II OSK 873/22

II OSK 873/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1754/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49 ust. 4, art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 71a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 760/21 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1754/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 760/21 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 28 czerwca 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania spółki E. Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr IIIOT/504/2020 z 16 grudnia 2020 r. nakazującej właścicielowi hali namiotowej - E. Sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali namiotowej tj: przechowywanie maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze, na terenie nieruchomości przy ul. [...] wykorzystywanej obecnie jako składowisko odpadów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, że prowadzone w PINB dla m.st. Warszawy postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali namiotowej niezgodnie z przeznaczeniem, znajdującej się przy ul. [...] w W., zostało wszczęte w związku z pismem skierowanym do organu powiatowego w 13 maja 2020 r.
W dniu 26 maja 2020 r. przedstawiciel PINB dla m.st. Warszawy przeprowadził na ww. nieruchomości kontrolę w wyniku której ustalono, że przy ul. [...] zlokalizowana jest hala, waga samochodowa z kontenerem obsługującym oraz kontenery ustawione piętrowo. W dniu kontroli stwierdzono, że w przedmiotowej hali w jednej części zlokalizowana była maszyna prawdopodobnie odpowiadająca za rozdrabnianie odpadów, w drugiej części hali wysypane były odpady. W trakcie kontroli rozładował się tzn. wysypał śmieci do hali jeden samochód ciężarowy przystosowany do odbioru nieczystości. W pozostałej części działki były ustawione kontenery na śmieci, w tym dwa pełne w trakcie kontroli. Ponadto na połowie terenu leżały hałdy przykryte czarnymi foliami. Według informacji uzyskanych od pracownika firmy były to kompostowniki.
Ponowne czynności kontrolne wyznaczono w sprawie na dzień 5 czerwca 2020 r. Podczas oględzin wykazano, iż na terenie ww. działki znajduje się hala namiotowa konstrukcji stalowej - ściany osłonowe blacha trapezowa. Hala zaopatrzona w instalacje elektryczną, wentylację mechaniczną - wyciągową. Wewnątrz hali znajdują się pojazdy mechaniczne, kabina sortownicza, sita mobilne, rozdrabniacz mobilny. W rejonie wjazdu na teren nieruchomości znajduje się waga samochodowa (najazdowa) w południowej części nieruchomości. Wzdłuż ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią znajduje się betonowa płyta kompostowa, na której ułożone są rękawy foliowe wypełnione odpadami (proces tlenowej stabilizacji). Prowadzona jest instalacja natleniająca i odciągowa powietrza. Odcieki z rękawów odprowadzone są korytkami betonowymi do zbiornika bezodpływowego. Odciąg powietrza po procesie do biofiltra. Wymiary płyty betonowej/kompostowej 50 x 30 m. Odległość płyty betonowej kompostowej od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią - strona południowa wynosi od 4,0 m. Odległość płyty betonowej od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią strona wschodnia wynosi ok. 3,0 m. Na powierzchni płyty ułożonych jest 10 rękawów o długości ok. 30 m, szerokości ok 4,5 m, wysokość rękawów max 1,50 m. Zbiornik bezodpływowy usytuowany w południowej części nieruchomości za płytą kompostową w sąsiedztwie ogrodzenia. Odległość zbiornika (płyta - właz) od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią wynosi ok 3,0 m. Odległość od płyty kompostowej ok 1,0 m. W trakcie oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Postanowieniem nr IIIOT/220/2020 z 12 sierpnia 2020 r. PINB dla m.st Warszawy wstrzymał użytkowanie hali namiotowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz nałożył na E. sp. z o.o., właściciela hali namiotowej obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej hali namiotowej.
W dniu 30 października 2020 r. na nieruchomości przy ul. [...] w W. odbyły się kolejne oględziny. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, iż w hali zlokalizowane są hałdy śmieci. Na koparko-ładowarce pracował pracownik, "(...) jego praca polegała na przewożeniu śmieci z hałd w hali do ustawionego obok tira".
