II OSK 1881/22

II OSK 1881/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 564/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-04-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 3, pokt 6 i pkt 7, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 124
§ 170 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B., K. J. i F. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 564/21 w sprawie ze skargi E. B., K. J. i F. L. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r., Nr XLIV/857/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 564/21 oddalił skargę E. B., K. J., F. L. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzucili, że w uchwale naruszono wymagania ładu przestrzennego poprzez poprowadzenie drogi 2KDL środkiem osiedla domków jednorodzinnych. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., tj. walorów krajobrazowych, poprzez niszczenie dębowego lasu oraz zalesienia wokół P.. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. tj. wymagań ochrony środowiska, poprzez przeprowadzenie drogi przez obszary z gatunkami chronionymi roślin i zwierząt, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., tj. walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, poprzez przeprowadzenie drogi przez środek osiedla powodujące częściowe i całkowite wywłaszczenia włącznie z planami wyburzenia domów, budynków lub budowli już istniejących, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedozwoloną ingerencję organów samorządu terytorialnego w prawo własności powodujące częściowe i całkowite wywłaszczenie włącznie z planami wyburzenia domów, budynków lub budowli już istniejących.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu.
Sąd na wstępie ocenił legitymację skarżących do wniesienia skargi na uchwałę pod kątem przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził, że przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości, które zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w O. implikuje posiadanie przez nich interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Ograniczenie przysługującego im prawa własności części nieruchomości, a w konsekwencji również w pewnym stopniu pozbawienie możliwości pełnego ich wykorzystania, które następuje w wyniku poszerzenia w planie miejscowym części drogi 2KDD oraz zaprojektowania dróg 8KDW oraz 13KDW, a także wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy teoretycznie oznaczającej ograniczenie prawa do ich zabudowy, niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżących został naruszony. Tytuł prawny do nieruchomości przyległych do drogi 2KDD daje podstawy formalnoprawne do kwestionowania statusu tej drogi, który to status pociąga za sobą ograniczenia w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Skarżący posiadali więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g.
Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i stwierdził, że organ planistyczny zachował w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej.
Sąd nie stwierdził również, że w badanym akcie prawa miejscowego oraz w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ani naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności a także zasady równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego.
Sąd zauważył, że ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Za oczywiste Sąd uznał, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.
Dalej wskazano, że sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA).
Wskazując na granice rozpoznania sprawy odpowiadające naruszeniu interesu prawnego a nie faktycznego skarżących Sąd stwierdził, że prawnie gwarantowana sytuacja skarżących znajduje oparcie w przysługującym im prawie własności nieruchomości objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego Sąd, działając w oparciu o art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., rozpoznał zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy, ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zasad proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu publicznego i interesu indywidualnego jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do: poszerzenia w planie miejscowym części drogi 2KDD oraz zaprojektowania dróg 8KDW oraz 13KDW, a także wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy, oznaczającej ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości skarżących, a także do żądania przekształcenia drogi w ciągu ulicy [...] z 2KDD w drogę KDW w istniejących parametrach. Zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty skarżących wykraczały poza możliwe granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej z uwagi na brak możliwości powiązania ich z interesem prawnym, a w konsekwencji brakiem możliwości naruszenia ich interesu prawnego, dotyczą bowiem nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż skarżący i znajdujących się w sporej odległości od ich nieruchomości.
