II OSK 882/23

II OSK 882/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2287/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 15, art. 136, art. 138 § 2, art. 138 § 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184  art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 6 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2287/22 w sprawie ze sprzeciwu J. C. i U. C. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r., nr 980/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2287/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw J. C. i U. C. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r., nr 980/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie tuneli foliowych usytuowanych na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) 28 grudnia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. w trakcie których potwierdzono usytuowanie na ww. działce trzech tuneli foliowych. PINB ustalił, że konstrukcja ww. tuneli składa się z kształtowników stalowych, a boki i dach dwusadowy kryte są grubą folią. Wymiary tuneli wynoszą: dwa tunele od frontu ul. [...] stojące obok siebie - długość ok. 25,75 m, szerokość ok. 6,75 m, wysokość od kalenicy ok. 3,47 m i wysokość boku ok. 1,24 m; tunel stojący w głębi - długość ok. 21,20 m, szerokość ok. 6,75 m, wysokość do kalenicy ok. 3,47 m i wysokość boku ok. 1,24 m. Kształtowniki stalowe są zardzewiałe, folia w części porwana, a w tunelach brak instalacji. Podczas kontroli nie okazano żadnych dokumentów potwierdzających legalność ww. obiektów. Wobec powyższego PINB zawiadomieniem z 30 grudnia 2021 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie trzech tuneli foliowych usytuowanych na ww. działce.
Następnie PINB postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. nr IIIOT/15/2022, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 5, w zw. z art. 48a i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", wstrzymał budowę ww. trzech tuneli foliowych oraz poinformował o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W wyniku zażalenia J. C., A. C. i M. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 4 marca 2022 r. nr 418/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. WINB wskazał, że zasadniczą kwestią, którą należało zweryfikować w tej sprawie było ustalenie rozwiązań konstrukcyjnych spornych tuneli zastosowanych na gruncie oraz przyjęty sposób użytkowania tunelu, tj. sezonowy lub stały, czy tunele foliowe mogą zostać uznane za obiekty budowlane i w razie tego potwierdzenia czy na ich budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia w trybie ustawy Praw budowlane z 1974 r. Ustalony stan faktyczny okazał się niewystarczający do przeprowadzenia właściwej oceny prawnej. W aktach sprawy brak dokumentów umożliwiających określenie stron postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu 13 maja 2022 r. przeprowadził kolejne czynności kontrolne na przedmiotowej działce. Ustalono, ze konstrukcja dwóch tuneli posadowiona jest na słupach betonowych trzeci zaś posadowiony został na podmurówce betonowej wys. około 40 cm. Tunele zostały wyposażone w nieczynną instalację grzewczą – zdemontowany piec kotłowni znajdującej się pomiędzy tunelami.
Następnie decyzją z 9 czerwca 2022 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie tuneli foliowych usytuowanych na terenie ww. nieruchomości. Organ wskazując na ustalenia z kontroli z 13 maja 2022 r. stwierdził, że przedmiotowych obiektów nie można traktować jako samowoli budowlanej, bowiem na ich posadowienie inwestor nie musiał uzyskać zgody organu administracji architektoniczno-budowlanego. W tej sytuacji uznał, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o uchylenie ww. decyzji, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.
