II OSK 881/19

II OSK 881/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 540/18 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2018-12-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 640
par. 10 ust. 3, 4 i par. 110 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 540/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty drewnianej o wymiarach 6,93 x 5,83 m 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz J. S. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 539/18, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty drewnianej o wymiarach 6,93 x 5,83 m, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2018 r., nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego
i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nakazał skarżącemu rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 6,93 x 5,83 m (w uzasadnieniu wyroku wymiary te kilkukrotnie określono nieco inaczej - 6,93 x 5,93 m), znajdującej się na działce nr [...] w obrębie [...] o w gminie [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w związku z pismem [...] sp. z o.o. w [...] Oddział Zakład Gazowniczy w [...] (dalej określanej jako spółka) zostało wszczęte postepowanie, w ramach którego w dniu 5 grudnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę. W jej wyniku ustalono, że na wspomnianej działce wybudowano wiatę o powyższych wymiarach, posadowioną na stopach betonowych, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką, wyposażoną w obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe odprowadzające wodę z dachu na działkę skarżącego. Organ podkreślił, że wiata znajduje się w odległości 10,20 m od osi przebiegającego przez działkę gazociągu wysokiego ciśnienia, a więc w strefie kontrolowanej gazociągu, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...], wynoszącej 30 m (15 m z każdej jego strony). Tymczasem skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych nie wystąpił do spółki
o uzgodnienie dotyczące możliwości zlokalizowania wiaty w strefie kontrolowanej.
W efekcie brak podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, z uwagi na naruszenie przepisów o strefach kontrolowanych zawartych
w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640, dalej powoływanego jako rozporządzenie).
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał ją w mocy powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy zaakceptował stan faktyczny sprawy zaznaczając, że przez działkę skarżącego przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia (ciśnienie w przedziale 2,5 MPa do 10 MPa, średnica gazociągu 100 mm czyli DN100 - § 6 pkt 1d rozporządzenia), dla którego szerokość strefy kontrolowanej (30 m) wynika z § 110 rozporządzenia oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia. Zgodził się zatem, że skoro sporna wiata znajduje się w całości w szerokości strefy kontrolowanej, a skarżący nie uzyskał uzgodnienia wykonania wiaty z operatorem sieci gazowej na podstawie § 10 ust. 4 rozporządzenia, to legalizacja inwestycji nie jest możliwa.
Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Organ, którego działanie zaskarżono, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r. uwzględnił skargę w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Uznał, że obie decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni
i wadliwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia, a także w oparciu
o niewyczerpująco ustalony stan faktyczny. Jego zdaniem nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w efekcie przedwcześnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez sprecyzowania normy prawa materialnego rangi ustawowej, której naruszenie to uzasadniało.
Sąd stwierdził, że w istocie spór dotyczy tego, czy w strefie kontrolowanej gazociągu, przewidzianej w § 110 rozporządzenia oraz jego załączniku nr 2, istnieje możliwość wzniesienia obiektu budowlanego, a jeśli tak, to jakiego obiektu i na jakich warunkach. Następnie przedstawił kwestie, które są, według niego, w sprawie bezsporne, takiej jak m.in. realizacja wiaty w 2017 r., stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy niewymagająca zgłoszenia, i jej zlokalizowanie w odległości 10,20 m od osi gazociągu, zakwalifikowanego jako gazociąg wysokiego ciśnienia (§ 6 pkt 1 lit. d rozporządzenia) i wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 listopada 1989 r. Stwierdził, że w przypadku obiektów budowlanych niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 in fine i art. 51 ust. 7 ustawy, jeśli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w tych przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy, co umożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie.
