II OSK 879/07

II OSK 879/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Ożóg
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1965/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145  par. 1 pkt 4 w zw. z art. 148  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1965/06 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1965/06 uwzględnił skargę M. W. uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cmentarza Parafii [...] w Z., w Gminie W., w obrębie geodezyjnym Z., na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a ., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania organy orzekające w sprawie wskazały uchybienie przez M. W. miesięcznemu terminowi na złożenie podania o wznowienie postępowania, określonemu w art. 148 § 2 k.p.a ., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazaną przez M. W. okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania było pominięcie go przez organ w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a .). Datą, od której rozpoczął bieg miesięczny termin jest dzień, w którym strona dowiedziała się o wydanej decyzji. Organy uznały, że podanie o wznowienie postępowania zawarte było w piśmie z dnia 15 czerwca 2005 r. Równocześnie stwierdziły, że początek terminu miesięcznego przypada na dzień "nie późniejszy niż 15 kwietnia 2005 r.", kiedy to skarżący złożył inny wniosek – o uchylenie lub zmianę decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Według Sądu taka ocena była przedwczesna, gdyż do organów należało zbadanie, czy to pierwotne pismo strony (z 15 kwietnia 2005 r.) nie zawierało żądania wznowienia postępowania. Zostało ono sformułowane w sposób ogólnikowy. M. W. także i w nim domagał się wzruszenia decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego. Tak samo sformułowane zostało jego kolejne pismo (z 15 czerwca 2005 r.) uznane już przez organy za żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Organy nie wyjaśniły w toku postępowania, czy wolą skarżącego wyrażoną w podaniu z 15 kwietnia 2005 r. było wznowienie postępowania; w takich okolicznościach kolejne pismo stanowiłoby tylko uzupełnienie pierwotnego żądania. To zaś oznaczałoby, że skarżący mógł dochować terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a . Formułując ocenę prawną Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. obowiązane będzie wyjaśnić, czy na etapie składania pisma z dnia 15 kwietnia 2005 r. M. W. żądał wznowienia postępowania. Dodano także, iż przeszkodą w uznaniu tego pisma za złożone w terminie podanie o wznowienie postępowania nie może być równoczesne zawarcie w nim żądania uchylenia decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a . Prowadzone przez organ wyjaśnienia co do zawartego w piśmie z 15 kwietnia 2005 r. żądania uchylenia decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a . nie kolidowało z prowadzeniem na podstawie tego samego pisma postępowania wznowieniowego. Ponadto, oceniając legitymację skarżącego do żądania wznowienia postępowania organ powinien wziąć pod uwagę, że należąca do niego działka nr [...] znajduje się w 50-metrowej strefie ochronnej, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U . Nr 52, poz. 315). W przypadku, gdyby w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniono, iż skarżący składając pismo z 15 kwietnia 2005 r. żądał wznowienia postępowania oraz że dochował terminu na wniesienie takiego podania, organ powinien wyjaśnić czy sąsiedztwo działki skarżącego w stosunku do inwestycji jest dostatecznie bliskie, aby mógł on mieć interes prawny w sprawie lokalizacji cmentarza.
Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika uczestnika postępowania, Parafii [...] w Z.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a .), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ., gdyż orzekający organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a . Nie wymagało wyjaśnień ze strony organu, że pismo M. W. z 15 kwietnia 2005 r. było wnioskiem o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a . Nawet, jeżeli część tego pisma wykazywała cechy podania o wznowienie postępowania, to ocena ta powinna mieć miejsce w odrębnym postępowaniu, kończącym się decyzją wydaną w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Według pełnomocnika uczestnika żądanie wznowienia postępowania zawarte było wyłączenie w drugim z pism, tj. w piśmie z dnia 15 czerwca 2005 r., złożonym z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a . Decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą wznowienia postępowania była więc prawidłowa. Skoro Sąd w ocenie prawnej zawarł adresowane do organu wskazówki dotyczące badania treści podania z dnia 15 kwietnia 2005 r. – wykroczył poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a .; uczynił przedmiotem swojej kontroli ustalenia organu w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Skarżący, M. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, iż podziela pogląd prawny wyrażony w zaskarżonym wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało obowiązek szczegółowego wyjaśnienia zakresu żądania zarówno zawartego w jego piśmie z 15 kwietnia 2005 r., jak i w piśmie z 15 czerwca 2005 r. Uważa, że prowadzenie przez organ, na podstawie części żądania zawartego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2005 r., postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie pozbawiało Sąd tytułu do oceny legalności ustaleń organu w zakresie tej części pisma, w której żądał od organu wznowienia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a . rolą Sądu jest usunięcie naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uważa, że jako właściciel działki sąsiadującej z planowaną budową cmentarza miał tytuł do uczestniczenia w postępowaniu; organy go tego prawa pozbawiły. Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a .