Mazowiecki WINB decyzją z 9 września 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając że PINB nie dokonał wszystkich ustaleń stanu faktycznego mających istotny wpływ na jej wynik, czym naruszył art. 7 K.p.a. Organ wskazał, że zasadniczą kwestią, którą należało zweryfikować w sprawie było ustalenie rozwiązań konstrukcyjnych spornych tuneli zastosowanych na gruncie oraz przyjęty sposób użytkowania tunelu, tj. sezonowy lub stały. W sądownictwie administracyjnym wskazuje się bowiem, że tunel foliowy, niepołączony trwale z gruntem i niemający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3 P.b. Ponadto tunelu foliowego niepołączonego trwale z gruntem służącego do sezonowego wykorzystania nie można zakwalifikować jako obiektu budowalnego w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, a należy go uznać za zwykłe urządzenia rolnicze. Przywołując ustalenia PINB z kontroli z 13 maja 2022 r. WINB zauważył, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są także budowle (również urządzenia budowlane - art. 3 pkt 9 P.b.) posadowione w taki sposób na powierzchni gruntu, który uniemożliwia ich przemieszczanie. Posadowienie obiektu na gruncie wtedy jest trwałe, gdy zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować przesunięcie, zniszczyć lub przemieścić w inne miejsce. Tym samym cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. W świetle powyższego organ zauważył, że jeżeli konstrukcja spornych tuneli foliowych posadowiona jest na słupkach betonowych (dwa tunele) i na podmurówce betonowej (jeden tunel), to musi być trwale związana z gruntem dla zapewnienia stabilności tak dużej konstrukcji (długość 21,20 - 25,75 m i szerokość 6,75 m) i jej wytrzymałości. W podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 690/21 wskazał, że oddziaływanie takiej konstrukcji na grunt, w którym osadzone są przęsła i słupki, polegające na odpowiednim przenoszeniu obciążeń z łuków kształtujących przekrycie dachowe i wykorzystaniu nacisku masy obiektu na podłoże pozwala na jego zakwalifikowanie do kategorii obiektów trwale związanych z gruntem. Cała bowiem ta konstrukcja, a nie sam sposób osadzenia jej poszczególnych elementów w gruncie, ma zapewniać stabilność i bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego. Tunel foliowy stanowi natomiast urządzenie rolnicze i nie jest obiektem budowlanym tylko wtedy, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki: nie jest trwale związany z gruntem, ma charakter sezonowy i nie posiada żadnych instalacji. Wobec powyższego, w sytuacji kiedy przedmiotowe tunele są trwale związane z gruntem, tj. posiadają cechy charakterystyczne dla obiektu budowlanego, to nie kwalifikują się one do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę tuneli powoduje konieczność ustalenia przez organ administracji daty ich realizacji. W przypadku bowiem wybudowania obiektu przed 1 stycznia 1995 r., na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ uznał za niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełniało dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Organ wskazał, że PINB winien ustalić datę budowy obiektów budowlanych - tuneli foliowych, która będzie determinowała tryb postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym zakres ten wykracza poza unormowania art. 136 K.p.a., uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego.
W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji J. C. i U. C. (dalej jako "skarżący" wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 15 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie wadliwego postępowania, w skutek czego organ dokonał błędnej analizy akt sprawy, naruszając zasady logiki i doświadczenia życiowego, co znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym przedwczesnego wydania decyzji, która jest wadliwa;
3) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego działania przez organ;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie logicznego i czytelnego przedstawienia swojego stanowiska, chociażby dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a.;
5) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
6) art. 3 pkt 1 i pkt 2 P.b. poprzez wadliwe uznanie, że trzy tunele foliowe posadowione na przedmiotowej działce są obiektami budowlanymi.
W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że jakie wymogi muszą zostać spełnione by organ mógł wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd zauważył, że przyczyną uchylenia przez organ decyzji wydanej w pierwszej instancji było naruszenie przez PINB przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., z uwagi na niedokonanie niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, a mających istotny wpływ na jej wynik. Organ wskazał, że PINB błędnie uznał, że trzy tunele foliowe znajdujące się na przedmiotowej działce nie mogą być traktowane jako samowola budowlana, podczas gdy z akt sprawy wynika, że są one trwale związane z gruntem i jako obiekty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na ich budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji powyższego uchybienia PINB nie ustalił również istotnej okoliczności, a mianowicie, w jakiej dacie ww. tunele powstały, a więc przepisy której ustawy, tj. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., czy przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., będą w sprawie miały zastosowanie.
Sąd zauważył, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a K.p.a.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie kluczową była okoliczność, że PINB umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, podczas gdy WINB dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności. Sąd uznał, że wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Wydana przez organ drugiej instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy powodowałoby z kolei, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 801/12 i z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 925/20; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 119/18 i z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 539/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 854/18, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2019 r. sygn. akty II SA/Po 1089/18; https://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd zauważył, że przedstawiony przez organ odwoławczy zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu (data budowy przedmiotowych tuneli, a w konsekwencji ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. PINB nie zajmował się tą kwestią, bowiem uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa, skoro na wykonanie tuneli foliowych nie była potrzebna zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem w ocenie WINB, wyniki postępowania wyjaśniającego oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny, wskazują, że mamy w sprawie do czynienia nie z urządzeniami rolniczymi, ale obiektami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Parametry przedmiotowych obiektów (długość 21,20 - 25,75 m i szerokość 6,75 m), sposób posadowienia na słupkach betonowych (dwa tunele) i na podmurówce betonowej (jeden tunel), wskazują bowiem na trwałe związanie z gruntem dla zapewnienia stabilności tak dużej konstrukcji i jej wytrzymałości. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia dokonane na etapie rozpoznawania odwołania spowodowały, że WINB w istocie nie mógł się zapoznać z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, zaś uzupełnianie go o ww. kwestie (tj. datę wykonania przedmiotowych tuneli) przeczyłoby wcześniejszym wnioskom o niemożności orzekania co do istoty po uprzednim umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. PINB nie wyjaśnił bowiem wszystkich prawnie relewantnych okoliczności i nie ocenił wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest ustalenie, które przepisy będą miały zastosowanie w sprawie.
Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu, dotyczących wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że WINB słusznie wskazał, że tunel foliowy stanowi urządzenie rolnicze i nie jest obiektem budowlanym wtedy, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki: nie jest trwale związany z gruntem, ma charakter sezonowy i nie posiada żadnych instalacji. Powyższe oznaczało, że niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że tunel nie jest omawianym urządzeniem. Skoro więc WINB uznał, że przedmiotowe tunele, jak wykazano powyżej, są trwale związane z gruntem, tj. posiadają cechy charakterystyczne dla obiektu budowlanego, to brak było konieczności badania spełnienia również dwóch pozostałych przesłanek.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 K.p.a.), a wady tej nie da się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.
J. C. i U. C. (dalej skarżący kasacyjnie) wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 zm.), zwanej dalej "KPA", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez organ II instancji wadliwego postępowania, w skutek czego organ ten dokonał błędnej analizy akt sprawy naruszając zasady logiki i doświadczenia życiowego, co znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji z dnia 9 września 2022 r., co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w zaskarżonym wyroku;
b) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym przedwczesnego wydania przez organ II instancji orzeczenia w sprawie, które zdaniem strony skarżącej jest wadliwe, co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w zaskarżonym wyroku;
c) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przez organ II instancji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w zaskarżonym wyroku;
d) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji logicznego i czytelnego przedstawienia swojego stanowiska, chociażby dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w zaskarżonym wyroku;
e) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez: wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do tego, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w zaskarżonym wyroku;
f) art. 3 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 zm.), zwanej dalej "PrBudU", poprzez wadliwe uznanie, że 3 (trzy) tunele foliowe posadowione na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...] (bez adresu) przy ul. [...] w W. są obiektami budowlanymi zarówno przez organ II instancji jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżacy kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżących kasacyjnie czyni postawione przez nich zarzuty uzasadnionymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Wniosek skarżących kasacyjnie o rozpozanie ich skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw na rozprawie nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. C. i U. C. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie NSA, żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów niezasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oddalając sprzeciw w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Nie można podzielić zarzutu skarżących kasacyjnie, że w okolicznościach sprawy Sąd wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.
W istocie poczynione w sprawie ustalenia organu I instancji okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie oceniony przez organ I instancji i w konsekwencji organ ten doszedł do nieuprawnionych wniosków, że sprawa budowy 3 tuneli foliowych na dz.ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. stała się bezprzedmiotowa pod kątem uregulowań Prawa budowlanego.
Sąd słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z 9 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego bowiem ocena stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji była wadliwa i nieuprawniona okolicznościami. Mylna ocena w zakresie kawlifikacji tuneli foliowych jako urządzeń rolniczych, które nie podlegają regulacjom ustawy Prawo budowlane doprowadziła do uznania, że sprawa stała się bezprzedmiotowa i należało ją umorzyć. Organ odwoławczy słusznie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie dawał podstawy do zgoła odmiennej oceny prawnej tj. zakwalifikowania owych tuneli do obiektów budowalnych z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budolwane z uwagi na ich parametry i sposób posadowienia. Skoro w sprawie trzeba było dokonać kwalifikacji budowy trzech tuneli foliowych z uwagi na ich konstrukcję względem przepisów ustawy Prawo budowlane tj. czy na ich wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie a nadto ustalić, który reżim prawny ustawy Prawo budowlane (ustawa z 1974 r. czy z 1994 r.), będzie miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, to uznać należało, że wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego przez organ I instancji a także mertytoryczne zakończenie postępowania przez organ odwoławczy nie było możliwe.
