II OSK 876/22

II OSK 876/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 337/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-12-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 337/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.211.2020.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, w wyniku rozpoznania skargi R.S., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 13 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.211.2020.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB) w oparciu o stwierdzenie w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych na działce nr ew. [...], obręb K., gmina K., że R.S. posadowił na ww. działce bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany - domek holenderski o konstrukcji stalowej nietrwale związany z gruntem o wymiarach 3,00 m x 8,20 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,40 m x 8,20 m oraz dobudówką o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,40 m x 1,80 m, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania legalizacyjnego, w którym postanowieniem z 1 października 2019 r., nr PINB-7141/048/2019/PO wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie i zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w terminie do 31 grudnia 2019 r., a następnie w związku z odstąpieniem przez skarżącego od wskazanego wymagania decyzją z 26 października 2020 r., nr PINB-7141/048/2019/PO, działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i art. 104 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu budowlanego – domku holenderskiego nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o podanych wymiarach wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej oraz dobudówką.
W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez skarżącego PWINB decyzją z 13 kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 oraz 4 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00 m x 8,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,40 m x 8,20 m konstrukcji drewnianej oraz dobudówką o wymiarach 1,40 m x 1,80 m konstrukcji drewnianej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. 92/36, obręb Karwieńskie Błota, gmina Krokowa. Organ odwoławczy podzielił wszystkie ustalenia organu I instancji dotyczące dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej polegającej na realizacji na ww. działce [...] w K. obiektu budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a także niepodjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań umożliwiających jego legalizację określonych w postanowieniu PINB z 1 października 2019 r., stwierdzając, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie powinno być tym niemniej zreformowane w związku z nieprawidłowym zakwalifikowaniem domku holenderskiego, stanowiącego przedmiot postępowania, jako tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, gdy tymczasem stanowi on budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., albowiem bloczki betonowe, na którym posadowiony został obiekt, pełnią funkcję fundamentu punktowego, przez co posiada on wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w ww. przepisie. Wydane orzeczenie, jak zaznaczył organ odwoławczy, nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ jedynie doprecyzowuje rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę.
R.S. złożył skargę na ww. decyzję PWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżący zarzucił organom naruszenie: 1) art. 138 1 pkt 2 w zw. z art 139 i art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję wydaną przez organ I instancji, jaka wydana została z naruszeniem przepisów prawa, zamiast jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem pomimo zawiadomienia dokonanego 15 kwietnia 2020 r. skarżącemu fizycznie odmówiono dostępu do akt sprawy z uwagi na pandemię koronawirusa, co powoduje, że skarżący wbrew treści ww. przepisu pozbawiony został możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w sytuacji, w której skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy, w tym w szczególności charakteru i rodzaju obiektu, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki; d) art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji nie do wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; e) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do posadowienia obiektu budowalnego - domu holenderskiego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., na wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwałe z gruntem jest wymagane jedynie zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę - co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji nie stanowi doprecyzowania decyzji organu I instancji, ale de facto rozstrzygnięcie oparte na odmiennej ocenie ustaleń faktycznych, odmiennej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem decyzji, a w konsekwencji przy zastosowaniu odmiennych przepisów prawnych; 2) art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym w zakresie charakteru i kwalifikacji prawnej kwestionowanego obiektu, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie podjęcia działań zmierzających do legalizacji przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza w obliczu zmiany kwalifikacji prawnej obiektu przez organ II instancji, którego dotyczy niniejsze postępowanie; 3) art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt posadowiony na działce skarżącego jest budynkiem w rozumieniu powołanej normy, skoro z ustaleń organu I instancji jasno wynika, iż jest obiekt, który nie jest trwale połączony z gruntem, a jednocześnie organ II instancji nie dokonał ustaleń podważających ustalenia organu I instancji; 4) art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. poprzez uznanie, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie jest to obiekt trwale związany z gruntem, a więc budynek w rozumieniu przepisów p.b.; 5) art. 48 ust. 1 i 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy wydanie decyzji i zmiana kwalifikacji prawnej obiektu przez organ II instancji nie zostały poprzedzone umożliwieniem stronie skarżącej przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego adekwatnego do wskazanego przez organ II instancji charakteru obiektu.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę R.S., Sąd I instancji odnośnie do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń dotyczących naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu stwierdził, że akta sprawy nie uzasadniają stawianego organom nadzoru budowlanego przez skarżącego zarzutu. W ocenie Sądu skarżący czynnie brał udział w postępowaniu, a z akt sprawy nie wynika, aby ten udział był utrudniany przez organy nadzoru budowlanego. Wadliwość podjętego rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu I instancji, łączyć jednakże należy z faktem, że sporny obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki, nie spełnia wszystkich wymogów opisanych w definicji budynku (art. 3 pkt 2 p.b.). Wybudowany przez skarżącego obiekt rekreacji indywidualnej nie posiada bowiem fundamentów, przez co nie może być uznany za budynek. W świetle słownikowej definicji fundamentem jest "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament, jak wyjaśnił Sąd I instancji, jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, powinien stąd przyjąć, że obiekt rekreacji indywidualnej wybudowany przez skarżącego nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.
PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.
Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej PWINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący organ na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez PWINB naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. Miało ono związek z dokonaniem wadliwej wykładni pojęcia budynku w zakresie, w jakim ustawodawca elementem jego konstrukcji czyni wymaganie posiadania przez ten rodzaj obiektu budowlanego fundamentów, co skutkowało błędnym zastosowaniem przez Sąd art. 3 pkt 2 p.b. przy ocenie, czy nałożony na skarżącego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (budynku), stanowiącego trwale związany z gruntem tzw. domek holenderski wraz z zadaszonym tarasem i dobudówką, zrealizowany na działce nr ew. [...] w K., odpowiada prawu.
O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Powyższego pojęcia nie powinno się stąd odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania.
To, że istotę obiektu będącego tzw. domkiem holenderskim, jak wskazał skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stanowi możliwość przenoszenia go z miejsca na miejsce, nie oznacza, że obiektowi stanowiącemu przedmiot postępowania poddanego kontroli Sądu I instancji tego rodzaju właściwość faktycznie może być przypisywana, a jego sposób powiązania z gruntem powinien być sprowadzony, jak ujmuje to strona, do zapewnienia przez bloczki betonowe "chwilowego podparcia" dla samonośnej konstrukcji przyczepy na "czas [jej] postoju" na działce nr ew. [...] w K. Niekwestionowane w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm p.b., wskazują bowiem w niniejszej sprawie na stałe (kilkuletnie) ustawienie przyczepy (domku holenderskiego) na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie przez skarżącego czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jej trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego jej zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych, jak również połączenie przyczepy z dobudowanym do niej tarasem drewnianym.
Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 p.b. do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2).
Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, do której odwołał się Sąd I instancji, uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe.
Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, w pełni należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, które zastosował skarżący przy ustawieniu tzw. domku holenderskiego na gruncie, może być traktowane jako posadowienie obiektu na fundamentach punktowych, co uzasadnia, by powyższe działanie skarżącego kwalifikować jako wykonanie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). Budynek rekreacji indywidualnej taki, jak zrealizowany przez skarżącego obiekt wykonany na konstrukcji zbudowanej ze stalowej ramy, do której przytwierdzone są elementy szkieletu obejmującego dach i panele ścienne, ze względu na swoją specyfikę niewątpliwie nie wymaga głębokiego zagłębienia fundamentów w gruncie. Kluczowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest tu konieczność uwzględnienia wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie bloczków betonowych jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych ramy przyczepy lub innych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem, co uwagi Sądu sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości pomijają.
Stanowisko Sądu I instancji nie nadaje równocześnie znaczenia temu, że nawet, jeżeli przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe dotyczące sposobu posadowienia obiektu budowlanego nie są odpowiednie, ponieważ z punktu widzenia zasad sztuki budowlanej dokonane zostało nieprawidłowe rozpoznanie podłoża gruntowego, a zastosowany element konstrukcyjny samowolnie zrealizowanego obiektu pełniący funkcje fundamentu nie spełnia warunków, by uznać go za umożliwiający bezpieczne i racjonalne wykonanie budynku i późniejszą jego eksploatację przez czas trwałości technicznej, wskazana płaszczyzna ustaleń, o ile może rzutować na wynik postępowania legalizacyjnego związany z możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o tyle nie powinna bezpośrednio oddziaływać na kierunek dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego wnioskowań odnośnie do kwalifikacji prawnobudowlanej, jaka powinna być nadawana określonemu obiektowi jako budynkowi, jeżeli jego zasadnicza charakterystyka odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b. Z tego punktu widzenia niedostateczne zagłębienie bloczków fundamentowych w gruncie nieuwzględniające występujących w nim zmian objętościowych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy.
Względy, do których nawiązał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kontrolując nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, poddane zostały tym samym błędnemu rozważeniu. Z tego powodu, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję PWINB. W oparciu o poczynione wcześniej uwagi przyjąć należy, że brak było w sprawie podstaw do podważenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwala dostrzec w działaniu PWINB istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie za organem odwoławczym, iż nakaz rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, którego adresatem jest skarżący, pozostaje właściwym środkiem sankcjonującym naruszenie przez skarżącego wymogu wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej przez rozpoczęciem budowy tego obiektu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też – następczo - niezastosowanie się skarżącego do postanowienia PINB z 1 października 2019 r. zobowiązującego go do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentacji legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z 13 kwietnia 2021 r. należy w tych warunkach postrzegać jako bezpośrednio zdeterminowany zaniechaniem podjęcia przez stronę działań nakierowanych na doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co PINB potwierdził, występując pismem z 10 lutego 2020 r. do Wójta Gminy Krokowa o informację, czy skarżący zainicjował procedurę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji merytoryczno-reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b.) należy uznać za dopuszczalne, albowiem wbrew stanowisku skarżącego nałożony na niego nakaz nie prowadzi do niedopuszczalnej zmiany jego sytuacji prawnej na niekorzyść w znaczeniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 139 k.p.a. Niezależnie od poddanych analizie rozwiązań techniczno-budowlanych nakazujących spornego obiektowi nadać charakter budynku, postawiony przez skarżącego w skardze zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. pomija, że powyższy przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia budowy budynku przewidywał objęcie zgłoszeniem wyłącznie budowy tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Niesporny charakter miało w sprawie ustalenie, że powyższe warunki nie zostały w sprawie spełnione, jeżeli chodzi o wybudowany przez skarżącego obiekt, który nie podlegał zgłoszeniu Staroście Puckiemu, ani też w żadnym razie intencją skarżącego nie było jego rozebranie (przeniesienie w inne miejsce) przed upływem 120 dni.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.