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1
lit. a p.p.s.a . Stosownie do art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna, obok przytoczenia podstaw kasacyjnych powinna zawierać także ich uzasadnienie. Pełnomocnik uczestnika w żadnej
z części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazał na czym poległo zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu. Podkreślenia ponadto wymaga, iż przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie był w ogóle przez Sąd stosowany, gdyż wskazuje on jako podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego. Zarówno z uzasadnienia, jak i z podstawy prawnej zaskarżonego wyroku wynika, iż wyłącznym powodem uwzględnienia skargi były naruszenia przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a . Skoro Sąd nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a . nie mógł tym samym dopuścić się jego naruszenia.
Wzorcem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może być także powołany jako podstawa kasacyjna art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . w zw.
z art. 107 § 1 k.p.a . Przepis art. 107 § 1 k.p.a . zawiera katalog niezbędnych składników prawidłowej decyzji. Ani Sąd pierwszej instancji, ani też pełnomocnik uczestnika nie zarzucili organowi pominięcia jakiegokolwiek koniecznego elementu zaskarżonej decyzji. Nie sformułowano także zarzutu zamieszczenia w zaskarżonej decyzji składnika nieprzewidzianego przez przepisy prawa bądź jego wadliwego zastosowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Wynik rozpoznawanej sprawy zależał od tego, czy treść złożonego przez M. W. pisma z dnia 15 kwietnia 2005 r. pozostawiała niewyjaśnione dotychczas wątpliwości stwarzające powód do przyjęcia, iż jego autor mógł żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Jeżeli wątpliwości takie zachodziły, organ odwoławczy powinien je usunąć w ponownie prowadzonym postępowaniu, będąc związanym oceną prawną zawartą w motywach uzasadnienia Sądu pierwszej instancji zgodnie z art.153 p.p.s.a .; powinien w szczególności zbadać, czy wolą skarżącego wyrażoną w piśmie z 15 kwietnia 2005 r. było żądanie wznowienia postępowania, a następnie – stosownie do wyników tych ustaleń – czy żądanie to wniesiono w terminie (art. 148 k.p.a .) i czy skutkować ono powinno uchyleniem decyzji pierwszej instancji odmawiającej wznowienia postępowania oraz wydaniem postanowienia wznawiającego postępowanie. Jeżeli wątpliwości co do treści pisma z dnia 15 kwietnia 2005 r. nie miały miejsca, jak twierdzi pełnomocnik, zaskarżony wyrok podlegałby uchyleniu z powodu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a . w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a .; wówczas przyjąć należałoby, że organ właściwie obliczył termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania i , wskutek jego uchybienia przez stronę miałby podstawy do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.
Bezspornym jest fakt, że M. W. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zagospodarowania i zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cmentarza w Z. (k. nr 1 akt administracyjnych pierwszej instancji). O decyzji tej M. W. dowiedział się z Internetu. Ogłoszenie zostało zamieszczone w elektronicznym Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 8 marca 2005 r. Jak wyjaśnił, zapoznał się z ogłoszeniem po 8 marca 2005 r. (k. nr 51 akt sądowych pierwszej instancji). Pismem z dnia 15 kwietnia 2005 r., nadanym pocztą tego samego dnia, M. W. wystąpił do Wójta Gminy W. z obszernym podaniem. W piśmie tym zarzucił Wójtowi, iż z naruszeniem prawa pominął go w postępowaniu zakończonym decyzją lokalizującą cmentarz. Wedle własnego przekonania powinien brać udział w postępowaniu, gdyż jest właścicielem działek, które z dwóch stron sąsiadują z planowaną inwestycją. Wskazał wprost na trzy przyczyny, które według niego uzasadniać powinny wznowienie postępowania: 1) jego działka została przeznaczona pod budowę gospodarstwa agroturystycznego, więc lokalizacja cmentarza uniemożliwi mu zamierzone korzystanie z nieruchomości; 2) jego działka położona jest w strefie ochronnej cmentarza, co uniemożliwi mu korzystanie z ujęcia wody na własnej nieruchomości; 3) jedna z jego działek leży w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi dojazdowej do cmentarza. Podkreślenia także wymaga, że pomimo wskazania jako podstawy swojego żądania art. 154 k.p.a ., już po złożeniu pisma do organu, skarżący zmienił uwidocznioną nim podstawę prawną powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . W dalszej zaś kolejności, jak można przypuszczać, w celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do treści żądania, złożył odrębne, tożsame co do treści pismo, ze wskazaniem podstawy żądania w postaci art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . To drugie pismo (z dnia 15 czerwca 2005 r.) zostało przez organ potraktowane jako spóźnione podanie o wznowienie postępowania.
Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że istniały niewyjaśnione w sprawie okoliczności faktyczne, od których mogło zależeć, czy M. W. powinien się spotkać z decyzją odmawiającą wznowienia postępowania, czy też z postanowieniem wznawiającym postępowanie. Obowiązkiem orzekających organów było szczegółowe, bezsporne ustalenie, czy pierwotne pismo skarżącego z dnia 15 kwietnia 2005 r. było, chociażby w części, podaniem o wznowienie postępowania. Za stanowiskiem takim wyraźnie przemawia treść zarzutów sformułowanych w tym piśmie, gdzie autor wprost nawiązał do instytucji wznowienia postępowania oraz sformułował powody, z jakich miał prawo do brania udziału w zakończonym już postępowaniu, a więc wskazał podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Ponadto, jako dowolne mogło być traktowanie przez organ w odmienny sposób dwu jednobrzmiących pism procesowych, z dnia 15 kwietnia 2005 r. – jako podania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, oraz z dnia 15 czerwca 2005 r. – jako podania o wznowienie postępowania. Podstawy różnicowania wielokrotnie już opisywanych pism M. W. z dnia 15 kwietnia oraz 15 czerwca mogła stanowić wskazana pierwotnie w nagłówku podstawa prawna żądania w postaci art. 154 k.p.a ., skoro następnie została zmieniona na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Sąd pierwszej instancji właściwie wskazał, że organ odwoławczy powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić znaczenie pierwotnego pisma z punktu widzenia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a . Podkreślenia również wymaga, że nie została wyjaśniona ani data, ani też sposób zmiany podstawy żądania na oryginale pisma (z art. 154 na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a .). Organ nie podjął także dostatecznych ustaleń odnośnie daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym go pominięto. Organy obowiązane były jednoznacznie wskazać konkretną datę otwierającą miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a . Dotychczas wiadomo było tylko, że skarżący mógł dowiedzieć się o decyzji pomiędzy 8 marca 2005 r. (data opublikowania przez Wójta ogłoszenia w biuletynie internetowym) a 15 kwietnia 2005 r. (data złożenia podania kwestionującego ostateczną decyzję). Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty w motywach rozstrzygnięcia, że bez wyjaśnienia wszystkich tych okoliczności decyzja odmawiająca wznowienia postępowania była decyzją wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a . Nie było podstaw natury jurydycznej dla akceptacji zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd w konkretnym przypadku przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a .
Za merytorycznie chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art.134 § p.p.s.a . nakładający na sąd administracyjny, orzekający w pierwszej instancji obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy. Poglądowi temu przeczy treść art. 135 p.p.s.a . określającego tzw. "głębokość" ingerencji sądu pierwszej instancji. W granicach rozpoznania Sądu pierwszej instancji była sprawa lokalizacji inwestycji celu publicznego załatwiona decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...]. Kolejne poczynania organów administracji publicznej związane z niedopuszczalnością jej weryfikacji w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (nie ma znaczenia jakich) pozostawały w ścisłym związku ze stosunkiem materialnoprawnym zakreślonym decyzją z dnia [...], inaczej pozostawały w związku ze sprawą załatwioną decyzją z dnia [...] Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a . sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na użytek niniejszych rozważań przyjąć można, iż sprawą administracyjną jest zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego (głównie prawa materialnego) w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu lub podmiotów sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. (por. chociażby uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na decyzję ostateczną jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art.145 § l nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami wskazanymi w tym przepisie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170). Co więcej powinien rozpatrują skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (art.154, 155 i 161 k.p.a .), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, zakresem orzekania powinien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne stanowią jedynie jego powtórzenie, czy też przedłużenie.
Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie
art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.