Sąd wskazał, że zaprojektowanie drogi 8KDW zapewni obsługę komunikacyjną działek oznaczonych nr [...], [...] i dalszych, natomiast zaprojektowanie drogi 13KDW zapewni obsługę komunikacyjną nieruchomości na terenie oznaczonym na planie symbolami 10MN, 11MN, 12MN, 20MN i dalszych w obszarze planowanego osiedla mieszkaniowego. Wskazane rozwiązania planistyczne realizują interes publiczny przy czym w niewielkim tylko stopniu dochodzi do ingerencji w nieruchomości skarżących i to w stopniu porównywalnym a nawet mniejszym niż w przypadku ingerencji w działki sąsiednie. Działka skarżącego nr [...] na skutek projektowanej drogi 8KDW i pozostawienia drodze 2KDD statusu drogi publicznej nie podlega wywłaszczeniu, a jedyną ingerencją jest wyznaczenie nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W przypadku działki strony skarżącej oznaczonej geodezyjnie nr [...] dojdzie do niewielkiego wywłaszczenia celem wykonania łuku na włączeniu drogi 13KDW do istniejącej drogi gminnej 2KDD (tzn. w obszarze skrzyżowania). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku nieruchomości strony skarżącej oznaczonej geodezyjnie nr [...] i [...]. Nie dochodzi tu do wywłaszczenia poza koniecznością wykonania łuku na połączeniu (zbiegu) dróg 2KDD i 3KDD. Powyższa analiza według Sądu dowodzi, że nieruchomości sąsiednie zostają obciążone w sposób całkowicie proporcjonalny do nieruchomości skarżących, a w niektórych przypadkach nawet w większym stopniu, tak jak ma to miejsce w przypadku działki nr [...] względem projektowanej drogi 8KDW, nr [...] względem drogi 3KDD, czy też działki nr [...] względem drogi 13KDW w miejscu włączenia tej drogi do drogi publicznej 2KDD. W tym ostatnim przypadku wyznaczenie drogi 13KDW prowadzić będzie do wywłaszczenia blisko 50% powierzchni działki nr [...]. Wyznaczenie tych dróg oraz poszerzenie drogi 2KDD prowadzi co prawda do wyznaczenia nowej lub modyfikacji istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak nie wpływa to na budynki i budowle już istniejące na nieruchomościach należących do skarżących. Co więcej – w ocenie Sądu – słuszna potrzeba modernizacji układu komunikacyjnego w sposób równy i proporcjonalny obciąża wszystkie nieruchomości sąsiadujące z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. Projektowana droga 8KDW graniczy z działką nr [...] należącą do skarżącego K. J.. Sąd zwrócił uwagę, że rozwiązanie to nie prowadzi do wywłaszczenia jakiejkolwiek części tej nieruchomości, a wprowadzona linia zabudowy nie ma wpływu na obiekty już istniejące na tej działce. W niewielkim stopniu wprowadza potencjalne ograniczenia zabudowy na przyszłość. Biorąc pod uwagę obecny sposób zagospodarowania działki - ograniczenie zabudowy nie wywoła realnych skutków. Ponadto projektowana droga będzie maiła charakter drogi wewnętrznej, a zatem nie będą tu obowiązywały normatywy odległości zabudowy wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Podobną argumentację Sąd przedstawił w odniesieniu do projektowanej drogi 13KDW, która przebiega wzdłuż działki nr [...], należącej do F. L..
Odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocniczkę skarżących potrzeby przekształcenia drogi publicznej gminnej 2 KDD w ciągu ulicy [...] w drogę wewnętrzną KDW, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 z zastrzeżeniem warunków przewidzianych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pozbawienia drogi publicznej jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w formie uchwały rady odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (w rozważanym przypadku Rady Miasta O.). Uchwała ta, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego. Charakter uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest inny. Jest to odmienność i odrębność zarówno podstawy prawnej podjęcia, jak i przedmiotu oraz trybu procedowania. Z tego powodu Sąd uznał, że pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii nie może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 147 § 1 (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegającym na błędzie w procesie subsumpcji - bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie mieli legitymacji do złożenia skargi na zaskarżony akt planistyczny gminy;
b. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że zaskarżony plan miejscowy prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności skarżących, nieuzasadnionego przepisami prawa.
Naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, upatrują w naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 134 § 1, art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na zaniechaniu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, mimo wskazania uchybień skutkujących nieważnością skarżonego aktu, jak też niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, mimo istnienia takiego obowiązku, które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ akt jest dotknięty wadami powodującymi nieważność, okoliczność tę zaś Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu i wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, które to naruszenie należało zakwalifikować jako mające wpływ na wynik postępowania.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. B., K. J., F. L. nie miała uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona uchwała naruszając interes prawny skarżących oparty na posiadanym prawie własności do nieruchomości objętych granicami i postanowieniami planu narusza prawo, w szczególności powodując nieuzasadnioną i nieproporcjonalną do celu jaki przyświeca danemu przeznaczeniu terenu ograniczenie ich prawa własności.
Zdaniem NSA, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieuwzględnienia przez Sąd, że skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami planu oraz że mają oni legitymację prawną do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.
Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Sąd wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przeprowadził analizę posiadania przez skarżących legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta O. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pod kątem wykazania naruszenia planem ich interesu prawnego i stwierdził, że w zakresie posiadanego prawa własności do nieruchomości objętych postanowieniami planu z uwagi na przebieg planowanych dróg, który ingeruje w ich prawo własności mają wykazali oni legitymację do wniesienia skargi.