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB dla m.st. Warszawy decyzją nr IIIOT/504/2020 z dnia 16 grudnia 2020 r., nakazał właścicielowi hali namiotowej - E. sp. z o.o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali namiotowej tj: przechowywanie maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze, na terenie nieruchomości przy ul. [...] wykorzystywanej obecnie jako składowisko odpadów.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła spółka E. sp. z o.o.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym jest decyzja PINB dla m.st. Warszawy Nr II10T/504/2021 z 16 października 2020 r., wydana w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zdaniem Mazowieckiego WINB, skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna zmiana sposobu użytkowania hali namiotowej przeznaczonej do przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W.. W związku z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczenia, właściciel powinien przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania zgłosić taki zamiar organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Jak wynika z akt sprawy decyzją nr IIIOT/42/U/2018 z 1 lutego 2018 r. PINB dla m.st. Warszawy udzielił inwestorowi E. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej do przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących posiadania przez spółkę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 1057/0ś/2012 zezwalającej E. Sp. z o.o. na wytwarzanie odpadów w ilościach dopuszczalnych i zawartego w ww. decyzji na str. 10 stwierdzenia o odzysku z odpadów przetwarzanych przez sito bębnowe, gdzie instalacja ustawiona będzie w hali namiotowej, a odpady które do odzysku zostały dostarczone w workach przed przeniesieniem na sicie przekazane mają zostać do rozdrabniacza - instalacji rozrywającej worki z odpadami, wskazano, że nie ma w przedmiotowej decyzji mowy, ani pozwolenia na składowanie odpadów w ww. hali. Z kolei fakt posiadania przez inwestora zezwolenia na wytwarzanie odpadów na części działki nie może być utożsamiany z legalnym wykorzystywaniem w tym celu przedmiotowej hali namiotowej. Organ przypomniał, że hala namiotowa została zalegalizowana i oddana do użytkowania po wydaniu pozwolenia na użytkowanie (decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego z 12 lutego 2015 r. i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 1 lutego 2018 r.). Zatem w dacie wydawania zezwolenia na wytwarzanie odpadów przedmiotowa hala namiotowa nie była oddana do użytkowania, zatem nie mogła być objęta powyższym zezwoleniem. Organ odwoławczy wskazał, że wykorzystywanie hali namiotowej na przechowywanie odpadów ma jednak miejsce w omawianej sprawie, co potwierdzają m.in. protokoły z kontroli przeprowadzonych przez przedstawicieli organu powiatowego. Z protokołu kontroli nr IIIOT/353/2020 z 26 maja 2020 r. wynika, że "w dniu kontroli stwierdzono, że w przedmiotowej hali w jednej części zlokalizowana była maszyna prawdopodobnie odpowiadająca za rozdrabnianie odpadów, a w drugiej części hali wysypane były odpady. W trakcie kontroli rozładował się tzn. wysypał śmieci jeden samochód ciężarowy przystosowany do odbioru nieczystości". Z kolei w protokole czynności kontrolnych nr IIIOT/918/2020 z dnia 30 października 2020 r. odnotowano, że "W dniu przeprowadzanej kontroli stwierdzono, że w przedmiotowej hali zlokalizowane są hałdy śmieci". Do każdego protokołu dołączona była dokumentacja zdjęciowa potwierdzająca powyższe wskazania. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu oględzin przeprowadzonych 16 listopada 2020 r. na terenie zakładu E. Sp. z o.o. przy ul. [...] w W. przez przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż w centralnej części hali znajduje się linia do mechanicznego przetwarzania odpadów składająca się z rozrywarki, sita bębnowego o oczkach o wielkości 40 mm, taśmociągu prowadzącego do kabiny sortowniczej. Instalacja nie pracuje podczas oględzin. Pod kabiną sortowniczą znajdują się 3 kontenery - 2 puste, 1 z odpadami typu 191212. Na wysokości sita bębnowego wydzielony jest boks magazynowy, w którym znajdują się odpady wielkogabarytowe. We wschodniej części hali magazynowane są odpady w workach odebrane od mieszkańców. Hałda ma wymiary 18 x 8 x 3,6 m wysokości. W trakcie oględzin na teren zakładu wjechał pojazd specjalistyczny (śmieciarka) z odpadami segregowanymi odebranymi od mieszkańców i wyładował się na terenie hali. Do protokołu załączona została dokumentacja fotograficzna, na której widoczne są składowane w przedmiotowej hali śmieci.
W związku z powyższym, zdaniem MWINB, zarzuty podnoszone przez Spółkę E. sp. z o.o. dotyczące braku samowolnej zmiany sposobu użytkowania są bezpodstawne. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa hala jest wykorzystywana na przechowywanie odpadów. Dokumentem mającym największe znaczenie dowodowe dla sprawy jest wspomniana już decyzja PINB dla m.st. Warszawy nr IIIOT/42/U/2018 udzielająca pozwolenia na przechowywanie maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze. Decyzja ta wprost bowiem określa sposób w jaki miała być hala namiotowa użytkowana. O ile przechowywanie w hali maszyn typu rozdrabniarka, bądź taśma służącą do segregacji i rozdrabniania odpadów zgodne jest z dotychczasowym sposobem użytkowania, o tyle składowanie w niej hałd śmieci oraz bezpośrednie rozładowywanie odpadów w hali należy traktować jako zmianę sposobu użytkowania ww. pomieszczenia na pomieszczenia do składowania odpadów. Przeznaczeniem hali namiotowej było bowiem przechowywanie maszyn nie będących w ruchu, a nie ich wykorzystywanie do składowania i segregacji śmieci. Ponadto organ I instancji po zebraniu materiału dowodowego postanowieniem nr IIIOT/220/2020 z 12 października 2020 r. wstrzymał użytkowanie hali namiotowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz nałożył na E. Sp. z o.o., właściciela hali namiotowej obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej hali namiotowej. Dokumentacja nie została przedłożona, a tym samym inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania zamiany sposobu użytkowania ww. hali namiotowej.
