II OSK 881/23

II OSK 881/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2085/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-18
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2085/22 w sprawie ze skargi Gminy W. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1199.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 lipca 2021 r. nr 72/2021, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy W. w W. kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2085/22 oddalił skargę Gminy W. w W. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1199.2021.UB utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 lipca 2021 r. nr 72/2021 wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego oficynę mieszkalną, tzw. [...] przy ul. [...], z wyłączeniem współczesnej dobudówki.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie uznały w niniejszej sprawie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710, dalej uozoz) warunkujące wpis ww. budynku do rejestru zabytków. Wprawdzie w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej NID) z 14 marca 2014 r. wskazano, iż budynek znajduje się w złym stanie technicznym, jednak podkreślono, że posiada on w całości bardzo duże wartości historyczne jako obiektu intensywnie związanego z [...] społecznością W., co jest istotne w kontekście specyfiki miejsca i społeczności - tak dotkliwie doświadczonych w wyniku działań II wojny światowej, po których na terenie W. pozostało już stosunkowo niewiele w pełni autentycznych pozostałości kultury materialnej. Cechują go także wartości częściowo naukowe oraz nieznaczne wartości artystyczne.
Odnosząc się do opinii przedstawionych przez skarżącą m.in. autorstwa prof. dr hab. P.S., prof. nadzw. dr hab. M.L. czy prof. nadzw. dr hab. inż. arch. Z.M., które zdaniem skarżącej wskazywały na znikomą wartość historyczną, artystyczną i naukową przedmiotowego budynku lub jej brak oraz na zły stan techniczny bezpośrednio zagrażający zdrowiu użytkowników oraz bezpieczeństwu przechodniów, a także silne skażenie patogennymi rodzajami grzybów wnętrza budynku, Sąd wskazał, że organy w sposób prawidłowy oceniły ich wartość dowodową. W oparciu o własne ustalenia, wynikające nie tylko z opinii NID, odniosły się do wartości zabytkowych omawianego obiektu, zawierając stosowną argumentację w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie organów opinia prof. nadzw. dr hab. M.L. zawiera jedynie wycinkową w stosunku do całości tego zagadnienia ocenę wartości zabytkowych. Pomija całkowicie wartości historyczne i naukowe budynku, oceniając jedynie jego wartość jako przedmiotu badań "o architekturze [...]z ostatniej dekady XIX w.". Zignorowano natomiast, że omawiany obiekt jest jednym z niewielu budynków w rejonie placu G. i ulicy T. ocalałych po II wojnie światowej, posiadającym poza ciągłością tradycji miejsca również oryginalną substancję zabytkową, a co najistotniejsze będącym świadectwem funkcjonowania społeczności [...] w W. od około 150 lat. W kwestii zaś pozostałych opinii, które wskazywały w szczególności na stan techniczny budynku organy zasadnie stwierdziły zdaniem Sądu, że wpis do rejestru zabytków następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne lub artystyczne danego obiektu. Dlatego też przesłanki ekonomiczne (kwestie remontu) i duże potrzeby lokalowe społeczności [...] (znacznie większe niż może zapewnić przedmiotowy budynek), które to podkreślał w swojej opinii Ż., nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Ponadto w świetle art. 6 ust. 1 uozoz każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 uozoz, podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 9 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 pkt 1 i 2 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie rozumowania organów, iż B. zasługuje na wpis do rejestru zabytków, a w konsekwencji oddalenie skargi od decyzji II Instancji, podczas gdy w sprawie zabrakło dostatecznego wykazania zabytkowego charakteru B. w wyniku nieprawidłowej oceny wartości historycznej i naukowej ww. budynku oraz pomimo ustalenia, że budynek nie posiada wartości artystycznych, historycznych czy też naukowych w stopniu uzasadniającym objęcie go w całości ochroną konserwatorską, co znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie wynikającym z zebranego materiału dowodowego;
b) art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 pkt 1 i 2 uozoz w zw. z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej Kpa) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie rozumowania organów, że ww. budynek stanowi zabytek, co uzasadnia objęcie go ochroną konserwatorską w wyniku dokonania wpisu do rejestru zabytków, a także bezzasadne multiplikowanie form ochrony tego samego obiektu, pomimo tego, że figuruje on w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych układu urbanistycznego ulicy T. oraz pomimo braku spełnienia przez przedmiotowy budynek cech zabytku uzasadniających do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, co w konsekwencji stanowi działanie rażąco nieproporcjonalne i nierespektujące prawa do nieruchomości, wynikające z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organy obu instancji oparły się na błędnej ocenie następujących dowodów w postaci opinii, waloryzacji oraz opracowań wskazujących na brak walorów zabytkowych ww. budynku (znikoma wartość historyczna, naukowa i artystyczna) naruszając w ten sposób art. 80 Kpa:
