II OSK 880/25

II OSK 880/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 857/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-12-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 857/24 w sprawie ze sprzeciwu A. Z. i R. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 857/24, oddalił sprzeciw A. Z. i R. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. i R. Z. (zwanych dalej: "skarżącymi"), podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozp.now.zab.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia 11 lipca 2024 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. i M. P. – dalej: "wnioskodawcy", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na części działki nr [...], obręb K. i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisów sprzed 24 września 2023 r., mimo że wnioskodawcy złożyli wniosek przed wejściem w życie zmian u.p.z.p. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 oraz ust. 5a u.p.z.p., wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej wielkości, jednak załączniki graficzne dołączone do spornej decyzji nie są ze sobą kompatybilne. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy planują inwestycję na części działki nr [...], wyłączając z obszaru teren leśny. I rzeczywiście załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako obszar objęty wnioskiem wskazuje tą części działki, na której nie ma lasu (LsV), jednak w załączniku nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują ten fragment gruntu leśnego. Ponadto, w treści decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie gruntów rolnych o użytkach PsV, PSIY, ŁY, W i gruncie leśnym LsV, zaś pismem z dnia 6 maja 2024 r. wnioskodawcy wnieśli o: "wyłączenie gruntów leśnych z planowanej inwestycji", załączając do swojego pisma mapę z zaznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji nakreśloną w inny sposób niż linia wyznaczona przez organ w załączniku nr 1 do decyzji. Nadto, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu odmówił uzgodnienia projektu decyzji w odniesieniu do gruntu leśnego w granicach działki nr [...]. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji – jak wskazało Kolegium – winien zatem uwzględnić te fakty.
W ocenie organu odwoławczego, rację mają także odwołujący, że istnieje nieścisłość pomiędzy zapisami we wniosku. Skoro powierzchnia terenu inwestycji to 600 m2, to rzeczywiście niezrozumiałe jest, dlaczego powierzchnia biologicznie czynna to obszar od 5000 m2 do 6500 m2, a także dlaczego powierzchnia podlegająca przekształceniu to od 1500 m2 do 2000 m2, tym bardziej, że w decyzji organ ustalił, iż powierzchnia biologicznie czynna to 50%.
Dalej Kolegium wskazało, że załączniki graficzne do decyzji nie spełniają wymogów wynikających z przepisów. Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Na mocy § 9 ust. 2 rozp.now.zab., wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozp.now.zab., część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Czyli zasada jest taka, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca dołącza mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. I na tej mapie organ przeprowadza analizę i na tej mapie pokazuje wyniki tej analizy. W niniejszej sprawie załącznikiem do decyzji są mapy w nieznanej skali, co więcej nie wiadomo, jakiego rodzaju są to mapy i czy są pobrane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co, w ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wyjaśnić.
Kolegium nie zgodziło się jednak z zarzutem odwołujących, że teren przedmiotowej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, wskazując, że dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Na etapie dotyczącym planowania, a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas, gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu. Natomiast, jeżeli teren nie przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, konieczne będzie wykazanie przez inwestora istnienia służebności drogowej (dostęp pośredni do drogi publicznej). Kwestia warunków technicznych drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną pozostaje przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie Kolegium nietrafny jest także zarzut niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) – dalej: "u.info.śr.". Odwołujący wskazują, że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie [...] Parku Krajobrazowego, natomiast park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). W ich ocenie oznacza to, że jeżeli powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w ramach przedmiotowej inwestycji wynosi co najmniej 0,5 ha, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazali, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uprzednio nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – mimo konieczności uzyskania takiej decyzji – stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 1 pkt. 3 i art. 72 ust. 3 u.info.śr. w zw. z 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia ws. przedsięwzięć. Z tego względu tak istotne jest dokładne przeanalizowanie, czy w danej sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuty te – w ocenie Kolegium – są bezzasadne. Jak wskazał organ drugiej instancji, inwestycja znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, zaś ocenę tego faktu Wójt prawidłowo pozostawił organowi uzgadniającemu, tj. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, do którego skierował w dniu 24 kwietnia 2024 r. wniosek o uzgodnienie projektu decyzji, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W tym miejscu Kolegium wskazało, powołując się na art. 53 ust. 5b, ust. 5ba oraz ust. 5c u.p.z.p., że ponieważ w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wyraził swojego stanowiska w sprawie, uznać należy, że uzgodnił inwestycję w sposób milczący, a to oznacza, iż ani decyzja środowiskowa nie jest dla tej inwestycji wymagana.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli skarżący.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przepisie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Zdaniem Sądu meriti, w rozpoznawanej sprawie zarówno przeprowadzona analiza urbanistyczna jak i opracowany na jej podstawie projekt decyzji o warunkach zabudowy charakteryzuje się mankamentami. Wydając zaskarżoną decyzję, słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że doszło w toku postępowania pierwszoinstancyjnego do naruszenia przepisów z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. z jednej strony, i brak jest możliwości w postępowaniu odwoławczym uzupełnienia wad postępowania prowadzonego przez Wójta, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania z drugiej strony. Braki postępowania dowodowego dotyczą załącznika graficznego do decyzji w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji obejmujący grunt leśny, który został – jak wynika z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako obszar objęty wnioskiem – wyłączony przez wnioskodawców, nieścisłości pomiędzy zapisami wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie powierzchni terenu inwestycji, powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni podlegającej przekształceniu oraz nieprawidłowo sporządzonej mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a.
