II OSK 868/25

II OSK 868/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1048/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-11-07
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/24 w sprawie ze skargi A.C. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz A.C. kwotę 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca A.C. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/24, oddalił skargę A.C. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączeniu karty adresowej budynku – willi drewnianej [...] przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej także: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym został ujęty budynek – willa drewniana [...] położony przy ul. [...] w Z. Pierwsze dwie karty adresowe tego budynku – tzw. fiszki zostały opracowane w 1978 i 1998 r. Następnie, w związku z aktualizacją GEZ, 26 listopada 2018 r. została sporządzona i opatrzona zdjęciami kolejna karta adresowa tej nieruchomości. W latach 2014–2023 organ wydał dziesięć kolejnych zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane.
Pięcioro współwłaścicieli tego obiektu złożyło skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na zarządzenie nr 23/2011 z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (wraz z późniejszymi aktualizacjami) w części włączającej do GEZ pod pozycją [...] willę drewnianą [...], położoną przy ul. [...]. Zdaniem skarżących obiekt nie posiadał wartości historycznych, naukowych lub artystycznych, które uzasadniałyby włączenie jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.
Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/23, WSA w Krakowie odrzucił skargę wszystkich współwłaścicieli budynku, w tym A.C. (dalej także: skarżący). Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skarg była czynność materialno-techniczna włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, podlegająca kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a nie zarządzenie organu w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej czynności (14 lutego 2011 r.) zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przewidujące 14-dniowy termin, liczony od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). WSA w Krakowie wskazał, że skarżący dowiedzieli się o włączeniu karty zabytku do ewidencji odpowiednio 8 marca 2023 r. (A.C.) i 9 marca 2023 r. (pozostali skarżący). Wezwania do usunięcia naruszenia prawa wnieśli natomiast 12 czerwca 2023 r. (A.C.) i 29 sierpnia 2023 r. (pozostali skarżący), a zatem już po upływie 14-dniowego terminu. Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy stron. Zdaniem WSA w Krakowie przekroczenie terminu do wniesienia wezwania wynosiło kilka miesięcy, nie było nieznaczne.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.C. od tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 27 czerwca 2024 r. (sygn. akt II OSK 1051/24), odrzucił skargę kasacyjną w części dotyczącej odrzucenia skarg pozostałych współwłaścicieli oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części odrzucenia skargi A.C. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za brakiem winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji, wyrokiem z 7 listopada 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 1048/24), oddalił skargę skarżącego. WSA w Krakowie wskazał, że budynek – willa [...], położony w Z. przy ul. [...], został wzniesiony [...] i jest przykładem tzw. willi góralskiej w stylu zakopiańskim [...]. Jest nieznacznie przekształcony, jednak mimo to nie utracił swojej autentyczności. Jako dzieło człowieka posiadające wartości historyczne, spełnia on zatem przesłanki pozwalające uznać go za zabytek wymagający objęcia pierwszym, wstępnym stopniem ochrony. Konstytucyjne zasady akcentujące ochronę wartości prywatnej dopuszczają natomiast ograniczenie własności w interesie publicznym na warunkach przewidzianych w ustawie. Taką ustawą jest m.in. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Skargę kasacyjną złożył A.C. zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuty:
I. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) i uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ dokonał prawidłowego wpisania nieruchomości do GEZ. Organ tymczasem, zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną, nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności pozwalających uznać budynek – willę drewnianą [...] za zabytek ani uzasadniających wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków.
II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie zabytków) polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez:
a) bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków oraz
b) włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy spełnia on przesłanki definicji zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystraczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne oraz
c) niewłaściwe przyjęcie, że organ prawidłowo zbadał kwestię posiadania przez budynek wartości zabytkowych, podczas gdy wskazane wyżej naruszenia o charakterze proceduralnym, mającym znaczenie dla wyniku sprawy, nie pozwalają na weryfikację prawidłowości stosowania przez organ norm prawa materialnego;
2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej: rozporządzenie MKiDN w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;
3) § 18 rozporządzenia MKiDN w sprawie prowadzenia rejestru zabytków poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy doszło do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;
4) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącego poprzez objęcie budynku [...] ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia;
5) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty poprzez uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności w przedmiocie włączenie karty adresowej zabytku – wilii drewnianej [...]. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
2. Na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
3. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku – willi drewnianej [...] przy ul. [...] w Z., nie zapewnił czynnego udziału właścicieli tego obiektu w postępowaniu. Nie mogli oni kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA). Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie uznać należy za przedwczesne.
4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdził bezskuteczność czynności organu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.
5. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
6. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 200 zł. Wpis od skargi kasacyjnej wynosi, w myśl § 3 tego rozporządzenia, połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł. W związku z powyższym należny wpis od skargi kasacyjnej powinien być wpłacony w wysokości 100 zł. W rozpoznawanej sprawie uiszczono natomiast wpis w wysokości 250 zł (por. k. 409 akt).