- opinia Ż. z 29 sierpnia 2018 r. pt. Opinia dotycząca wartości historycznej tzw. "B." zlokalizowanego przy ul. T. w W., autorstwa prof. dr hab. P.S., zgodnie z którą wartość historyczna budynku jest znikoma, stąd nie powinna ona stanowić przesłanki pozytywnej dla wpisania tego obiektu do rejestru zabytków;
- opinia dot. wartości zabytkowych budynku oficyny wielofunkcyjnej (tzw. B. vel B.) ul. T. w W. z 23 stycznia 2018 r., autorstwa prof. nadzw. dr hab. M.L., Instytut S., zgodnie z którą budynek nie posiada żadnych cech wyróżniających się artystycznie, historycznie i naukowo, tym samym nie spełnia kryteriów legalnej definicji zabytku zawartej w art. 3 ust. 1 uozoz, a w konsekwencji w pełni uzasadniona merytorycznie jest odmowa wpisu oficyny do rejestru zabytków;
- ocena archeologiczno-architektoniczna murów budynku posesji ul. T. w W., autorstwa A.G., [...], zgodnie z którą istniejący obecnie obiekt posiada bardzo wątpliwe wartości architektoniczne, związane z faktem wielokrotnych i nie do końca komponowanych przebudów;
- opinia dotycząca aspektów merytorycznych w odniesieniu do stanu zachowania oraz zasadności i zakresu wpisu do rejestru zabytków obiektu lub jego fragmentów w odniesieniu do tak zwanego "B." na obecnej posesji nr [...] przy ul. T. w W. z 26 lutego 2012 r., autorstwa prof. nadz. dr hab. inż. arch. Z.M., zgodnie z którą ww. budynek pozbawiony jest walorów zabytkowych za wyjątkiem napisów ambulatoryjnych wewnątrz budynku, a nadto jego stan techniczny bezpośrednio zagraża zdrowiu użytkowników (obecność grzybów i pleśni na elementach technicznych budynku) oraz bezpieczeństwu przechodniów (stan wypraw tynkarskich), a wnętrza budynku, ze względu na silne skażenie patogennymi rodzajami grzybów nie nadaje się do stałego przebywania w nim ludzi,
co skutkowało błędnym ustaleniem poczynionym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd, że zabytkowe cechy budynku uzasadniają indywidualny wpis tego budynku do rejestru zabytków, podczas gdy kluczowe dowody przesądzającą o braku zabytkowego charakteru tego budynku i braku zasadności jego wpisu do rejestru zabytków;
b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa i art. 3 pkt 1 uozoz, poprzez oddalenie skargi od decyzji organu II instancji, pomimo tego, że organy obu instancji poczyniły niekompletne ustalenia faktyczne, w szczególności zaniechały ustalenia indywidualnej wartości historycznej, artystycznej i naukowej B., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa,
c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez oddalenie skargi od decyzji II Instancji, pomimo tego, że decyzja II Instancji utrzymująca w mocy wpis do rejestru zabytków ww. budynek nie została przez organ należycie uzasadniona, także w I instancji, i nie dostarcza wystarczających motywów do wpisania budynku do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 3 pkt 1 i 2 uozoz, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organy obu instancji art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3, a przez organ II instancji naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
4.3. Za zasadniczy należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa. Sąd Wojewódzki w sposób wadliwy zaakceptował dokonaną przez organy ocenę materiału dowodowego, która nosiła cechy dowolności i wybiórczości. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych aktów miało bowiem istnienie w sprawie fundamentalnych i długotrwałych wątpliwości co do rzeczywistej wartości zabytkowej całego obiektu, co w konsekwencji musiało rzutować na ocenę proporcjonalności zastosowanego środka ochrony.
4.4. Należy podkreślić, że historia niniejszego postępowania, trwającego od 2011 r., jest historią wahań i niekonsekwencji samego organu konserwatorskiego. Organ ten pierwotnie, decyzją z 13 lipca 2012 r., w ogóle odmówił wpisu obiektu do rejestru zabytków. Następnie w decyzją z 4 czerwca 2019 r. nr 499/2019 wpisał do rejestru jedynie zachodnie skrzydło oficyny, odmawiając wpisu pozostałej części. Powyższe świadczy o tym, że sam organ miał ogromne i uzasadnione wątpliwości co do wartości zabytkowej całego obiektu. Zmiana tego stanowiska, dokonana po uchyleniu decyzji przez Ministra, nie została poparta nowymi, przełomowymi dowodami, lecz była wynikiem odmiennej interpretacji tego samego, niejednoznacznego materiału dowodowego. W aktach sprawy od lat ścierały się ze sobą opinie ekspertów: z jednej strony opinia NID, na której ostatecznie oparto wpis, a z drugiej liczne kontropinie (m.in. prof. M. L., prof. Z. M.), które wartość zabytkową całego budynku wprost negowały. W tej sytuacji obowiązkiem organów, a następnie Sądu I instancji, było dokonanie szczególnie wnikliwej i krytycznej analizy tych sprzecznych dowodów. Tymczasem organy, a za nimi Sąd, poprzestały na przyznaniu prymatu opinii NID, nie podejmując merytorycznej polemiki z argumentacją zawartą w pozostałych opracowaniach. Taki sposób procedowania stanowi klasyczny przykład naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 Kpa.