MWINB podkreślił, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 Prawa budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując ten przepis należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa on w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków. W konsekwencji, wobec niepełnej definicji zawartej w w/w art. 71 ust. 1, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonana samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia hali namiotowej na pomieszczenie mające charakter wysypiska ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2, chociażby w zakresie higieniczno-sanitarnych, kwestii bezpieczeństwa pożarowego, zmiany układu obciążeń i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych.
Zgodnie z treścią art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oznacza obowiązek przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z pozwoleniem na budowę lub decyzją pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania, bądź sposobu użytkowania wskazanego w zgłoszeniu, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 26.01.2007r. sygn. akt II OSK 230/06).
Skargę na ww. decyzję złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1754/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera wyczerpującej definicji terminu "zmiana użytkowania obiektu budowlanego". Przykładowe działania wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazują, że jako zmianę sposobu użytkowania traktowane jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sposób użytkowania obiektu jest zmieniany zatem zawsze wówczas, gdy nastąpi w sposób wskazany w hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy a także wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
W każdym przypadku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. Pkt 1 - 7 cyt. ustawy).
U podstaw rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie legło ustalenie, że skarżąca Spółka zmieniła sposób użytkowania przedmiotowej hali namiotowej tj. z przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze na gromadzenie i segregację odpadów.
Sąd stwierdził, że nie podziela zarzutów podnoszonych przez skarżącą, jakoby organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy. Z protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach: 26 maja 2020 r, 5 czerwca 2020 r. i 16 listopada 2020 r. a w szczególności ze sporządzonej podczas tych oględzin dokumentacji fotograficznej niezbicie wynika, że sporne pomieszczenie z całą pewnością nie jest użytkowane zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Zgromadzony materiał dowody pozwala przyjąć, że hala namiotowa służy do segregowania i gromadzenia odpadów. Świadczą o tym nie tylko znajdujące się w hali duże ilości odpadów i ich rozładowywanie podczas oględzin ale również maszyny i urządzenia służące do segregacji odpadów. W tych okolicznościach, brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego przez skarżącego błędu w ustaleniach faktycznych, którego dopuścić miałyby się organy nadzoru budowlanego. Nie ma także racji skarżący podnosząc, że organy naruszyły przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z protokołu oględzin z dnia 16 listopada 2020 r. wynika, że w hali znajduje się linia do mechanicznego przetwarzania odpadów, składająca się z rozrywarki, sita bębnowego, taśmociągu prowadzącego do kabiny sortowniczej. Wynikający z dokumentacji zdjęciowej sposób posadowienia tych urządzeń wskazuje na ich lokalizację przystosowaną do pracy w połączeniu ze znajdującymi się w hali boksami na odpady. Boksy te są oznaczone symbolami odpowiadającymi poszczególnym rodzajom odpadów.
Pośrednio o sposobie użytkowania hali świadczy również powoływana przez Skarżącą decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2012 r. W decyzji tej, wydanej na wniosek Spółki wskazano, że instalacja sortownicza będzie usytuowana w hali namiotowej.
Odnosząc się do twierdzenia, że ww. decyzja zezwalała na stwierdzony podczas oględzin sposób użytkowania, Sąd stwierdził, że została ona wydana na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (zmieniona ustawą z 14 grudnia 2012 r.). Ustawa ta określała zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Nie może budzić wątpliwości, że ustawa nie regulowała procesu budowlanego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu. Tym samym dla oceny dopuszczalności zmiany dokonanej przez Spółkę nie miała żadnego znaczenia.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ww. ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 205/18, zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie również w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 682/19), który uznał, że zmiana sposobu użytkowania nie zawsze musi wiązać się z ingerencją w konstrukcję obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu, porównanie w rozpoznawanej sprawie sposobu użytkowania określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2018 r. (przechowywanie maszyn nie będących w ruchu) oraz jego obecnego sposobu użytkowania - gromadzenie i segregacja odpadów, wskazują na oczywistość tej zmiany.
