II OSK 88/05

II OSK 88/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Dolecki
Jerzy Bujko
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA 1415/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-10-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Dolecki, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1415/03 w sprawie ze skargi A. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2004 r., 7/IV SA 1415/03 uchylił zaskarżoną przez A. i K. S. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 grudnia 2001 r. Decyzjami tymi odmówiono A. i K. S. wydania decyzji nakazujących rozbiórkę wybudowanego na działce nr 156/7 w miejscowości B. słupa strunobetonowego z nadbudową stalową do mocowania anten dla telefonii komórkowej. Organy te uznały, iż nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, gdyż inwestor T. SA w C. posiadał pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w dniu 4 sierpnia 1998 r. Główny Inspektor w decyzji z [...] uznał jednak, że pozwolenia na budowę dotyczyło działki nr 156/7 w miejscowości B., podczas, gdy przedmiotowy słup został wybudowany na działce nr 165/7 w tej samej miejscowości, a więc powstał w warunkach samowoli budowlanej i stwierdził nieważność obu decyzji odmawiających wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego słupa strunobetonowego. W wyniku złożonego przez T. SA w W. Obszar T. w C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] uchylił swoją decyzję z [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 4 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu powołał się na to, iż wydając swą decyzję z [...] pominął okoliczność, iż inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane – umowa dzierżawy z poprzednim właścicielem działki nr 165/7 J. N.. Ponadto błędne podanie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 4 sierpnia 1998 numeru działki, na której miała być zrealizowana inwestycja nie stanowi okoliczności mogącej spowodować stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających wydania nakazu rozbiórki. Główny Inspektor powołał się też na to, iż inwestor ubiegając się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia budowlanego w swoich wnioskach nie wskazał działki, na której miała być realizowana inwestycja. Numeru działki nie wskazuje także umowa dzierżawy. "Niejasne jest zatem, na jakiej podstawie organy błędnie określiły w swoich decyzjach miejsce budowy obiektu na działce nr 156/7 zamiast na działce nr 165/7". Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestycja powstała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na tą decyzję A. i K. S. stwierdzili m.in., że gdy kupowali przedmiotową działkę jej zbywcy oświadczyli przed notariuszem, iż nieruchomość jest wolna od obciążeń. Wskazali też, że z uwagi na to, iż nie brali udziału w postępowaniu w dniu 18 lipca 2001 r. uchylona została decyzja udzielająca pozwolenia na budowę słupa i umorzone zostało postępowanie przed organem I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że sporny słup został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor dysponujący decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 156/7 uzyskał w dniu 4 sierpnia 1998 pozwolenie na budowę obiektu w miejscowości B. na działce nr 156/7. Obiekt jednak został wzniesiony na działce nr 165/7 stanowiącej własność skarżących. W tej sytuacja sporny słup został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i w sprawie zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego. Bez znaczenia w sprawie jest to, czy rzeczywiście w pozwoleniu na budowę, następnie uchylonym w wyniku wznowienia postępowania, omyłkowo wpisano zamiast działki nr 165/7 - działkę nr 156/7. Dlatego też zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] wydana została z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego i art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Sąd uznał, że skoro wybudowano obiekt na innej działce niż przewidywało to pozwolenia na budowę to zrealizowano obiekt w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i materialnoprawnych. Sąd zarzucił też zaskarżonej decyzji wewnętrzną sprzeczność oraz podniósł, że organ nie może wyprowadzać własnych ocen na podstawie domniemań, gdyż taka ocena nosi cechy dowolności.
W skardze kasacyjnej T. SA w O. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Inwestycja została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc brak podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor w dniu 7 grudnia 1999 r. uzyskał decyzję Starosty Powiatu w [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego masztu;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygniecie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Wskazując na te naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z dokumentacji geodezyjnej i projektowej wynikało, że przedmiotowy maszt miał stanąć na działce nr 165/7, która została wydzierżawiona od J. i M. N. W konsekwencji błędu popełnionego przez Burmistrza Miasta [...] w decyzji z 25 czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który przestawił numer działki, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał z błędnym numerem decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia budowlanego. Następnie w skardze przedstawiono przebieg sporów pomiędzy małż. S. a T. SA dotyczących masztu. Dodano, że Starosta Powiatu w [...] postanowieniem z dnia 27 lipca 2003 r. sprostował oczywistą omyłkę w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 24 sierpnia 1998 r. Podniesiono też, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy i jest wynikiem niezrozumienia sedna sprawy – inwestycja została zrealizowana na działce nr 165/7 na podstawie podkładów sytuacyjnych i dokumentacji technicznej na właściwej działce, ale na podstawie oczywistego błędu w numeracji działki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i K. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniesiono, iż "zamęt" w sprawie spowodowała sama T. SA błędnie podając numer działki. Nie rozumieją oni dlaczego na rozprawie przed Sądem T. SA okazywała "decyzje o sprostowaniu oczywistej pomyłki pisarskiej" mimo, że "decyzja ta została unieważniona". Gdyby zrealizowano inwestycję na działce nr 156/7 obiekt powstałby legalnie – chociaż decyzja obarczona byłaby wadami prawnymi. T. z chwila, gdy otrzymała decyzje mogła wystąpić o sprostowanie błędu lub o wznowienie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgłoszone w niej żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku nie precyzuje bowiem, czy Sąd ma przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu czy też merytorycznie rozpoznać skargę. Uchybienie to nie może jednak rodzić konsekwencji w postaci odrzucenia skargi.
Zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego nie jest zasadny. Jak wynika z całości wywodów skargi jego istota sprowadza się do tego, iż zdaniem skarżącej wskazanie błędnego numeru przedmiotowej działki jest oczywistą omyłką i nie może stanowić podstawy do uznania inwestycji za powstałą w warunkach samowoli budowlanej. Jednak w sposób niebudzący wątpliwości decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 4 sierpnia 1998 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia budowlanego na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, w ślad za decyzją Burmistrza Gminy [...] z 25 czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywały lokalizację owego obiektu budowlanego na działce nr 156/7 w miejscowości B. Decyzjom ostatecznym zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a. decyzjom takim przysługuje domniemanie legalności i prawidłowości. Służy ono tym decyzjom do momentu, w którym decyzje takie nie zostaną wzruszone w nadzwyczajnych trybach postępowania, bądź do chwili, gdy w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie zostaną sprostowane zawarte w takich decyzjach oczywiste błędy pisarskie i rachunkowe. Bez usunięcia owych wad decyzji nikt, a w tym zarówno skarżąca jak i organy administracji nie mogą przechodzić do porządku nad istniejącymi w decyzjach błędami. W rozpoznawanej sprawie podjęto próbę sprostowania błędu pisarskiego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego – uczyniono to postanowieniem Starosty Powiatu [...] z 26 lutego 2003 r., jednak postanowienie to zostało uchylone, a postępowanie w sprawie owego sprostowania umorzone postanowieniem Wojewody [...] z 26 lutego 2003 r. Podstawowym motywem tego postanowienia Wojewody był fakt, że w dniu 18 lipca 2001 r. Starosta Powiatu [...] uchylił w trybie wznowienia postępowania pozwolenie budowlane z 4 sierpnia 1998 r. trafnie uznając, że nie jest możliwe sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji, która wycofana została z obrotu prawnego. W tej sytuacji mamy do czynienia z faktem wybudowania masztu antenowego na innej działce niż ta, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także uchylone w 2001 r. pozwolenie budowlane.
Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a w myśl art. 33 ust. 2 pkt 43 tej samej ustawy do wniosku należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego wymaga przed wydaniem pozwolenia budowlanego sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prowadzi to do wniosku, iż pozwolenie budowlane może w tych przypadkach dotyczyć wyłącznie tej nieruchomości, do której odnosi się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro Burmistrz Miasta [...] w decyzji z 25 czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu błędnie wpisał numer działki, której dotyczyło zamierzenie inwestycyjne to bez usunięcia tej wadliwości owej decyzji inwestycja budowlana musi być uznawana za dokonaną w warunkach samowoli budowlanej.
Zauważyć trzeba jednak, że samo uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 18 lipca 2001 r. i umorzenie postępowania nie ma wpływu na ocenę czy wybudowanie obiektu budowlanego – słupa strunobetonowego - nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Zwrócić trzeba uwagę na to, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone nie powinno być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego - por. wyrok NSA z 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4 poz. 60 wraz z zamieszczoną tam glosą. W rozpoznawanej sprawie jednak nigdy nie wydano pozwolenia na budowę przedmiotowego słupa strunobetonowego na działce nr 165/7. Dopiero, gdyby sprostowano błąd w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to niezależnie od faktu, że pozwolenie budowlane zostało uchylone byłoby w jakimś stopniu uzasadnione traktowanie wpisanie innego numeru działki w pozwoleniu budowlanym za "czeski błąd". Na marginesie można zauważyć, że w dokumentach zawartych w aktach administracyjnych – umowa dzierżawy z 1 lutego 1998 r., projekt budowlany z 16 grudnia 1997 r. wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego z 3 lipca 1998 r. nie podawano żadnych numerów działki, na której miał zostać zrealizowany slup strunobetonowy. Okoliczności te winny zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego, albowiem maja podstawowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.
Tak więc uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji stwarza możliwość usunięcia w toku postępowania administracyjnego powyższych wątpliwości i definitywne rozstrzygnięcie, czy wybudowany obiekt budowlany winien być traktowany jako powstały w warunkach samowoli budowlanej czy też w wyniku powielania przez organy administracji błędu z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie budowlane w oparciu, o które (w okresie jego obowiązywania) zbudowano slup strunobetonowy zawierało oczywistą omyłkę dotycząca numeru działki.
Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie dość, że nie posiada żadnego uzasadnienia to w dodatku został całkowicie błędnie postawiony Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane zostało w przepisach p.p.s.a. Tak więc nie mógł Sąd I instancji naruszyć przepisu, który nie obowiązuje w postępowaniu przed tym sadem.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy, a zwłaszcza okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.