednostka 3I U-Th). Poza tym działka ta znajduje się w innym obwodzie szkolnym, niż działka skarżącego, co wykazano obrazując to stosowną mapą. Z kolei projekt nowego studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania, jak zaznaczono pozostaje bez wpływu na ocenę przyjętych rozwiązań planistycznych w tej sprawie.
Następnie pismem z dnia 25 września 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i wnioski w niej zawarte.
Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnicy skarżącego podtrzymali zarzuty skargi kasacyjnej i jej wnioski. Podobnie pełnomocnik Miasta [...] wniosła jak w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę strony na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I w zakresie działek nr ewidencyjny [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] słusznie zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przede wszystkim nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż kwestionowana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] obowiązująca od 30 stycznia 2012 r., w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przewidywała na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 12g U-O/US/U-Zz – patrz § 112 ust.1 - przeznaczenie podstawowe jako obszar usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością realizacji funkcji uzupełniających. Obszar ten znajdował się w ww. planie w grupie terenów, dla których ustala się przeznaczenie do realizacji celu publicznego.
Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) w granicach całego przedmiotowego planu miejscowego obejmującego około 170 ha wyznaczone zostały dwa tereny dla realizacji funkcji usług oświaty a są to właśnie tereny wskazane w planie jako 12g U-O/US/U-Zz (w obrębie działek skarżącego do dziś pozostające rezerwą pod przeznaczoną funkcję) oraz teren 3k U-O/US przy ul. [...] (ujawniono, że istnieje tam [...] Liceum Ogólnokształcące [...]). Warto również podkreślić, iż opisywane przeznaczenie terenów działek [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], było zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]-patrz uchwała nr [...] z dnia [...] października 2006 r. – gdzie ww. działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem (U).30 - a to terenów rozwoju funkcji usługowych, na których ustala się priorytet do lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, szkolnictwa, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu itp.
Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu odwoławczego, iż w chwili uchwalania przedmiotowego prawa miejscowego w 2011 r., ww. działki przy ul. [...] stanowiły własność Gminy, bowiem ostateczne decyzje Zarządu Dzielnicy [...] o przyznaniu skarżącemu prawa własności do ww. działek zostały wydane dopiero 13 maja 2015 r. (dz.[...]) oraz 25 kwietnia 2017 r. (dz.[...]) a więc już po uchwaleniu przedmiotowego prawa miejscowego. Faktem jest również i to, co nie jest kwestionowane, iż po przyznaniu skarżącemu prawa własności spornych działek objętych niniejszym planem miejscowym, ten akceptując jego rozwiązania w opisywanym zakresie, wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego o uzyskanie pozwolenia na budowę obejmującą szkołę podstawową z zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową a w konsekwencji taką decyzję w tym przedmiocie wydał Prezydent [...] 22 maja 2017 r. Nr [...], jednakże postępowanie administracyjne w tym przedmiocie następnie zostało umorzone wskutek wycofania wniosku przez inwestora.
Okoliczność ta, iż skarżący w chwili uchwalania przedmiotowego prawa miejscowego nie był właścicielem terenów objętych tym planem, a w chwili podejmowania powołanych powyżej decyzji o przyznaniu stronie prawa własności do tych działek wiedział o ich przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie uniemożliwiała przyjęcia stanowiska zaprezentowanego w kwestionowanym wyroku, iż takie rozwiązania planistyczne z 2011 r. w odniesieniu do wymienionych wyżej dwóch działek, naruszają interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, co umożliwiło Sądowi pierwszej instancji ocenę merytoryczną przyjętych rozwiązań planistycznych w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym mu tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem.
Aprobując stanowisko Sądu pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie należy zauważyć, iż plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Aktualny właściciel nieruchomości wstępuje bowiem - jako następca prawny - w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał.
