II OSK 874/23

II OSK 874/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 328/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 328/22 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia Y z siedzibą w Ł. i Stowarzyszenia X z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 lutego 2022 r., nr 40/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 328/22, oddalił skargę Stowarzyszenia Y. z siedzibą w Ł. i Stowarzyszenia X z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 11 lutego 2022 r., nr 40/2022, znak: GPB-III.7721.339.2021 JR, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 listopada 2021 r., nr DPRG-UA-I.2914.2021, znak: DPRG-UA-I.6740.22.2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów na terenie Elektrociepłowni nr [...] przy ul. (...) w Ł., działka nr [...] w obrębie [...].
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, które stwierdziły, że w toku postępowania wyjaśniającego inwestor przedłożył wymaganą przepisami prawa kompletną dokumentację budowlaną, o której mowa w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, a ponadto spełnił pozostałe warunki przewidziane w art. 35 Prawa budowlanego, co skutkowało wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem strony.
Do wniosku inwestor dołączył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2010 r., nr 51/U/2010, znak: OŚR.III.7626/25/10, ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowej inwestycji, w której stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśniono, decyzja ta jest w obrocie prawnym i wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., postanowieniem z 28 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi potwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie przebiegała etapowo i nie zmieniły się warunki określone w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Uwzględniając natomiast nowelizację art. 72 u.o.o.ś. dokonaną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 20 czerwca 2016 r. stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 28 czerwca 2010 r. Wobec tego, złożenie wniosku o pozwolenie na budowę możliwe było w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, zgodnie z treścią art. 72 ust. 4 u.o.o.ś.
Sąd nie podzielił zarzutów odnośnie zaniedbania zawieszenia postępowania w związku z zawisłością sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miast Łodzi z 20 czerwca 2016 r., albowiem uznał, że rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę nie jest zależne od wyniku powyższego postępowania tym bardziej, że zakończono je postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 marca 2022 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 2016 r. Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uzgodnił realizację przedsięwzięcia pod określonymi warunkami.
Sąd stwierdził, że wypełniony został obowiązek z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś. poprzez zamieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Łodzi informacji: o wszczęciu postępowania (obwieszczenie z 25 września 2020 r.); o prowadzonym przez RDOŚ postępowaniu w ramach przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko (obwieszczenie z 19 kwietnia 2021 r.); o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (obwieszczenie z 19 listopada 2021 r.). Ogłoszeń dokonano również w prasie oraz wywieszono na ogrodzeniu Elektrociepłowni nr [...]. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył także ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 2 lipca 2020 r., nr DAR-UA-LX.944.2020, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, która jest wiążąca dla orzekających o pozwoleniu na budowę organów.
W skardze kasacyjnej Towarzystwo X, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie oceny skuteczności podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 33 ust. 1 u.o.o.ś. z pominięciem sposobu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c u.o.o.ś.;
- art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że organy architektoniczno-budowlane w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę związane są oceną dotyczącą konieczności załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w miejsce decyzji o warunkach zabudowy.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, co do której kwestia wstępna dotycząca nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z Łodzi, znak: DSS-OŚR-II.6220.100.2016 z 20 czerwca 2016 r., nie została rozstrzygnięta.
W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 521/22 na okoliczność braku prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości wobec braku usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 521/22 z 22 września 2022 r., ponieważ wnioskowany dowód nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowoduje jedynie nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Jednocześnie przychylono się do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie procesowym z inwestor 19 czerwca 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak ściśle określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 listopada 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów na terenie elektrociepłowni nr [...]. Decyzje te wydano w trybie i na zasadach wynikających z Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednym z podstawowych zadań organów architektoniczno – budowlanych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest sprawdzenie, przed wydaniem decyzji, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Wokół zagadnienia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska skoncentrował się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zarówno prawa materialnego, a to art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 11 u.o.o.ś. oraz zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z powyższych zarzutów nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2010 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów w Łodzi. W pkt IX tej decyzji stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wypełnia hipotezę art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. W takiej sytuacji inwestor przedłożył organowi właściwemu w sprawie pozwolenia na budowę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a organ ten wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przedkładając wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 89 ust. 1 i 2 u.o.o.ś.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w toku której wystąpił do organu architektoniczno – budowlanego o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 (art. 90 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś.). Niewątpliwie bowiem procedura poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach której przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, wymagała zapewnienia udziału społeczeństwa (art. 30 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona, postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Przy czym przez podanie do publicznej wiadomości zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś. rozumie się: udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.