Organ odwoławczy a za nim Sąd słusznie uznali, że wadliwe było rozstrzygnięcie PINB o umorzeniu niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ocena stanu faktycznego wskazująca na brak podstaw do zakwalifikowania przedmiotowych tuneli foliowych jako budowli była wadliwa skoro ustalono bezsprzecznie, że tunele foliowe są to obiekty o znacznych rozmiarach od 21,20 m do 25,75 m długości, szerokości 6,75 m i wysokości 3,47 m a sposób ich posadowienia na gruncie poprzez użycie słupków betonowych (dwa tunele) oraz podmurówki betonowej o wysokości 40 cm (jeden tunel) wskazują na trwałe związanie z gruntem dla zapewnienia stabilności tak dużej konstrukcji i jej wytrzymałości na czyniki zewnętrzne, które mogłyby doprowadzić do ich przesunięcia lub przemieszczenia. Nie bez znaczenia jest także użycie stalowych kształtowników oraz szkła i ram stalowych (ściany frontowe) w konstrukcji tuneli. Powyższe wskazywało, że okoliczność trwałego związania z grunetm tuneli foliowych została wykazana. Skoro tak to mając na uwadze, że urządzeniem rolniczym jest obiekt budowlany spełniający łącznie trzy wymogi brak trwałego związania z grunetm, brak instalacji oraz sezonowy charakter, to należało uznać, że przedmiotowe tunele z uwagi na swoją konstrukcję, parametry i sposób posadowienia w istocie są budowalmi a nie urządzeniami rolniczymi.
Ponadto kolejną istotną okolicznością było ustalenie w jakiej dacie powstały tunele bowiem to determinowało reżim prawny w jakim będzie prowadzona sprawa samowoli budolwanej. Skarżący kasacyjnie wskazują w skardze kasacyjnej, że zgromadzony w sprawie materiał potwierdzał, że tunele powstały w miejscu istniejących w latach siedemdziesiątych i osiemdziedziątych szklarni (dokumetacja fotograficzna i fotogrametryczne zdjęcia działki złożona przez stronę do akt sprawy). W sprzeciwie wskazują, że organ odwoławczy w postanowieniu z 4 marca 2022 r. wskazywał organowi I instancji, że gdy potwierdzi, że tunele są obiektami budowlanymi pownien ustalić czy na ich budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia czy też zgłoszenia w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tego wynika, że organ odwoławczy skłaniał się do uznania, że sprawa budowy tuneli powinna być procedowana według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ale zakładając, że organ I instancji uzna tunele za obiekty budowlane. Skoro tak się nie stało i organ umorzył postępowanie to nadal konieczna do ustalenia była data powstania tychże tuneli by zastosować odpowiednią ustawę i wydać odpowiadające jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem NSA, z powyższych względów Sąd postąpił prawidłowo podzielając stanowisko organu odwoławczego, że niedokonano w sprawie niezbędnych ustaleń stanu faktycznego. Odstąpienie od kwalifikacji budowy tuneli foliowch jako samowoli budowlanej było nieuzasadnione bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny (konstrukcja 2 tuneli oparta na słupkach betonowych zaś jeden na podmurówce betonowej o wysokości 40 cm, ich rozmiary oraz posiadanie nieczynnej instalacji grzewczej w postaci ogrzewania z zdemontowanej kotłowni) wskazywał na posiadanie przez te obiekty cech charakterystycznych dla budowli. Było to przede wszystkim trwałe związanie z gruntem. Świadczyła o tym konstrukcja tuneli oparta na słupkach betonowych czy betonowej podmurówce o wysokości 40 cm w powiązaniu z ich dużymi wymiarami – długość 21,20 m do 25,75 m i szerokości 6,75 m. Z tego należy wywodzić, że zostały one posadowione na gruncie w taki sposób, który uniemożliwia ich przemieszczanie się. Sposób ten zapewnia stabilność oraz możliowość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym je zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Wobec tego odpada możliwosć zakwalifikowania tuneli jako urzędzeń rolniczych bowiem wówczas wymagane jest łączne spełnienie warunków w postaci braku trwałego związania z gruntem, sezonowy charakter i brak instalacji. Organ I instancji nie miał zatem podstaw aby umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i dostrzegając wady w postępowaniu wyjaśniającym przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Słusznie też zauważa organ odwoławczy, że z uwagi na bezpodstawne formalne zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie, wydanie merytorycznej decyzji nie było zasadne bowiem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. Przy merytorycznym rozstrzygnięciu z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoałwczy zniósłby wynik postępowania organu I instancji i nie mógłby samodzielnie orzec odnośnie do istoty sprawy, bowiem istaniały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w ustaleniu stanu faktycznego.
