II OSK 865/22

II OSK 865/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 943/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 7 i 11
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 943/21 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r., nr 521/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 listopada 2021 r., II SA/Kr 943/21 oddalił skargę TS. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 9 czerwca 2021 r., nr 521/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) z 29 stycznia 2021 r., nr 31/2021, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał realizację przez skarżącego jako właściciela i inwestora budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę placu postojowo – składowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., oznaczonego kolorem czerwonym i numerem 13 na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia, informując równocześnie skarżącego o możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
T. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia funkcji jaką spełnia nieruchomość skarżącego, a w szczególności, aby na nieruchomości zorganizowano plac składowy lub parking na ponad 10 pojazdów, co skutkowało dowolnością ustaleń w tym zakresie;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez wybiórcze dokonanie oceny ustaleń w zakresie stanu faktycznego, polegające na braku przeprowadzenia przez organ administracji dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy, które jednoznacznie wskazałyby na fakt powstania na nieruchomości skarżącego urządzenia budowlanego w postaci utwardzenia gruntu będącego całością techniczno-użytkową;
3) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 oraz art. 29 ust. 2 pkt 7 i 11 p.b. poprzez ich błędna wykładnię, co skutkowało potraktowaniem zmian na gruncie poczynionych przez skarżącego, jako wykonania stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w liczbie większej niż 10 stanowisk włącznie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z 11 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty kasacyjne, zwracając uwagę na sposób oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wstrzymujących budowę innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niego nieruchomości, a także fakt wydania przez PINB - w następstwie uchylenia przez Sąd jednego z postanowień - decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy wiaty oznaczonej numerem 4 (decyzja PINB z 5 grudnia 2024 r., nr 166/2024).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Skarga kasacyjna nie doprowadziła do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który poddając kontroli podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia MWINB z 9 czerwca 2021 r., niewadliwie przyjął, że organ ten poprawnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał wyczerpującej oceny ustaleń w zakresie, w jakim stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego realizacji przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nakazuje orzec o wstrzymaniu jego budowy, czemu powinno towarzyszyć poinformowanie inwestora w postanowieniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego i zasadach, które procedurę tę kształtują (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.).
Wbrew ocenie skarżącego, wszystkie kwestie związane z przedmiotem podjętych na terenie działki nr ew. [...] w B. czynności oraz funkcją przypisaną obiektowi budowlanemu powstałemu wskutek ich wykonania, mające wpływ na prawną kwalifikację zrealizowanych robót budowlanych, zostały przez Sąd I instancji poddane wnikliwej analizie, co przeczy twierdzeniu, że kontrola sądowa działania organu nadzoru budowlanego sprowadzała się do bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd stanowiska, które MWINB zajął w zaskarżonym postanowieniu, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na "mylnych hipotezach" i wybiórczej ocenie materiału dowodowego.
W sprawie objętej kontrolą Sądu I instancji niepodważone ustalenia faktyczne wskazują na to, że skarżący na działce nr ew. [...] w B. wybudował obiekt budowlany stanowiący plac postojowo – składowy. Zdaniem Sądu I instancji, który zaakceptował wniosek sformułowany przez organy nadzoru budowlanego, obiekt oznaczony na szkicu numerem 13 powinien być we wskazany sposób kwalifikowany i tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, albowiem w skardze kasacyjnej brak jest przekonujących argumentów, które nakazywałyby ją zakwestionować.
Tym bardziej taki wniosek należy uznać za uzasadniony, jeżeli się uwzględni, że zastrzeżenia skarżącego budzi fakt nieprzeprowadzenia w sprawie wystarczających dowodów, które potwierdzałyby powstanie na nieruchomości skarżącego "urządzenia budowlanego w postaci utwardzenia gruntu będącego całością techniczno-użytkową", gdy tymczasem zarówno stanowisko MWINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jak i akceptująca go ocena prawna Sądu I instancji w żaden sposób nie wiążą się z kwalifikowaniem przypisanych skarżącemu robót budowlanych jako robót prowadzących do powstania urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., kształtował je bowiem wniosek, zgodnie z którym na działce nr ew. [...] w B. skarżący wybudował cechującą się samodzielnością budowlę (art. 3 pkt 3 p.b.).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie działki rolno-leśnej (pierwotnie zadrzewionej i zakrzewionej) skarżący dokonał wykarczowania znajdującej się na niej roślinności, przeprowadził wyrównanie pochyłego terenu, co wiązało się z przemieszczeniem dużych mas ziemi, a następnie na części działki skomunikowanej z drogą dojazdową dokonał utwardzenia gruntu w celu jego stabilizacji warstwą kruszywa skalnego (o grubości 10-23 cm, średniozagęszczonego). Nie cechuje się wadliwością ocena Sądu, że opisane przekształcenie gruntu doprowadziło w następstwie zrealizowanych robót budowlanych do powstania na działce nr ew. [...] w B. placu postojowo-składowego. Taka kwalifikacja ww. obiektu budowlanego jest kształtowana stwierdzonym przez organy jego wykorzystywaniem w dacie kontroli do postoju na terenie placu pojazdów, jak też nawiązuje do wyjaśnienia samego skarżącego o niezbędności realizacji robót prowadzących do powstania na nieruchomości w analizowanym miejscu "przestrzeni" umożliwiającej składowanie i przeładunek materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym w całości zapatrywanie Sądu I instancji nakierowane na stwierdzenie, że powstały plac stanowi funkcjonalnie wyodrębniony obiekt techniczny, co w konsekwencji pozwalało na zakwalifikowanie go jako samodzielnej budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b.