W postępowaniu dotyczącym wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydent Miasta Łodzi podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 95 ust. 3 u.o.o.ś., wykorzystując spośród wskazanych sposobów podania informacji do wiadomości publicznej udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Łodzi. Obwieszczono również w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, tj. w portierni budynku Elektrociepłowni nr [...] przy ul. (...) oraz na ogrodzeniu terenu Elektrociepłowni na wysokości działki nr [...] w obrębie planowanej inwestycji. Wskazane sposoby upublicznienia informacji o miejscu i rodzaju przedsięwzięcia oraz o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie nie tylko wynikają z wyjaśnień organów i inwestora, ale znajdują również odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, w tym w postaci dokumentacji fotograficznej. Z materiału tego wynika również, że informacje podlegające udostępnieniu umieszczano na stronie Ekoportalu oraz w internetowym i papierowym wydaniu Dziennika Łódzkiego z [...] i [...] r. W świetle dostępnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, złożone przez inwestora w toku postępowania sądowego wyjaśnienia i zdjęcia mają walor wyłącznie potwierdzający fakty już znane i wykazane, a nie ujawniający nowe okoliczności, których zakresem ustaleń i oceny nie objęły orzekające organy.
W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zastosowane sposoby upublicznienia informacji jako sposób zapewnienia społeczeństwu udziału w podejmowaniu decyzji w postępowaniu, które tego wymagało, czyniły zadość wymogom wskazanych wyżej przepisów. Sąd a quo trafnie nie doszukał się uchybień zarzucanych przez skarżące Stowarzyszenie, a sprowadzających się do kwestionowania prawidłowości obwieszczenia w miejscu inwestycji na portierni Elektrociepłowni z powodu trudności w dostępie do budynku. Oprócz ogólnikowego bowiem odwołania się do sytuacji epidemicznej, skarżący nie wykazał, na czym polegały trudności i przeszkody w zapoznaniu z się z informacjami o przedsięwzięciu i w jaki sposób utrudniły bądź uniemożliwiły udział w postępowaniu. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywał na skarżącym, który z tych okoliczności zmierzał wywieść określone skutki prawne, tj. wykazać wadliwość kwestionowanej decyzji. Tymczasem wielość zastosowanych sposobów upublicznienia niezbędnych informacji o inwestycji potwierdza prawidłową realizację obowiązków informacyjnych umożliwiających udział przedstawicieli społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, w tym w ponownej ocenie oddziaływania na środowisko. Skądinąd potwierdzeniem skuteczności zastosowanych metod informacyjnych są wnioski skarżącego kasacyjnie oraz Y o dopuszczenie do udziału w postępowaniu uwzględnione przez organ.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut procesowy polegający na braku zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i niezawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na kwestię prejudycjalną upatrywaną przez skarżącego kasacyjnie w zależności rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 20 czerwca 2016 r. stwierdzającego, w trybie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo i że aktualne są warunki jego realizacji określone w decyzji z 28 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. U podłoża tego zarzutu legło przekonanie skarżącego kasacyjnie, że dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja środowiskowa z 28 czerwca 2010 r. nie jest ważna, gdyż upłynął okres, przez jaki mogła być wykorzystana. W tym zakresie skarżący odwołał się do brzmienia przepisu art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. obowiązującego w dacie wydawania decyzji środowiskowej, z którego wynikało, że dołączenie decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę mogło nastąpić w ciągu 4 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna, a termin ten mógł ulec wydłużeniu o 2 lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiegała etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organy i Sąd a quo prawidłowo przedstawiły stan faktyczny i prawny w powyższym zakresie. Wynika z niego, że postanowieniem z 25 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., potwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo i nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej z 28 czerwca 2010 r. Następnie, postanowieniem z 20 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 72 ust. 3 i 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), zwanej dalej nowelizacją, stwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki jego realizacji określone w decyzji środowiskowej z 28 czerwca 2010 r.