4.5. Konsekwencją wadliwej kontroli instancyjnej i naruszenia sprawiedliwości proceduralnej jest zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 uozoz oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności. Wpis do rejestru zabytków, jako najbardziej intensywna forma ochrony, stanowi głęboką ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, każda ingerencja w prawa i wolności jednostki musi spełniać trójelementowy test proporcjonalności. Oznacza to, że zastosowany środek musi być: przydatny do osiągnięcia zamierzonego celu, konieczny (niezbędny) w tym sensie, że nie istnieje inny, mniej uciążliwy środek prowadzący do tego samego celu, oraz proporcjonalny sensu stricto, czyli zachowujący właściwą proporcję między ciężarem nałożonym na jednostkę a korzyściami dla interesu publicznego (por. wyroki TK z 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98 oraz z 28 maja 2002 r. sygn. P 10/01). W niniejszej sprawie organy i Sąd I instancji całkowicie pominęły ten aspekt. Nie wykazano w szczególności, dlaczego istniejące już formy ochrony i opieki nad obiektem okazały się niewystarczające do zabezpieczenia wartości historycznych i naukowych budynku. Obiekt ten już w momencie wydawania decyzji był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajdował się na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy T.. Obie te formy już same w sobie nakładają na właściciela szereg obowiązków i dają organom konserwatorskim skuteczne narzędzia do kontroli wszelkich zamierzeń inwestycyjnych. W tej sytuacji nałożenie trzeciej, najsurowszej formy ochrony, bez wykazania nieadekwatności dotychczasowych, jest działaniem naruszającym zasadę konieczności (subsydiarności) ingerencji i stanowi bezzasadną multiplikację form ochrony. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest ochrona obiektu o jednoznacznych, bezdyskusyjnych wartościach, a czymś diametralnie odmiennym jest nakładanie najsurowszego reżimu ochronnego na obiekt, którego wartość zabytkowa od lat budzi poważne wątpliwości nawet u samego organu konserwatorskiego. Wpisanie do rejestru całego budynku, w sytuacji gdy jego znaczna część jest pozbawiona cech zabytkowych, a jego stan techniczny grozi katastrofą, jest działaniem nieproporcjonalnym i nie wypełnia testu konieczności. Organy nie wykazały, dlaczego cel w postaci ochrony dziedzictwa nie mógłby być osiągnięty za pomocą środków mniej inwazyjnych, takich jak ochrona częściowa, którą zastosowano w decyzji z 2019 r. Obowiązkiem organu było poszukiwanie takich rozwiązań, które pogodziłyby interes publiczny z interesem właściciela. Ochrona zabytków nie jest bowiem celem samym w sobie, rozumianym jako wyłącznie jako sankcja, lecz narzędziem do inteligentnego zarządzania dziedzictwem, co oznacza, że nie chroni się substancji za wszelką cenę, zwłaszcza gdy prowadzi to do ekonomicznej i funkcjonalnej śmierci obiektu.
4.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przekonanie, iż doszło do naruszenia istoty prawa własności w sposób, który nie znajduje uzasadnienia w randze chronionego dobra. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał, że każda ingerencja w prawo własności musi zachować "sprawiedliwą równowagę" (fair balance) między wymogami interesu ogólnego a prawami jednostki. Obciążenie nie może być "nadmierne i nieproporcjonalne" (excessive and disproportionate burden), jak stwierdzono m.in. w sprawach Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji (wyrok ETPC z 23 września 1982 r., 7151/75) czy Hentrich przeciwko Francji (wyrok ETPC z 22 września 1994 r., 13616/88). Nałożenie na Gminę W. obowiązku poniesienia ogromnych, a być może i niemożliwych do udźwignięcia, kosztów remontu generalnego budynku o wątpliwej w dużej części wartości zabytkowej, przy jednoczesnym zablokowaniu możliwości racjonalnego zaspokojenia potrzeb społeczności, którą reprezentuje, tę sprawiedliwą równowagę w sposób oczywisty narusza.
4.7. Reasumując należy stwierdzić, że ochrona dziedzictwa nie może odbywać się w próżni, w oderwaniu od realiów społecznych i ekonomicznych. W sytuacji, gdy istnieją mniej inwazyjne środki pozwalające zabezpieczyć najcenniejsze relikty przeszłości – jak choćby wpis częściowy, co sam organ pierwotnie rozważał i uczynił w 2019 r. – zastosowanie środka najdalej idącego, czyli wpisu całości, stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności. Kontrola sądowa powinna była to uchybienie dostrzec i wyeliminować.
4.8. Należy jednoznacznie podkreślić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wpisu całego budynku do rejestru zabytków. W ponownym postępowaniu, o ile nie pojawią się nowe okoliczności, zadaniem organu będzie ustalenie, czy zasadne byłoby wpisanie części budynku względnie poszczególnych jego elementów do rejestru zabytków. Organ powinien przy tym wziąć pod uwagę zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kpa, uwzględniając, że trwające od 2011 r. postępowanie w istocie całkowicie blokuje możliwości prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
4.9. Brak podjęcia właściwego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, skutkował uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa, zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi oraz w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 lipca 2021 r. nr 72/2021. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.