Uwzględniając wskazane przez Kolegium uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji, oraz niemożność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, należało stwierdzić, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się zaś w drugiej kolejności do argumentacji strony skarżącej dotyczącej dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analizując zebrany w sprawie materiał dowody, należało stwierdzić, że teren spornej inwestycji – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – posiada dostępu do drogi publicznej. Odbywać się on będzie poprzez działki nr [...] i nr [...]. I bez znaczenia jest przy tym fakt, że droga (działka nr [...]) na odcinku od działki nr [...]do terenu przedmiotowej inwestycji jest nieurządzona. Skarżący w sposób nieuzasadniony bowiem stwierdzają, że działka nr [...] "mimo, iż stanowi użytek, nie jest drogą publiczną". Konieczność urządzenia drogi jako niezbędny warunek posiadania przez planowaną inwestycję dostępu do drogi publicznej – jak stwierdzają skarżący – prowadziłaby do sytuacji, że inwestor musiałby czekać na urządzenie drogi, co często ma miejsce dopiero po zakończeniu inwestycji, aby ubiegać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Słusznie zresztą w tym zakresie stwierdziło Kolegium, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej, a taka sytuacja bez wątpienia zaistniała w rozpoznanej sprawie. Za takim ujęciem przemawia użycie przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sformułowania "dostęp do drogi publicznej". Na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc planowania inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu do drogi publicznej nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada wymogom technicznym dla dróg, a tym bardziej, czy droga jest utwardzona, czy urządzona, jak tego domaga się strona skarżąca. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania na określonym we wniosku terenie. Powyższe oznacza zatem, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie może odmówić ich ustalenia, stwierdzając, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej z tej to przyczyny, że droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną nie jest urządzona, co przecież często leży – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w gestii gminy.
Za powyższym stwierdzeniem przemawiają również przywołane przez stronę skarżącą. W literaturze podkreśla się, że: "dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu komentowanego przepisu, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. (...) Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny" (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024). W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji ma faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej i dostęp ten jest realny. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drogą (działka nr [...]) istniejącą na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z działką oznaczą symbolem "dr", a nie z "wąską, wydeptaną ścieżką", o której mowa w ww. wyroku.
W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznym jest stwierdzenie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Stąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. Z. i R. Z. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:
1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy dostęp do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest realizowany przez drogę wewnętrzną, to droga wewnętrzna nie musi istnieć w dacie wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a to na podstawie art. 188 P.p.s.a.; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a to na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Nie mógł zatem zostać uwzględniony postulat skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolegium zasadnie podkreśliło, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej wielkości, jednak załączniki graficzne dołączone do spornej decyzji nie są ze sobą kompatybilne. Mianowicie załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako obszar objęty wnioskiem wskazuje tę części działki, na której nie ma lasu (LsV), jednak w załączniku nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują fragment gruntu leśnego. Ponadto, w treści decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie gruntów rolnych o użytkach PsV, PSIY, ŁY, W i gruncie leśnym LsV, zaś pismem z dnia 6 maja 2024 r. wnioskodawcy wnieśli o "wyłączenie gruntów leśnych z planowanej inwestycji", załączając do swojego pisma mapę z zaznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji nakreśloną w inny sposób niż linia wyznaczona przez organ w załączniku nr 1 do decyzji. Nadto, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu odmówił uzgodnienia projektu decyzji w odniesieniu do gruntu leśnego w granicach działki nr [...]. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji – jak wskazało Kolegium – winien zatem uwzględnić te fakty. Oprócz tego organ odwoławczy wskazał na nieścisłość pomiędzy zapisami we wniosku. Skoro powierzchnia terenu inwestycji to 600 m2, to niezrozumiałe jest, dlaczego powierzchnia biologicznie czynna to obszar od 5000 m2 do 6500 m2, a także dlaczego powierzchnia podlegająca przekształceniu to od 1500 m2 do 2000 m2, tym bardziej, że w decyzji organ ustalił, iż powierzchnia biologicznie czynna to 50%. Dalej Kolegium wskazało, że załączniki graficzne do decyzji nie spełniają wymogów wynikających z przepisów. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca dołącza bowiem mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Na tej mapie organ przeprowadza analizę i na tej mapie pokazuje wyniki tej analizy. W niniejszej sprawie załącznikiem do decyzji są mapy w nieznanej skali, co więcej nie wiadomo, jakiego rodzaju są to mapy i czy są pobrane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 K.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego.
Końcowo wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też również w postępowaniu kasacyjnym nie mogą podlegać weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Tym samym szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724).
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.