Skutkiem tego postanowienia, złożenie wniosku o pozwolenie na budowę było możliwe w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu 8 listopada 2010 r. Znowelizowane przepisy art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.o.o.ś. umożliwiały bowiem dołączenie decyzji środowiskowej, wydanej przed wejściem w życie nowelizacji, tj. przed dniem 24 grudnia 2015 r., do wniosku o pozwolenie na budowę w ciągu 10 lat od dnia, w którym stała się ostateczna.
Postanowienie z 20 czerwca 2016 r. stało się ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, skutkiem czego, nie mogło być oceniane ani przez organy, z mocy art. 16 k.p.a., ani też przez Sąd pierwszej instancji, jako że nie pozostaje w granicach niniejszej sprawy wyznaczonych przepisem art. 135 p.p.s.a.
W tej sytuacji bez wpływu na bieg postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pozostawała okoliczność zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 20 czerwca 2016 r. Postanowienie to bowiem jako ostateczne i prawomocne, chronione jest domniemaniem legalności, opartym o założenie, że rozstrzygniecie ostateczne obowiązuje dopóty, dopóki nie zostanie uchylone lub zmienione. Każdy podmiot prawa zobowiązany jest traktować taki akt ostateczny jako prawidłowy i ważny do momentu wyeliminowania go z obrotu prawnego (zasada trwałości). Samo uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji czy postanowienia (wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji) nie powoduje utraty przymiotu ostateczności przez te akty. Dlatego też możliwość stwierdzenia nieważności czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.
Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro postanowienie z 20 czerwca 2016 r. jako ostateczne i wiążące funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie jest prejudykatem w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego powodu dowód z akt sprawy sądowej o sygn. akt II SA/Łd 521/22, w której wyrokiem uchylono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 20 czerwca 2016 r., nie był niezbędny do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organy orzekając w sprawie pozwolenia na budowę związane są oceną konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w miejsce decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie zamiast decyzji o warunkach zabudowy należało przedłożyć decyzję lokalizacyjną, albowiem przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n.
Tak sformułowany zarzut zmierza w istocie do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy dołączonej do wniosku o pozwoleniu na budowę, co nie jest dopuszczalne w ramach postępowania sądowoadministracyjnego oceniającego legalność decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 4 ust. 2 wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest zbiorczym pojęciem obejmującym w istocie dwie decyzje o tej samej funkcji, ale różniące się między sobą co do rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczą, trybu uzyskania i charakteru ich trwałości. Jest to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji realizującej "cel publiczny", albo decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji "niepublicznych". Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączyć do wniosku, jeżeli jest ona wymagana (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Decyzja ta stanowi, z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu na potrzeby planowanej inwestycji. Kompetencje organu architektoniczno – budowlanego określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nawiązujące do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadzają się do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami takiej decyzji, które – zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p. – wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Zarówno kwestia oceny dopuszczalności wydania dla konkretnej inwestycji decyzji lokalizacyjnej bądź decyzji o warunkach zabudowy, jak i kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych przyjętych w każdej z tych decyzji pozostaje poza zakresem zadań i kompetencji organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wynika z utrwalonych poglądów w piśmiennictwie związanie organu w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ nie ma obowiązku reagowania na stwierdzone przez siebie ewentualne nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego uczynić samodzielnie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2016, s. 507).
Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od rozważań wyżej wskazanych podnieść należy, że przepis art. 6 pkt 3 u.g.n. do celów publicznych zalicza m.in. budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W wymienionych w art. 6 pkt 3 u.g.n. przypadkach cel publiczny ograniczony został do urządzeń publicznych. Z związku z tym poza katalogiem celów publicznych z art. 6 pkt 3 u.g.n. pozostają przedsięwzięcia przedmiotowo podobne z wymienionymi we wskazanym przepisie, ale o charakterze "niepublicznym". prywatnym, który ma przedsięwzięcie objęte zaskarżoną decyzją.
Skoro wskazywana wyżej decyzja o warunkach zabudowy wiązała w tej sprawie, to powołanie się zarówno przez organy orzekające, jak i Sąd pierwszej instancji na związanie jej ustaleniami, wynikające wprost z przepisów prawa (art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie stanowi naruszenia prawa, w tym wskazywanej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni norm Prawa budowlanego. Dopóki decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były ją uwzględnić orzekając o pozwoleniu na budowę.
Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.