Organ odwoławczy w istocie nie ustosunkował się do kwestii sezonowości tuneli czy kwestii posiadania instalacji związanej z ich przeznaczeniem ale okoliczności te jak słusznie zauważa Sąd w uzasadnieniu wyroku były prawnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro ustalony stan faktyczny wskazywał na trwałe związanie tuneli foliowych z gruntem a to już samo w sobie przesądziło o ich kwalifikacji jako budowli, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Słusznie Sąd zauważył, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek rozpatrywanych łacznie pwodowało, że tunele nie mogły być uznzne za urzędzenie rolnicze.
Z powyższego wynika, że z uzasadnienia wyroku wynika jakie motywy kierowały organem za wydaniem decyzji kasatoryjnej.
W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ani organ odwoławczy nie naruszyli art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) bowiem w istocie przy umorzeniu postępowania przez organ I instancji wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy naruszyłoby tą zasadę. Dopiero przy dokonaniu prawidłowej oceny stanu faktycznego (kwalifikacja tuneli jako budowli) i ustaleniu daty ich powstania możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie jednego z reżimów ustaw Prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r. Nie sposób uznać za dochowanie ww. zasady w sytuacji kiedy organ odwoławczy dostrzegając braki w postępowaniu organu I instancji musiałby zasadniczo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające samodzielnie w istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakresie. Jest to także sprzeczne z zakresem dopuszczalnego postępownia organu odwoławczego z art. 136 K.p.a.
Sąd słusznie oddalił sprzeciw bowiem organ odwoławczy w realiach sprawy miał podstawy do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy prawidłwo dostrzegł niezasadność umorzenia postępowania z uwagi na wadliwie oceniony stan faktyczny w sprawie. Organ I instancji pominął okoliczność, że zastosowane w tunelach foliowych rozwiązania konstrukcyjne świadczą o trwałym związaniu ich z gruntem a to samo w sobie uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako urzędzeń rolniczych i świadczy o ich statusie prawnym budowli, na która wymagane jest pozwolenie na budowę.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku logicznego i czytelnego przedstawienia swojego stanowiska przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Analiza zaskarżonej decyzji potwierdza słuszność rozstrzygnięcia kasacyjnego i wskazuje jasno motywy jakie temu przyświacały. Nie można zatem czynić z tego zarzutu. Organ jasno i zrozumiale przedstawił podstawy jakie stanęły za wydaniem jego rozstrzygnięcia. Wskazano wady postępowania organu I instancji i okoliczności jakie powinien on wziąć pod uwagę przy orzekaniu. Organ wskazał też dlaczego nie mógł rozstrzygnąć sprawy we własnym zakresie.
Zarzucanie wadliwej kwalifikacji tuneli foliowych jako budowli jest pozbawione podstaw bowiem ich konstrukcja wskazująca na ich trwałe związanie z gruntem przesądziła o tym, że nie mogą być one uważane za urządzenia rolnicze co do których wzniesienia nie wymaga się pozwolenia na budowę.
Podzielić należy zatem stanowisko Sądu, że MWINB wykazał w sprawie konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Słusznie zauważył, że organ odwoławczy nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia. Prawidłowo MWINB uznał, że konieczne jest właściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego odnośnie kwalifikacji tuneli foliowych jako samowoli budowlanej a następnie po ustaleniu daty budowy tuneli zastosowanie właściwego reżimu prawnego ustawy Prawo budowlane.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. nie naruszył tego przepisu. Sąd postąpił prawidłowo bowiem w istocie braki w postępowaniu organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Dotychczasowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości było w okolicznościach sprawy bezzasadne. Dopiero ponowna właściwa ocena stanu faktycznego sprawy doprowadzi do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W ocenie NSA, zauważyć należy, że dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zmierzająca do zastosowania go w okolicznościach niniejszej sprawy i uznania, że mamy do czynienia z budowlą, potwierdzona przez Sąd nie przekracza granic orzekania Sądu w sprawach sprzeciwu tylko w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z art. 138 § 2a K.p.a. wynika, że organ odwoałwczy w decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. określa wytyczne odnośnie do wykładni przepisów prwa, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie a organ I instancji dokonał ich błędnej wykładni. Skoro tak to Sąd w ramach rozpatrywania sprzeciwu mógł wypowiadać się odnośnie prawidłowości zastosowania wykładni przepiów, które zdaniem organu odwołąwczego powinnyu mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Umożliwiło to poszerzenie w art. 138 § 2a K.p.a. zakresu elementów jakie organ odwołąwczy może zawrzeć w decyzji kasatoryjnej.
Z powyższych względów, uznając, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.