Sąd wytknął organowi, że nie rozważył, czy sporna wiata podlega ograniczeniom ustanowionym dla stref kontrolowanych i czy ma do niej zastosowanie strefa 30 m określona w pozycji 4 załącznika nr 2, skoro nie jest ona budynkiem niemieszkalnym, ponieważ nie posiada trwałego fundamentu czy przegród zewnętrznych i różni się też od obiektu typu stodoła, szopa oraz garaż. Zwrócił przy tym uwagę na § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia i zaznaczył, że należy zbadać zarazem, czy wiata, stanowiąca obiekt budowlany, może spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w kontekście "uzgodnienia sposobu jej wykonania
z właściwym operatorem sieci gazowej". Jak zaznaczył, z powyższego nie wynika jednak bezwzględny zakaz realizacji takiego obiektu w strefie kontrolowanej,
a wniosek ten nie pozostaje bez wpływu na ocenę zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, w szczególności na dokonaną przez organy wykładnię pojęcia "strefy kontrolowanej", które doprowadziło do zastosowania tego przepisu. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, zmierzającymi do zupełnego wykluczenia zastosowania w sprawie § 110 rozporządzenia.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd poruszył, jak zauważył, kluczowy
w sprawie wątek dotyczący pojęcia "strefy kontrolowanej" i jego konsekwencji dla operatorów sieci gazowych i właścicieli nieruchomości, przez które sieci przebiegają. Wyraził zapatrywanie, że definicja tego pojęcia oraz ograniczenia obowiązujące
w strefie, tak jak wykładnia historyczna przepisów rozporządzeń o warunkach technicznych dla sieci gazowych, uprawniają do wniosków, że pierwszym
i bezpośrednim adresatem zasad obowiązujących w strefie kontrolowanej jest operator sieci gazowej oraz że ograniczenia podejmowania robót budowlanych
w strefie kontrolowanej nie są równoznaczne z istnieniem bezwzględnego zakazu zabudowy, także w sytuacji sprzeciwiania się robotom budowlanym przez operatora sieci gazowej. Wyeksponował potrzebę uwzględnienia okoliczności sprawy, charakteru obiektu oraz wyjaśnień operatora sieci gazowej.
Sąd za trafny uznał pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04 (Lex nr 191362) i odwołując się do zawartej w nim argumentacji i do przepisów kolejnych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, stwierdził, że dopiero w rozporządzeniu z dnia 30 lipca
2001 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) wprowadzone zostało pojęcie "strefy kontrolowanej" oraz że wcześniej obowiązywały tzw. odległości minimalne sieci gazowej od obiektów terenowych (§ 5 i załącznik do rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1989 r.,
Dz. U. Nr 45, poz. 243, ze zm.) i odległości podstawowe gazociągu od obiektów terenowych (§ 6 ust. 1 oraz załącznik nr 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 listopada
1995 r., Dz. U. Nr 139, poz. 686). Zauważył, że stref kontrolowanych nie należy rozumieć jako obszaru, w którym obowiązują bezwzględne odległości dla sytuowania obiektów budowlanych od sieci gazowej (będące de facto zakazem zabudowy). Jest ona bowiem obszarem, w którym na operatora sieci nałożono obowiązek kontrolowania wszelkich działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu. Jej istotą jest zatem umożliwienie operatorowi sieci gazowej sprawowania właściwej ochrony należących do niego urządzeń i z tego przede wszystkim powodu (dla celów ochrony eksploatacji gazociągu) jest ona wyznaczana. Sąd podkreślił, że przepisy
o strefach kontrolowanych ograniczają prawo własności osób będących właścicielami gruntów w tej strefie, przy czym odbywać się to może faktycznie bez wykupienia tych gruntów, ich wywłaszczenia sensu stricto (decyzja o odjęciu prawa) lub sensu largo (decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z prawa własności), a także bez ustanowienia właściwej służebności na drodze cywilnej.
Odnosząc się do ostatniej z poruszonych kwestii Sąd zaznaczył, że o ile świadomość skarżącego co do przebiegu gazociągu przez jego działkę nie ma znaczenia dla wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, o tyle jednak okoliczności te wskazują, że za każdym razem wyinterpretowanie z pojęcia strefy kontrolowanej faktycznego zakazu zabudowy stanowi znaczną ingerencję w prawo własności gruntów, przez które przebiega gazociąg, przy tym ingerencję odpowiadającą faktycznie wywłaszczeniu. Dodał, że w sytuacji, gdy operator sieci gazowej odmawia zgody na "uzgodnienie sposobu wykonania prac" i dzieje się to wyłącznie - jak w sprawie niniejszej - z powołaniem się na przesłankę bezpieczeństwa bez szerszego wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistego zagrożenia, o faktycznym wywłaszczeniu decyduje operator sieci gazowej. Mając na względzie § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia wysnuł wniosek, że prawodawca dopuścił możliwość uzgodnienia sposobu wykonania prac, a tym samym ograniczoną, ale jednak ewentualność zabudowy stref kontrolowanych, pod pewnymi warunkami.