Jednocześnie Sąd ograniczył rozpatrzenie zarzutów skargi wyłącznie do tych postanowień planu, które wiązały się z ograniczeniami w prawie własności nieruchomości skarżących. I tak Sąd I instancji na stronie 14 uzasadnienia wskazał, że "działając w oparciu o art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., rozpoznał zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy, ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zasad proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu publicznego i interesu indywidualnego jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do: poszerzenia w planie miejscowym części drogi 2KDD oraz zaprojektowania dróg 8KDW oraz 13KDW, a także wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy, oznaczającej ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości skarżących, a także do żądania przekształcenia drogi w ciągu ulicy [...] z 2KDD w drogę KDW w istniejących parametrach". W ocenie NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo ograniczając rozpoznanie postawionych w skardze zarzutów wyłącznie do kwestii, które ingerują w interes prawny skarżących bowiem zakres naruszonego interesu prawnego wyznacza granice w jakim Sąd bada zaskarżoną uchwałę. Skoro przebieg planowanych w planie miejscowym dróg narusza prawo własności do nieruchomości skarżących, to tylko w tym zakresie należało ocenić legalność tego naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pozostałe zarzuty skarżących wykraczały poza możliwe granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Brak było bowiem możliwości powiązania ich z interesem prawnym skarżących, a w konsekwencji z naruszeniem ich interesu prawnego. Pozostałe zarzuty skargi dotyczyły bowiem nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż skarżący. Kwestionowane rozwiązania planu dotyczyły nieruchomości znajdujących się w znacznej odległości od ich skarżących. Skoro związek pomiędzy zarzutami a naruszeniem interesu prawnego skarżących nie występował to Sąd nie miał podstawy do formułowania oceny legalności uchwały pod kątem takich zarzutów. Jest to zgodne z powszechnie akceptowanym poglądem orzecznictwa, że skarga na uchwałę z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. Wobec tego Sąd kontroluje zarzuty skargi tylko w takim zakresie w jakim wykazane zostało, że uchwała narusza interes prawny skarżącego. Jeśli uchwała narusza interesy prawne innych osób poprzez wprowadzane regulacje, to tylko te osoby będą wyłącznie uprawnione do skutecznego wniesienia skargi na taką uchwałę. Każda w zakresie naruszonego, własnego interesu prawnego.
Sąd nie mógł ocenić pozostałych postanowień planu bowiem nie dotyczyły one nieruchomości skarżących. Samo położenie nieruchomości skarżących na terenie objętym planem nie daje im prawa do skutecznego zaskarżenia innych postanowień planu gdy nie godzą one w ich interes prawny.
Odnosząc się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny braku naruszenia prawa przez postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu dróg 2KDD, 8KDW i 13 KDW względem nieruchomości skarżących bowiem planowany przebieg nie ingeruje w prawo własności nieproporcjonalnie do celu jakim jest stworzenie układu połączeń komunikacyjnych dla przyszłego zagospodarowania terenu w formie osiedli domów jednorodzinnych, NSA uznaje stanowisko Sądu za prawidłowe. Z przysługującego Gminie władztwa planistycznego wynika uprawnienie do zagospodarowania terenu w taki sposób aby pogodzić założenia polityki przestrzennej Gminy z interesami indywidualnymi osób, których plan będzie dotyczył. Gmina powinna postępować zgodnie z zasadą proporcjonalności i równości to jest ważyć interes publiczny z interesem indywidualnym tak by nie doszło do nieuzasadnionej przewagi jednego nad drugim oraz by założony cel przeznaczenia terenu w określony sposób został osiągnięty bez nadmiernej ingerencji w prawa innych podmiotów.
Zdaniem NSA, Sąd prawidłowo uznał, że ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżących była uzasadniona albowiem służyła nadrzędnemu celowi publicznemu jakim jest stworzenie na obszarze objętym planem sieci połączeń komunikacyjnych o różnej kategorii dróg dla planowanej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie osiedla takich domów. W szczególności wiąże się to z potrzebą poszerzenia części istniejącej drogi 2 KDD (ulica [...]) oraz zaprojektowaniem nowych dróg 8KDW oraz 13 KDW. Takie zagospodarowanie ingeruje w nieruchomości skarżących bowiem granice ich działek sąsiadując z planowanym układem drogowym ulegną zmianie. Zmieni się także przebieg dotychczasowej nieprzekraczalnej linii zabudowy na tych działkach.
Przewidziane zmiany granic czy przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy wbrew obawom skarżących nie spowodują ingerencji w ich prawo własności, której nie można pogodzić z celem budowy bezpiecznego układu drogowego dla przyszłych mieszkańców tego obszaru i byłoby nadmierne względem pozostałych nieruchomości innych osób, które również sąsiadują z planowaną modernizacją układu drogowego.