Przyjmując takie stanowisko należy mieć na uwadze konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. Właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Konieczność uwzględnienia tych przepisów, sprawia, że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Należy podzielić pogląd, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym, wobec przesądzenia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać w ramach sprawowanej kontroli legalności, oceny czy do naruszenia kwestionowanym planem interesu prawnego skarżącego doszło w granicach prawa. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA istotą problemu nie jest samo naruszenie interesu prawnego, które jest wpisane w naturę ustaleń planu miejscowego, tylko to, czy do naruszenia tego interesu dochodzi w granicach przewidzianych prawem, czy też z przekroczeniem tychże granic. Nie każde bowiem naruszenie interesu prawnego musi być równoznaczne z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego - patrz wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r. II OSK 710/23.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w okolicznościach tej sprawy, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I w zakresie działek skarżącego nr ewidencyjny [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] przeznaczonych, w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 12g U-O/US/U-Zz, na realizację usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością realizacji funkcji uzupełniających, a w szczególności przeznaczonych pod realizację szkoły publicznej i żłobka, wprawdzie narusza interes prawny wnoszącego skargę, jednak nie wiąże się to z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego albowiem nastąpiło to w zgodzie z obowiązującym prawem. Generalnie właściwie wykazano, iż organ planistyczny dochował reguł trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, zaś Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Uznano zatem zasadnie, iż postanowienia planistyczne obejmujące swym zakresem działki skarżącego jakkolwiek oddziałują na jego interesy, to nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego uprawnień gminy. Ingerencja ta pozostawała bowiem w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie usług oświaty, sportu i rekreacji. Stanowisko powyższe jest w pełni aprobowane przez Sąd odwoławczy w realiach tej sprawy. Stąd też podniesiony zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż uchwała Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] na mocy której teren działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] przeznaczony został na realizację usług oświaty, sportu i rekreacji oraz żłobków z możliwością realizacji funkcji uzupełniających, a w szczególności przeznaczony pod realizacji szkoły publicznej i żłobka, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego, uwzględnia w pełni konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a naruszenie interesu prawnego skarżącego jest zgodne z obowiązującym prawem, nie zasługiwał na uwzględnienie. Odmienne stanowisko skarżącego zamieszczone we wniesionej kasacji, uzupełnionej kolejnymi pismami procesowymi, stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym poglądem zamieszczonym w kwestionowanym wyroku.
Należy podzielić stanowisko zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, iż badanie zaskarżonej uchwały należy przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień przyjęcia miejscowego planu tj. [...] grudnia 2011 r. Tym samym na ten dzień również należy przeprowadzić ocenę dopuszczalnych ram władztwa planistycznego a więc ocena ta winna być dokonywana w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalania planu.
Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego (pkt 9 ust. 2 u.p.z.p.).
Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podnieść nadto należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15).
Zatem przyznane radzie gminy władztwo planistyczne jest kompetencją gminy, do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16).
Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu również i to, że wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Co do zasady władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA: z 6 grudnia 2022 r. II OSK 3868/19 oraz z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1278/20). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W realiach tej sprawy nie doszło jednak do istotnego naruszenia prawa przy uchwalaniu przedmiotowego prawa miejscowego w tym w odniesieniu do terenów działek, których skarżący jest aktualnie właścicielem, co uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi.
Niewątpliwie przywoływana już norma art. 3 ust. 1 u.p.z.p., daje władztwo planistyczne gminie, które można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę samorządu terytorialnego warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie. Jednak w przypadku tej sprawy nie można stwierdzić nadużycia w ramach tej autonomii, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż w odniesieniu do określonego w kontrolowanym prawie miejscowym – uchwała nr [...] - przeznaczenia terenów działek [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], doszło do rażącego naruszenia niezgodnie z prawem interesu prawnego a więc do nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w jego prawo własności.
Zdaniem Sądu odwoławczego Rada Miasta [...] wyznaczając teren w ocenianym planie na cele usług oświatowych działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie których w szczególności jej obowiązkiem jest uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego także potrzeb interesu publicznego.
Prawidłowo podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z zasadami projektowania tereny osiedli mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, oprócz dróg, sieci infrastruktury podziemnej, usług podstawowych, zieleni, terenów wypoczynku i rekreacji, placów zabaw, miejskiej obsługi komunikacyjnej, muszą być wyposażone w infrastrukturę społeczną taką jak żłobki, przedszkola, szkoły, usługi zdrowia, a to celem zaspokojenia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym. Zatem Rada gminy obowiązana była do uwzględnienia tychże potrzeb, stąd przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącego, na cele usług oświatowych było zasadne i nie stanowiło przekroczenia granic władztwa planistycznego. Poza tym potrzeba wyznaczenia na tym obszarze objętym planem terenu przeznaczonego na cele oświaty została uzasadniona przez Radę względami i potrzebami strukturalnymi Miasta. Wskazana funkcja terenu została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] na taki cel, a więc w tym zakresie w pełni realizowano wymóg wynikający z art. 20 u.p.z.p. bowiem uchwalony plan nie naruszał ustaleń studium.