Podsumowując ten wątek Sąd skonstatował, że brak jest podstaw, aby
z pojęcia stref kontrolowanych wyprowadzać zakaz jakiejkolwiek zabudowy warunkowany brakiem formalnej zgody operatora sieci. Zaakcentował, że spornym
w sprawie obiektem budowlanym jest wiata nieposiadająca fundamentów i przegród budowlanych i tym samym niebędąca budynkiem wymienionym pod pozycją
4 załącznika nr 2 do rozporządzenia, na której realizację nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, podczas gdy pod wspomnianą pozycją
4 wyraźnie jest mowa o wolno stojących budynkach niemieszkalnych.
Następnie Sąd powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy i zauważył, że w niniejszej sprawie organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i ocenił brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem z uwagi na położenie wiaty w strefie kontrolowanej gazociągu. Podniósł jednak, że organ nie wyjaśnił, czy posadowienie wiaty w strefie kontrolowanej stanowi realizację obiektu budowlanego w sposób "istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach", gdyż w wyniku błędnej wykładni § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia przyjął, iż pierwszy wprowadzają one zakaz zabudowy i automatycznie oraz przedwcześnie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Na koniec Sąd uznał, że jeśli organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z uwagi na zrealizowanie obiektu w sposób "istotnie odbiegający od ustaleń
i warunków określonych w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy), to tej "istotności" nie wykazał. Wyraził pogląd, że okoliczność posadowienia obiektu budowlanego
w odległości mniejszej niż wynikająca z szerokości strefy kontrolowanej nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Gdyby to wyłącznie naruszenie stanowiło zagrożenie omawianego bezpieczeństwa, to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego, zaś realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałaby wówczas obydwie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., zaskarżając go
w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut procesowy oraz zarzuty materialnoprawne.
Pełnomocnik podniósł najpierw naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało uznanie za okoliczność bezsporną usytuowania drewnianej wiaty
o wymiarach 6,93 x 5,83 m w odległości 10,20 m od gazociągu. Jego zdaniem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu a twierdzeniem operatora sieci zawartym we wniosku z dnia 23 listopada 2017 r., z którego wynika, że jeden z obiektów na działce skarżącego znajduje się na gazociągu, co powoduje wątpliwość co do lokalizacji pozostałych obiektów wobec gazociągu. Pełnomocnik podkreślił, że jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa, w tym także przy ewentualnej konieczności uwzględnienia poczynionej przez Sąd wykładni przepisów rozporządzenia, a szczególnie zobowiązania nałożonego na operatora sieci wyczerpującego wyjaśnienia, czy ze względu na cechy spornego obiektu, jego wzniesienie w granicach strefy kontrolowanej zapewni właściwą eksploatację gazociągu, czy też będzie powodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Z kolei oba zarzuty materialnoprawne odniesiono do art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz odpowiednio do § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia.
W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł błędną wykładnię § 10 ust. 3 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy strefy kontrolowanej gazociągu, a to czy w strefie kontrolowanej mogą być realizowane obiekty jest uzależnione od wykazania, czy ich realizacja może spowodować uszkodzenie gazociągu podczas użytkowania oraz w kontekście uzgodnienia sposobu jego wykonania z właściwym operatorem sieci. Pełnomocnik wyraził pogląd, że ze sposobu sformułowania tego przepisu nie wynika zależność pomiędzy budową obiektu a podejmowaniem działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu. W konsekwencji wymienione w jego treści działania należy traktować jako zdarzenia niezależne od siebie, których zaistnienie w strefie kontrolowanej jest zabronione.
Wreszcie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię § 10 ust. 4 rozporządzenia.