Ingerencja poprzez ścięcia narożne w ramach skrzyżowania drogi 13 KDW i 2KDD (działka [...] F. L.) jest uzasadniona dostosowaniem drogi 13 KDW do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie widoczności. Ścięcia narożne wynikają zatem z konieczności zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa w zakresie widoczności dla osób korzystających z drogi. W § 170 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi się, że na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2 (pkt 4.1.2 minimalna widoczność przy drodze podporządkowanej to od 60m do 100m przy prędkości od 30 do 50 km/h). Istniejące obecnie ogrodzenie nieruchomości około 3 m od krawędzi obecnej jezdni nie zapewnia odpowiedniej widoczności. Ponadto poszerzenie drogi 2KDD do 10 metrów wymagało zajęcia pasa tej działki. Zatem budowa skrzyżowania wymagała ingerencji w działkę [...]. Należy zauważyć, że ingerencja ta nie była nadmierna albowiem zajęto jedynie tyle terenu ile konieczne jest dla budowy skrzyżowania. Wydzielenie tego terenu w żaden sposób nie ingeruje w istniejącą zabudowę budynkiem. Trzeba będzie jedynie zmniejszyć podwórko a tym samym też istniejący wjazd do garażu w podziemiu. Z opracowań graficznych planu wynika, że ściany wjazdu podtrzymujące taras nie będą kolidowały z przebiegiem ścięcia narożnego skrzyżowania. Wjazd do garażu nie będzie niemożliwy i nie będzie wymagał przebudowy. Jednak plac terenu przed garażem nie będzie tak obszerny jak dotychczas. Organ nie ukrywa, że poszerzenie drogi 2HDD będzie wiązało się z ingerencja w tereny przylegających do niej działek jednak starał się w miarę możliwości tak zaprojektować przebieg drogi aby zakres ingerencji był jak najmniejszy. Brak jednak konieczności wyburzenia budynków a jedynie przesunięcie ogrodzeń świadczy, zdaniem NSA, o właściwym wyważeniu interesów publicznego i indywidualnego a zatem nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i w konsekwencji nie doszło do nadużycia władzy planistycznej. Za wywłaszczony teren skarżący może otrzymać odszkodowanie zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności bowiem skarżący w niewielkim jedynie zakresie zostanie wywłaszczony. Nie świadczy to jednak, że nie będzie mógł nadal korzystać ze swojej nieruchomości.
Poszerzenie istniejącej drogi 2KDD kosztem nieruchomości przyległych nie wynikało z dowolnego zamiaru władz Miasta a było uzasadnione obiektywnie istniejącycmi okolicznościami bowiem obecna szerokość pasa drogowego jak i jezdni nie spełnia wymagań bezpiecznej drogi dojazdowej. Obecnie droga ta nie posiada chodnika ani poboczy a w pasie drogowym jest jezdnia i przydrożny rów. Jezdnia zaś nie pozwala na swobodne minięcie się aut. Samo zasypanie rowu nie było wystraczające dla uzyskania pasa drogi o szerokości 10 m. Taka szerokość drogi dojazdowej umożliwi jej prawidłowe funkcjonowanie, pozwoli na bezpieczną i sprawną komunikację mieszkańców obecnej zabudowy jak i zabudowy mającej powstać w przyszłości (projektowana zabudowa przez drogi wewnętrzne będzie połączona z drogą 2KDD). Pas jezdni o dwóch pasach ruchu i chodniki dla pieszych to podstawa dla zwiększenia bezpieczeństwa pieszych i kierowców.
Wskazywany w zarzutach skargi kasacyjnej brak zachowania 6 m odległości drogi od zabudowań nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych odnoszą się do planów miejscowych na terenach dotychczas niezagospodarowanych. Organ planistyczny zobligowany był jednak uwzględnić w planie istniejące już zagospodarowanie. Z rysunku planu wynika jednak, że linia rozgraniczająca drogi jest położona około 6 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi 2KDD. Natomiast odległość drogi 13 KDW od działki skarżącego jest mniejsza niż 6 m jednak jest tu już istniejąca zabudowa a nadto nie jest to droga publiczna tylko wewnętrzna a zatem normatyw ten jej nie dotyczy.