Dodatkowo należy zaznaczyć, co potwierdzają akta sprawy, że teren przeznaczony w skarżonym planie pod usługi oświaty jest jednym z ostatnich niezabudowanych obszarów dzielnicy objętej uregulowaniami planu. Ustalona funkcja jest zaś niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej, a rezygnacja z tego ustalenia wykluczałaby możliwość lokalizacji w tym obszarze usług oświatowych, tj. budowy szkoły podstawowej, wobec braku na danym terenie innych nieruchomości należących do [...] lub Skarbu Państwa, na których realizacja tego rodzaju zadania byłaby możliwa. Jak już wyżej podniesiono, w chwili uchwalania przedmiotowego prawa miejscowego działki stanowiące obecnie własność skarżącego, a w czasie uchwalania planu należące do Miasta [...], nieprzypadkowo przeznaczone zostały pod realizację placówek oświatowych. Za taką lokalizacją ww. usług oświaty przemawiało bowiem optymalne położenie tych nieruchomości w obszarze planu, które ustalono w oparciu o przeprowadzoną analizę standardów zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej (konieczność zapewnienia odpowiedniej powierzchni terenu pod usługi oświaty na jednego mieszkańca oraz zachowania promienia dojścia pieszego do placówki). Jednocześnie przyjęte rozwiązania uzasadniono potrzebą zachowania terenów pod inwestycje z zakresu szkolnictwa zgłaszaną w toku procedury planistycznej przez Burmistrza Dzielnicy, a także faktem, że na terenie objętym planem przewidziano jedynie dwa takie miejsca, z których jedno (teren oznaczony symbolem 3k U-O/US) zostało już zagospodarowane pod zrealizowaną szkołę średnią. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu zabezpieczenia potrzeb edukacji publicznej, co oznacza, że gmina ma obowiązek zapewnienia terenów pod ww. cel oświatowy, co uczyniono w szczególności na wskazanych działkach należących w chwili uchwalania planu do Miasta [...]. Taki właśnie cel publiczny, co do zasady winien być lokalizowany na działkach bądź Gminy lub Skarbu Państwa i w tym wypadku na działkach Miasta [...] nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] zlokalizowano usługi oświaty, realizujące właśnie taki cel.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają na podzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż w okolicznościach tej sprawy nie można zarzucić Radzie Miasta [...], że lokalizacja usług oświatowych zaplanowana została w sposób nieprzemyślany, bądź też, że nie jest ona uzasadniona. Niewątpliwie nie doszło też do nieprawidłowego wyważenia interesu prywatnego aktualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, który przemawia za takim właśnie przeznaczeniem terenu, tym bardziej, że skarżony plan został przyjęty przez Radę Miasta [...] już w 2011 r., zaś ostateczne decyzje Zarządu Dzielnicy [...] o przyznaniu skarżącemu prawa własności do działek nr ewid. [...] i [...] zostały wydane dopiero w 2015 i 2017 r. Nie można zatem w okolicznościach tej sprawy skutecznie wskazywać na naruszenie władztwa planistycznego Rady Miasta [...], co czyni wniesiony środek odwoławczy.
Informacyjnie zaznaczyć należy, że regulacja zawarta w planie w odniesieniu do działek skarżącego mogła doprowadzić do zamierzonych skutków. Skarżący po przyznaniu mu prawa własności do omawianych działek posiadając stosowną wiedzę o ich przeznaczeniu, co wyżej wykazano, wystąpił o udzielenie pozwolenia na realizację szkoły podstawowej i takie pozwolenie uzyskał jednak w ostateczności zrezygnował z takiej inwestycji. Niemniej jednak okoliczności te pozwalają sądowi również zauważyć, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżącego, wobec zmiany koncepcji zagospodarowania nieruchomości, określonych uprawnień lub uniemożliwiła mu realizację zamierzonego wcześniej celu, skoro uzyskał prawo do działek z ograniczeniami wynikającymi z zaskarżonej uchwały. Tym samym dodatkowo nie sposób zarzucić organowi planistycznemu działania zmierzającego do celowo nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu.
W orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, iż co do zasady ocena zachowania dopuszczalnych ram władztwa planistycznego powinna być dokonana w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalania planu miejscowego, to jednak nie można wykluczyć, że także późniejsze okoliczności mogą być przydatne do oceny legalności kontrolowanego aktu. Niewątpliwie ocena, czy zachodziła rzeczywista potrzeba przeznaczenia właśnie przedmiotowych nieruchomości pod określoną lokalizację, może być dokonana również przez pryzmat późniejszych działań organów miasta w zakresie realizacji tej inwestycji- patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r. II OSK 675/19.