W tych ramach zakwestionował stanowisko, że przewidziane w przywołanym przepisie uzgodnienie sposobu wykonania wszelkich prac w strefie kontrolowanej dotyczy także robót budowlanych wymienionych w ust. 3. Tymczasem jego zdaniem obejmuje ono inne roboty z wykluczeniem robót wskazanych w ust. 3, w tym m.in. wznoszenia obiektów budowlanych.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, a także stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którym się nie zgodził. Odnośnie do zarzutu procesowego podkreślił, że w świetle pisma z dnia 23 listopada 2017 r. co najmniej dwa z obiektów na działce skarżącego zostały usytuowane bezpośrednio na gazociągu, zaznaczając, iż rozbieżność w ustaleniu odległości od gazociągu została także podniesiona podczas rozprawy. Argumentował, że istnienie tych rozbieżności uszło uwadze Sądu, który nie będąc związany granicami skargi, rozpatrując sprawę w jej całokształcie, tę istotną okoliczność pominął. Ponadto, w jego ocenie, z treści § 10 ust. 3 rozporządzenia nie sposób wyprowadzić wniosku, jaki sformułował Sąd, w myśl którego umożliwienie lokalizacji zabudowy w strefie kontrolowanej należy rozważać w kontekście braku spowodowania uszkodzenia gazociągu w wyniku realizowanych robót. Wykładnia taka prowadzi bowiem do wniosku, że nieistnienie zagrożenia jest podstawą do przyznania prawa do realizacji obiektu w strefie kontrolowanej. Pełnomocnik podkreślił zarazem, że strefy kontrolowane zostały wyznaczone ze względu na konieczność zachowania bezpiecznych odległości obiektów budowlanych od gazociągu. Dlatego też w realiach niniejszej sprawy mają zastosowanie szerokości stref kontrolowanych wynikające z załącznika nr 2 do rozporządzenia.
Pełnomocnik podniósł zresztą, że brak uzgodnienia robót, ma charakter wiążący i – jak trafnie przyjęły organy w niniejszej sprawie – nie może być przez nie kwestionowany, gdyż w przeciwnym razie przekreślony byłby sens istnienia stref kontrolowanych i wynikającego z przepisów prawa obowiązku kontrolowania wszelkiej działalności w tych strefach przez gestora sieci.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy poparł ją, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Z kolei skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W pełni zasadne okazały się zarzuty materialnoprawne, kwestionujące przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w pierwszym z tych przepisów ustanowiono zakazy podejmowania i realizacji w strefach kontrolowanych gazociągów określonych rodzajów aktywności. W świetle jego treści w strefach tych nie należy wszak wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas użytkowania. Bezspornie zwrot "nie należy" stanowi synonim między innymi takiej formuły jak "nie wolno" (Internetowy Słownik Synonimów), ustanawiającej zakaz czynności, których się zabrania i nie dopuszcza czy których nie można wykonywać. Literalna jego wykładnia nie pozostawia zatem pola do interpretacji osłabiającej jego kategoryczne znaczenie, w tym przypisywanie mu charakteru względnego, uzależniającego zastosowanie zakazu od wystąpienia dalszych, nieprzewidzianych prawem przesłanek, których zbadanie mogłoby doprowadzić do przyzwolenia na objętą nim aktywność. W tym kontekście zauważyć wypada, że zakaz wynikający z § 10 ust. 3 rozporządzenia dotyczy, jak wspomniano, kilku rodzajów działań, z których ustalenie jedynie ostatniego wymaga dokonania oceny, mającej mianowicie na celu odpowiedź na pytanie, czy może dojść do uszkodzenia gazociągu podczas użytkowania. Żadnych takich zastrzeżeń nie uczyniono przy tym w treści przepisu odnośnie do pozostałych zabronionych działań, w tym, co istotne w niniejszej sprawie, polegających na wznoszeniu obiektów budowlanych. Działań tych zabroniono w § 10 ust. 3 rozporządzenia wprost i jednoznacznie. W strefach kontrolowanych nie należy więc wznosić obiektów budowlanych, lege non distunguente, wszelkich, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków, budowli bądź obiektów małej architektury. Obiekty te nie mogą się w tej strefie znaleźć, a obiekty wzniesione z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co jest równoznaczne z koniecznością nakazu ich rozbiórki (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 246/17, LEX nr 2422820).