Bez znaczenia dla określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania jest zawartość projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB z dnia 12 lutego 2016 r., w szczególności forma architektoniczna, konstrukcja jak i parametry techniczne.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że nadzór budowlany decyzją z dnia 12 lutego 2016 r., w procesie legalizacji samowoli budowlanej zatwierdzał projekt budowlany hali namiotowej do przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze, zaś decyzją z dnia 1 lutego 2018 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie hali przeznaczonej do przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze. Użycie określenia "przechowywanie" zbliża funkcję obiektu do garażu, a nie takiego, w którym ma się odbywać jakakolwiek działalność.
Bez wątpienia zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na użytkowanie nie dotyczyły obiektu przeznaczonego do gromadzenia i segregacji odpadów. Wbrew argumentacji skarżącego, przedmiotowa zmiana przeznaczenia obiektu powoduje zmianę warunków jego eksploatacji, co dotyczy przede wszystkim warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, pracy, ochrony środowiska. W tym ostatnim przypadku wynika to chociażby z konieczności uzyskania stosownego pozwolenia w oparciu o ustawę o odpadach i Prawo ochrony środowiska. Natomiast jeśli chodzi o ochronę pożarową to w zakresie składowania i segregacji odpadów reguluje to w sposób szczegółowy Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów.
Organ I instancji postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowej hali i nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Termin ten minął 19 listopada 2020 r. i żądane dokumenty nie zostały złożone. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji orzekł o nakazie przywrócenia sposobu użytkowania określonego w pozwoleniu na użytkowanie.
Niezależnie od powyższego decyzja była prawidłowa i z tego powodu, że pomimo otrzymania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania hali namiotowej Spółka w dalszym ciągu użytkowała ją w dotychczasowy sposób. Wynika to w szczególności z protokołów oględzin z dnia 30 października 2020 r i 16 listopada 2020 r.
Art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyta w tym przepisie alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie obiektu budowlanego przez skarżącą, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany.
Ustalenia kontroli z dnia 30 października 2020 r i 16 listopada 2020 r. dowodzą, że skarżąca nie zastosowała się do postanowienia organu z dnia 12 sierpnia 2020 r. użytkując halę w dalszym ciągu do innych celów niż określone w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Wszystkie te okoliczności, zdaniem Sądu, składają się na obraz jednej całości i świadczą o braku poszanowania przez skarżącego obowiązującego porządku prawnego.
W ocenie Sądu brak jest także innych przesłanek do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć. W szczególności organ I instancji zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i dokonał prawidłowej jego analizy, w rezultacie zastosował właściwe przepisy prawne. Wbrew wywodom skargi uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wskazuje dlaczego organ uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty:
1. błędnej wykładni poprzez błędną subsumpcję art. 71 ust. 1 pkt 2-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) i art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane a to przez niezasadne przyjęcie, że w analizowanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz konieczności wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych, podczas gdy kwestionowany sposób użytkowania obiektu jest zgodny z obowiązującym prawem, ponieważ wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB z 12 lutego 2016 r. nr III OT/84/2016;
2. naruszenia art. 71a ust. 1 pkt 1-2 pr. bud. w zw. z art. 71 a ust 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błąd w subsumcji sprowadzający się do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż analizowana zmiana użytkowania obiektu budowlanego może być procedowana w trybie naprawczym przewidzianym dla samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonywanej bez wykonywania robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym wskazana przez organy "zmiana" użytkowania obiektu budowlanego była związana z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, co determinowało prowadzenie postępowania naprawczego w innym trybie;
3. naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust.1 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane. poprzez ich niezastosowanie, co wiązało się błędną wykładnią sprowadzającą się do uznania, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu połączona z wykonanymi robotami budowalnymi winna być legalizowana w oparciu o przepisy art. 71a ust. 1 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i art. 51 ust.1 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane;
4. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niedopuszczenie wniosku dowodowego strony skarżącej z dokumentu pod postaci przedłożonej opinii technicznej z dnia 17 lutego 2021 r., w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, albowiem z powyższego dowodu jednoznacznie wynikało, iż organy administracji publicznej błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy i w następstwie powyższego nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji administracyjnej wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przez organ w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej prowadzone postępowanie - ewentualnie przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z tego względu, iż decyzja organu niższej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
b. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na wydaniu skarżonej decyzji przez organ II instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ ten nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie zebrał dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, czym naruszył powyżej wskazane przepisy poprzez :
• zaniechanie uzupełnienia akt o podstawowy dowód w sprawie, a to projekt budowlany zatwierdzony decyzją PINB z dnia 12 lutego 2016 r. nr - III OT/84/2016 r. w sytuacji, gdy to nie w treści pozwolenia na użytkowanie wydanego decyzją PINB nr IIIOT/42/U/2018 z dnia 1 lutego 2018 r. doszło do określenia formy architektonicznej, konstrukcji jak i parametrów techniczno-użytkowych hali, w tym sposobu użytkowania analizowanego obiektu, lecz dane te zostały zawarte w projekcie budowlanym, co też świadczy o nieskompletowaniu dowodów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na niewystarczający materiał dowodowy do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym jaki jest ostatni legalny sposób użytkowania analizowanego przez organ obiektu;
• ustalenie niekompletnego stanu faktycznego sprawy, a to z pominięciem treści zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB z dnia 12 lutego 2016 r. nr - III OT/84/2016 r., w szczególności wszelkich ustalonych w dokumentacji projektowej warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, jak i warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska i innych istotnych specyfikacji inwestycji niezbędnych do ustalenia, czy w analizowanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co doprowadziło do niewyjaśnienia jakie wyżej wskazane warunki zostały uwzględnione na potrzeby użytkowania analizowanej przez organ hali na etapie jej legalizacji, co tym samym uniemożliwia porównanie, czy aktualny sposób użytkowania zmienia wskazane wyżej warunki i tym samym świadczy o zmianie sposobu jego użytkowania;
• nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak projektu budowlanego i w następstwie tego pominięcie faktu, iż w analizowanej sprawie doszło, po legalizacji badanej przez organ hali a przed wykorzystywaniem na cele gospodarcze, do przebudowy tego obiektu z uwagi na obowiązek Spółki dostosowania działalności gospodarczej do wymogów zawartych w decyzji o zezwoleniu na gospodarowanie odpadami, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wybór niewłaściwego trybu naprawczego;
c. art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez:
• naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów: - przez wybiórcze, jednostronne i powierzchowne potraktowanie dowodów przez organ lI instancji a w konsekwencji oparcie decyzji nie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy a na wybranych fragmentach stanu faktycznego, w sposób sprzeczny z obowiązkiem dochodzenia prawdy gdyż niespełanijącym wymogu rozważenia wszystkich dowodów w ich całokształcie i we wzajemnym powiązaniu oraz dokonaniu oceny dowodów zgromadzonych w sprawie z naruszeniem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego (przy pominięciu i analizy merytorycznej tych dowodów oraz powiazań pomiędzy nimi) przy jednoczesnym naruszeniu zasady obiektywizmu, co skutkowało przyjęciem błędnego stanu faktycznego mającego wpływ na wynik sprawy a to, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy zatwierdzony w postępowaniu legalizacyjnym projekt budowlany przewidywał kwestionowany sposób użytkowania obiektu, o czym zaświadczają opisy zawarte w przedmiotowej dokumentacji projektowej a załączane przez Spółkę do akt sprawy, co do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł;
• w związku z błędną oceną materiału dowodowego, a przejawiającą się w pominięciu faktu wykonania przez stronę skarżącą na potrzeby rozpoczęcia działalności gospodarczej w analizowanym obiekcie robót budowlanych polegających na wygrodzeniu boksów z bloków betonowych, wykonania przypór betonowych przy słupach i konstrukcji stalowej, na której usytuowano pomieszczenie techniczne - co widać na zdjęciach załączonych do protokołu sporządzonego w trakcie kontroli i oględzin obiektu przez PINB i co ma wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie trybu naprawczego opartego na art. 71a ustawy Prawo budowlane, a gdyby nawet uznać, iż mimo podniesionych zarzutów mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, ponieważ art. 71 a ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu popełnionej łącznie z samowolą budowlaną wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę;
• przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a w szczególności brak wskazania jakie konkretnie warunki ulegają zmianie wskutek zmiany sposobu użytkowania obiektu, w szczególności nie powołano uzasadnieniu konkretnych przepisów prawa, na podstawie których przyjęto wystąpienie skutku pod postacią zmiany sposobu użytkowania obiektu, co uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek polemiki prawnej z zaskarżonym rozstrzygnięciem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tych dowodów jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zgromadzone dowody dawały podstawę do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Załączanie projektu budowlanego do akt sprawy było zbędne. W aktach tych znajduje się bowiem wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym jednoznacznie określono sposób użytkowania hali namiotowej. Nadto sposób ten został wskazany w załączonym do wniosku przekroju A/A hali namiotowej.
W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organy administracji słusznie uznały, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania hali namiotowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane wewnątrz hali wymagały pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia. Twierdzenie Spółki jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Brak jest w tej sytuacji podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.