Stanowisko skarżącego prezentowane w złożonej skardze kasacyjnej abstrahuje od tego, że charakterystyka techniczna i eksploatacyjna placu objętego postępowaniem odpowiada przystosowaniu terenu działki zajętej pod plac do pełnienia przez niego nowej funkcji (postojowo-składowanej), czemu nie stoi na przeszkodzie to, że w świetle złożonych opinii (technicznej i geotechnicznej) zastosowaniu przy budowie obiektu nieposiadającego wysokich parametrów nośności podlegał materiał obojętny dla środowiska, wpisujący się w budowę geologiczną obszaru otaczającego działkę, warstwa nasypu jest biologicznie czynna i ma być ona, jak się wskazuje, łatwa "do usunięcia".
W kontekście zgłoszonych przez skarżącego uwag dotyczących pojęcia utwardzenia gruntu trzeba zauważyć, że pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę, a za takie trzeba traktować "utwardzenie" powierzchni gruntu, należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku ogólnym (powszechnym). Ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, że roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót. O ile niewątpliwie mieścić się będzie w zakresie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu poprawienia warunków użytkowych działki budowlanej, o tyle odmienny charakter przypisać trzeba robotom, które polegają na dokonaniu daleko idącej zmiany ukształtowania terenu, czemu towarzyszy po wymianie (przemieszczeniu) mas ziemi ustabilizowanie gruntu poprzez umieszczenie w nim materiałów budowlanych (utwardzonego kruszywa mineralnego) w celu nadania mu parametrów odpowiadających przyjętym założeniom projektowanym zrealizowanego w ten sposób obiektu. Działanie takie nie wchodzi w zakres normowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., który przewiduje zwolnienie utwardzenia powierzchni gruntu z obowiązku poprzedzenia tych robót uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem ich zgłoszenia.
Wymaga dodatkowo wyjaśnienia, że utwardzony plac o liczbie miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega pełnemu reżimowi p.b. (por. M. Sobota, Utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w procesie inwestycyjnym w świetle orzecznictwa. PS 2024, nr 11-12, s. 124). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustawodawca nie uznaje za wykonanie obiektu budowlanego (budowli) robót budowlanych skutkujących powstaniem miejsca przeznaczonego do postoju do 10 samochodów osobowych, co a contrario oznacza, że zrealizowanie miejsca dostosowanego do postoju na nim pojazdów w liczbie większej niż wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. prowadzi do powstania obiektu budowlanego, którego budowa wymaga wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2314/22).
Według szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu kontroli z 23 września 2020 r., nr 295/2020 teren zrealizowanego przez skarżącego obiektu ma wymiary 42,0 m x 11,0 m. Rozmiar powierzchni placu niewątpliwie umożliwia postój na nim większej liczby pojazdów niż 10, stąd odstąpienie przez MWINB w toku postępowania od dokonania "symulacji" ustalającej ściśle, jaka ich liczba powodowałaby pełne zapełnienie placu postojowego, nie jest wadliwością oddziałującą na podjęte rozstrzygnięcie, tym bardziej, gdy treść skargi kasacyjnej nie pozwala nawet działania organu we wskazany sposób postrzegać, uwzględniając, że skarżący nie podjął próby podważenia przedstawionego stanowiska poprzez wykazanie jego błędności, a jedynie zauważył, że "zaskakuje" go pewność takiego ustalenia.
Stwierdzenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, zawartej w art. 48 ust. 1 pkt 1-2 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 979/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18).
Z tego punktu widzenia powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 29 ust. 2 pkt 7 i 11 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie mogły określać treści materialnoprawnego obowiązku ciążącego na skarżącym jako inwestorze w przypadku wykonywania przez niego spornych robót budowlanych, jeżeli ich realizacja miała miejsce przed dniem 19 września 2020 r., tj. datą wyznaczającą termin wejścia w życie wymienionego w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 2 i 4 p.b. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Mieć na uwadze trzeba, że zarzut skarżącego kasacyjnie w sposób bezpośredni nawiązuje do oceny prawnej Sądu I instancji, którą obciąża wadliwość oparta na przyjmowaniu podobnego założenia nieuwzględniającego przywołanego wyżej wymagania. Nie rzutuje ona jednakże na wyniku sprawy, uwzględniając, że regulacja art. 29 ust. 1-2 p.b. w relewantnym stanie prawnym sytuacji prawnej skarżącego nie pozwalała określić inaczej, niż wynika to z zaskarżonego postanowienia MWINB z 9 czerwca 2021 r., nr 521/2021, co oddalenie przez Sąd I instancji skargi na tenże akt (art. 151 p.p.s.a.) pozwala uznać za decyzję procesową odpowiadającą prawu.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.