Na skutek odwoływania się przez skarżącego do tego, iż planowana na spornym terenie realizacja usług oświaty nie następuje od 2011 r., Rada Miasta [...] w udzielonej odpowiedzi na skargę jak i piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2024 r. wyjaśniła, iż plan miejscowy, pomimo że został zatwierdzony w 2011 r., jest nadal aktualny pod względem ustalonych w nim unormowań, w szczególności wprowadzonego przeznaczenia terenu pod usługi oświaty w świetle rozwijających się na obszarze planu kompleksów mieszkaniowych. Uchwalony plan zabezpiecza w ten sposób przed chaotyczną intensywną zabudową realizowaną na bazie warunków zabudowy i daje szansę na rozwój terenu podlegającego przekształceniom z funkcji przemysłowo-składowej oraz zaplecza technicznego w funkcję biurowo-usługowo-handlową a także funkcję mieszkaniową. Wykazano, iż polityka Miasta w zakresie realizacji inwestycji z zakresu oświaty jest spójna i konsekwentna, zaś w przypadku wprowadzenia ich na obszarze planu oznaczonego symbolem 12g U-O/US/U-Zz zapewnione są standardy dostępności usług powszechnych w tym do szkół podstawowych w granicach danej jednostki urbanistycznej. Z kolei Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak realizacji przez Miasto [...] szkoły publicznej na terenie działek skarżącego nie oznacza, że zamierzenie to nie będzie realizowane w niedalekiej przyszłości, w związku z przewidywanym już w analizach demograficznych przedstawionych przez organ na najbliższe lata rosnącym zagospodarowaniem zabudową mieszkaniową obszaru objętego planem terenu.
Zatem brak realizacji spornej inwestycji na działkach skarżącego, przy uwzględnieniu wykazywanej istniejącej nadal potrzeby zapewnienia na tym obszarze usług oświaty nie oznacza, iż w realiach tej sprawy doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności.
Przedstawiona zaś przez skarżącego w sprawie decyzja Prezydenta [...] z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora X S.A. z siedzibą w [...], obejmująca budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcjami usługowymi jak i mi. innymi publicznej szkoły podstawowej jak wynika z jej treści wydana została na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, wskutek przyjęcia uchwały Rady Miasta [...] z dnia 9 września 2021 r. nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących w Dzielnicy [...] [...] (Dz. U. Woj. Maz. z [...] r., poz.[...]). Zatem inwestycja ta nie jest realizowana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oceniany w tej sprawie, lecz na podstawie ww. uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Omawiana norma stanowi bowiem, że "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Inwestycja musi zatem stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonego w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Stąd też wydanie, przywoływanej przez skarżącego decyzji z dnia 26 czerwca 2023 r. pozostaje bez wpływu na wynik oceny wyrażonej wyżej w zakresie przeznaczenia działek strony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co najwyżej okoliczność braku realizacji spornej szkoły podstawowej na terenie działek skarżącego od 2011 r., i podnoszony w jednym z pism skarżącego z 9 sierpnia 2023 r. fakt sporządzenia nowego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z przeznaczeniem działek skarżącego pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, czy podjęcie próby realizacji ww. decyzji z dnia 26 czerwca 2023 r., może być podstawą zainicjowania przez skarżącego zmiany przeznaczenia jego nieruchomości w spornym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz jest to już odrębne zagadnienie nie będące przedmiotem oceny Sądu administracyjnego w tym postepowaniu.
Jedynie informacyjnie na koniec zauważyć należy, iż przywołany przez skarżącego w jednym z pism procesowych projekt nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności uchwały [...] i nie wpływa na wynik oceny postanowień przedmiotowego prawa miejscowego albowiem jak już wyżej podniesiono badanie zaskarżonej uchwały należy przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień przyjęcia miejscowego planu tj. [...] grudnia 2011 r. i obowiązującego wówczas Studium. Projekt Studium to dopiero propozycja a nie akt obowiązujący, zaś ocena legalności zaskarżonej uchwały musi być dokonana wyłącznie na datę jej przyjęcia. Stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma informacja o propozycji zmian w Studium.
Reasumując wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie dlatego też w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.