Przewidziana w planie droga wewnętrzna 8KDW i dalej 4 KDW nie ingeruje w działki skarżących. Wyznaczenie linii zabudowy pokrywającej się z linią rozgraniczającą na działce skarżącego K. J. (działka nr [...]) nie jest nadmiernym naruszeniem jego praw własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Nie doszło do jej wywłaszczenia a jedynie do wyznaczenia nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie doszło też do nierównego traktowania jego działki względem działki po przeciwnej stronie drogi nr ([...]). Okazuje się bowiem, że działka po przeciwnej stronie drogi 8KDW (nr [...]) została zajęta pod drogę i dla niej wyznaczono linię zabudowy 6 m od granic działki. Natomiast działka skarżącego ma linię zabudowy opartą na istniejących budynkach ale nie została wywłaszczona. Nowa linia zabudowy nie ma wpływu na obiekty już istniejące na tej działce. Wprowadzone ograniczenie zabudowy tej działki nie wywoła realnych skutków bowiem działka ta jest obecnie tak zagospodarowana, że nowa zabudowa nie będzie mogła już powstać. Ustanowienie linii zabudowy 6m od drogi skutkowałoby wywłaszczeniem działki skarżącego i wyburzeniem znajdujących się tam budynków. Przyjęte rozwiązanie było zatem optymalne. Ponadto przewidziana droga jest drogą wewnętrzną i nie jest konieczne zachowanie odległości z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Chybiony jest też zarzut doprowadzenia do wycinki drzew na terenie korytarza ekologicznego na terenie 20ZP gdzie prowadzona jest droga 8KDW. Wyznaczono tę drogę jako połączenie pieszo-rowerowe z ulicą [...] i ul. [...] w C., co odpowiadało uzgodnieniom z Miejskim Zarządem Dróg w O., który proponował rozważenie nowej drogi lub ścieżki pieszo-rowerowej łączącej C. z Ż. aby ograniczyć lokalny ruch kołowy w tym miejscowościach. Jedynie przez fakt, że część tej drogi stanowi drogę dojazdową do działki nr [...] i nr [...] musiała ona uzyskać parametry drogi dojazdowej o określonej szerokości. Skutkowało to określeniem nowych linii rozgraniczających ale wywłaszczono pod drogę tylko działkę nr [...] i nr [...]. Zatem ingerencja w prawo własności tej działki była wyważona i proporcjonalna do celu.
Podobnie należy ocenić ingerencję organu w prawo własności działki nr [...] i nr [...] (E. B.). Nie dochodzi tu do nadmiernej ingerencji bowiem wywłaszczenie dotyczy skrawka terenu niezbędnego dla wykonania połączenia drogi 2KDD z drogą 3KDD.
Powyższe dowodzi prawidłowości i słuszności stanowiska Sądu I instancji, że nieruchomości sąsiednie zostają obciążone w sposób całkowicie proporcjonalny do nieruchomości skarżących, a w niektórych przypadkach nawet w większym stopniu. Miało to miejsce w przypadku działki nr [...] względem projektowanej drogi 8KDW, nr [...] względem drogi 3KDD, czy też działki nr [...] względem drogi 13KDW w miejscu włączenia tej drogi do drogi publicznej 2KDD. W tym ostatnim przypadku wyznaczenie drogi 13KDW doprowadzi do wywłaszczenia blisko 50% powierzchni działki nr [...].
Wobec powyższego niezasadne są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że Sąd nie dokonał oceny dochowania zasady proporcjonalności i równości przez organ przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały. Sąd dokonał takiej oceny co potwierdza uzasadnienie wyroku i wynikało z niej, że ingerencja w prawo własności odpowiada zasadzie proporcjonalności. Organ ważył interes publiczny i indywidualny a przyjęte postanowienia planu tylko w ograniczonym stopniu lecz uzasadnionym okolicznościami sprawy i celem przyjętych rozwiązań komunikacyjnych ingerowały w prawo własności skarżących.
Uznać zatem należy, że modernizacja układu komunikacyjnego przedstawiona w planie w sposób równy i proporcjonalny obciąża wszystkie nieruchomości sąsiadujące z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. Utworzenie bezpiecznego układu drogowego, odpowiadającego potrzebom dotychczasowych mieszkańców tego terenu jak i jego przyszłym mieszkańcom wobec planowanej zabudowy mieszkaniowej, uzasadniało ograniczoną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżących. Ingerencja ta jednak była wyważona i uzasadniona założonym celem prawidłowego i bezpiecznego skomunikowania tych terenów inwestycyjnych.
Niezasadne było, w ocenie NSA, odnoszenie się do kwestii zasadności i celowości zagospodarowania szerokiej na 48 m drogi spinającej komunikację w nowo planowanym osiedlu domów jednorodzinnych 2KDL bowiem droga ta nie sąsiaduje z działkami skarżących a zatem nie naruszała ona ich interesu prawnego opartego na posiadanym prawie własności do tych nieruchomości. Zarzuty w tym zakresie mogą podnosić właściciele pozostałych działek i terenów składając odrębne skargi na przedmiotową uchwałę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.