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym znane jest stanowisko orzecznicze zbliżone do tego zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, przyjmujące mianowicie, że obiekty zlokalizowane w odległości od sieci gazowej mniejszej niż wskazana w przepisach wykonawczych mogą podlegać rozbiórce, o ile powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska
w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 361/14, LEX nr 2091988 i z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2345/17, LEX nr 2723627). Wypowiedziano je jednak w stanach faktycznych innych niż ten występujący
w rozpatrywanej sprawie, w których wspomniane obiekty wzniesiono legalnie,
w przeciwieństwie do gazociągów zrealizowanych bez pozwoleń na budowę, dodatkowo w sprawie o sygn. akt II OSK 361/16 w czasie, gdy nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia obiektów w określonej odległości od gazociągu. Tymczasem skarżący zrealizował obiekt po pierwsze po tym, jak na podstawie pozwolenia na budowę wybudowano gazociąg, i po drugie po wejściu w życie § 10 ust. 3 rozporządzenia, czyli gdy obowiązywał już wynikający z tego przepisu zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. W tego rodzaju sytuacji nie można przejść do porządku nad tym bezwzględnym zakazem czy pozbawiać go prawnego znaczenia tylko z tego powodu, że wypowiedziany on został w przepisach wykonawczych, podustawowych oraz że w przepisie ustawowym, przywołanym art. 50 ust. 1 pkt 2, przewidziano ocenną przesłankę wdrożenia tzw. postępowania naprawczego w postaci zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
Naruszenie zakazu z § 10 ust. 3 rozporządzenia oznacza zresztą explicite, że zagrożenia tego rodzaju wystąpiły. Rozporządzenie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m.in. wybuchowe. W tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują lub użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej.
Nie można podzielić przy tym poglądu, że zakaz wynikający z ust. 3 § 10 rozporządzenia powinien być interpretowany w kontekście kolejnego ustępu rozpatrywanego § 10. W ust. 4, poza unormowaniem odległości, jakie powinny dzielić drzewa od gazociągów określonej średnicy, wprowadzono bowiem regułę dotyczącą działań, które nie zostały objęte wspomnianym zakazem, sprowadzające się do tego, że wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniem sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. W oczywisty sposób przedmiotem takiego uzgodnienia mogą być przecież prace, jakie nie zostały zabronione przepisem prawa powszechnie obowiązującego,
w tym § 10 ust. 3 rozporządzenia, który byłby zbędny, gdyby o możliwości podejmowania zakazanych nim działań i tak miał rozstrzygać operator w drodze uzgodnienia dokonywanego na podstawie następnego przepisu. W efekcie oba analizowane ustępy § 10 odnoszą się do odrębnych sytuacji. Innymi słowy, wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ jest niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, a obiekty wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą być rozebrane.
Orzeczenie rozbiórki musi być jednak poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności lokalizacji gazociągu i obiektu budowlanego, odległości, jakie je dzieli, oraz granic strefy kontrolowanej celem zbadania, czy obiekt ów znajduje się w tych granicach w całości lub w części. Oczywiście, należy mieć pewność także co do rodzaju obiektu mającego podlegać rozbiórce, będącej przecież ostatecznym środkiem pozostającym do dyspozycji organów nadzoru budowlanego, znajdującym zastosowanie w razie braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie zbadanie rodzaju obiektu jest konieczne także z innych powodów, do których wypadnie jeszcze powrócić.
Kwestii tych dotyczy procesowy zarzut kasacyjny, który chociaż – tak jak zarzuty materialne – okazał się trafny, to nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, dostrzegając potrzebę wyjaśnienia większości z powyższych okoliczności faktycznych. Pełnomocnik spółki zasadnie zauważył wszelako, że Sąd bezpodstawnie uznał za bezsporną pierwszą z tych okoliczności, tj. przebieg gazociągu, co rzecz jasna rzutuje na wynik ustaleń w pozostałej materii, zwłaszcza wzajemne położenie gazociągu i obiektu podlegającego rozbiórce. Przyjął mianowicie, że obiekt ten, tak jak inne obiekty na działce skarżącego, znajduje się w pewnej odległości od gazociągu (10,20 m), przechodząc do porządku nad tym, że spółka już w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., w związku z którym organ nadzoru podjął swoje czynności, utrzymywała, iż jest jeden z tych obiektów zlokalizowany jest bezpośrednio na trasie gazociągu. Twierdzenia te pełnomocnik spółki podtrzymał zresztą jeszcze na rozprawie, po przeprowadzeniu której wydano zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zarazem, że akta sprawy nie zawierają dowodu pozwalającego ustalić ten fakt w sposób uzasadniający orzeczenie rozbiórki obiektu. Uwzględnił informacje wynikające z odręcznego, orientacyjnego szkicu załączonego do protokołu oględzin, nie weryfikując ich z inną dokumentacją, w tym dostarczoną przez spółkę. Dokumentacja ta również była dotknięta mankamentami zmniejszającymi ich wartość dowodową, których nie usunięto w toku postępowania administracyjnego. Nie zażądano w szczególności opracowania sporządzonego na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, która w przeciwieństwie do załączonej do pisma z dnia 23 listopada 2017 r. mapy inwentaryzacji gazociągu (k. 5 akt administracyjnych), a zwłaszcza znajdującego się w aktach administracyjnych wydruków z geoportalu oraz nieczytelnej kopii nieustalonej mapy (odpowiednio k. 8-9 i 19) obrazowałaby jasno przebieg gazociągu, granice działki skarżącego oraz umiejscowienie spornego obiektu. Było to szczególnie uzasadnione także w świetle informacji podanej przez skarżącego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, że przebieg gazociągu nie został w ogóle zaznaczony w terenie, który był przecież punktem odniesienia do sporządzenia szkicu podczas oględzin dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, i że naniesiono go jedynie na mapach geodezyjnych.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego należy zbadać tę okoliczność, uzupełniając w tym celu szczupły materiał dowodowy sprawy. Poza tym organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wykona wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które pozostają w mocy i nie były kwestionowane przez skargę kasacyjną, stosując się jednak do przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wykładni § 10 ust. 3 rozporządzenia, wykluczającej lokalizację obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. Ustali więc nie tylko położenie obiektu skarżącego względem gazociągu, ale również jego rodzaj, analizując podczas oględzin
i w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków jego konstrukcję, przeznaczenie oraz faktyczny sposób użytkowania. Jak wspomniano, ma to w sprawie dodatkowe znaczenie. Zgodzić się bowiem wypada z Sądem pierwszej instancji, że jednoznacznie oznaczenie rodzaju obiektu stanowi przesłankę niezbędną do precyzyjnego wyznaczenia obowiązującej w jego przypadku strefy kontrolowanej gazociągu.
W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono wszak szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, zazwyczaj uzależniając ją od rodzaju obiektów terenowych. Tak było w przypadku tabeli 1, do której organy sięgnęły w rozpatrywanej sprawie (określa ona szerokość stref kontrolowanych gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10,0 MPa, wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę). Organy zastosowały punkt 4 tabeli, w którym mowa o szerokości stref kontrolowanych dla wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodół, szop, garaży). Sąd pierwszej instancji zasadnie podał to w wątpliwość, zaznaczając, że wiata – jak nazwano obiekt skarżącego, w stosunku do którego w sprawie orzeczono rozbiórkę – nie może być uznana za tego typu obiekt, w szczególności nie odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ musi dokładniej rozważyć w oparciu o przekonujący materiał dowodowy, czy dla obiektu tego obowiązuje strefa kontrolowana, a jeśli tak, to jaką ma ona szerokość. Tylko w ten sposób można stwierdzić, czy obiekt z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia znajduje się w całości lub w części w granicach strefy. Bez szczegółowego wyjaśnienia tych wszystkich kwestii orzeczenie rozbiórki jest wykluczone.
Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ pełnomocnik spółki w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. nie żądał już przeprowadzenia rozprawy. Również organ administracji w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.