II OSK 864/24

II OSK 864/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 585/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 188, art. 182 § 2, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 585/23 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2023 r., nr WOA.7721.89.2023.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. M. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 585/23, po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lipca 2023 r., nr WOA.7721.89.2023.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") decyzją z 10 marca 2023 r., nr 126/2023, na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na os. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. [...]), polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej.
Organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przy piśmie z 15 grudnia 2021 r. przesłał do PINB sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego przeprowadzonych w nocy z 2 na 3 grudnia 2021 r. w mieszkaniu nr [...] wraz z wnioskiem z 11 września 2021 r. właściciela tego mieszkania S. M. o podjęcie interwencji, w celu wyegzekwowania działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] na os. [...] w P.. Z nadesłanego sprawozdania wynikało, że źródłem uciążliwości hałasowych jest instalacja wodociągowa zlokalizowana w łazience sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr [...], albowiem pomieszczenie łazienki tego lokalu graniczy ścianami z pomieszczeniami należącymi do interweniującego (sypialnią i korytarzem – otwarty salon). Na ścianie łączącej sypialnię interweniującego z łazienką lokalu nr [...] zlokalizowana jest bateria podtynkowa umywalkowa, natomiast na ścianie łączącej korytarz (otwarty salon) mieszkania nr [...] z łazienką lokalu nr [...] zlokalizowana jest bateria podtynkowa prysznicowa. W sprawozdaniu zawarto tabele nr 1 i nr 2 z wynikami badań poziomu ciśnienia akustycznego w sypialni i pokoju dziennym oraz tabelę nr 3 z porównaniem wyników hałasu zmierzonego w mieszkaniu nr [...] z wartościami dopuszczalnymi. W sypialni równoważony poziom dźwięku A wyniósł 33,4 dB, przy wartości dopuszczalnej 25 dB w porze nocnej, a maksymalny poziom dźwięku A wyniósł 37,6 dB przy wartości dopuszczalnej 30 dB w porze nocnej. W pokoju dziennym równoważony poziom dźwięku A wyniósł 34,8 dB przy wartości dopuszczalnej 25 dB w porze nocnej, a maksymalny poziom dźwięku A wyniósł 45,3 dB przy wartości dopuszczalnej 30 dB w porze nocnej.
W następstwie powyższych informacji PINB w toku prowadzonego postępowania pozyskał dokumenty dotyczące budowy budynku, w którym zlokalizowane są lokale mieszkalne nr [...] i [...] (na 6 piętrze), a także przeprowadził w dniu 11 lutego 2022 r. oględziny w lokalu mieszkalnym nr [...]. Wyjaśnienia w sprawie złożyli także właściciele mieszkania nr [...] – M. K. i J. K., którzy w pismach z 7 listopada 2022 r. i z 2 lutego 2023 r. wskazali, że przy montażu urządzeń sanitarnych w łazience istniejąca instalacja podtynkowa prysznicowa wykonana w trakcie budowy została przeniesiona ze ściany sąsiadującej z pokojem mieszkania nr [...] na ścianę do niej prostopadłą, sąsiadującą z przedpokojem tego mieszkania, z wykonaniem nowej bruzdy, natomiast istniejąca instalacja podtynkowa umywalkowa wykonana w trakcie budowy została przedłużona w kierunku pionowym, celem umożliwienia montażu baterii podtynkowej. Wskazali również, że bruzdy podtynkowe wykonane zostały przez profesjonalistę, zgodnie z Polską Normą, z wykorzystaniem odpowiednich materiałów. Głębokość bruzd pionowych w murze nie przekracza granicznej wartości 30 mm, a szerokość jest mniejsza niż 150 mm. Rury zostały dodatkowo zabezpieczone pianką. Dokonując natomiast analizy projektu zamiennego architektoniczno-budowlanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługą w parterze przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...], obręb [...]) opracowanego w sierpniu 2017 r. i zatwierdzonego decyzją nr 2557/2017 z 21 listopada 2017 r. PINB zauważył, że z projektu tego wynikało, że pomiędzy łazienką lokalu nr [...] ("mieszkanie C") oznaczoną jako "C.2", a sypialnią lokalu nr [...] ("mieszkanie B") oznaczoną jako "B.6" i komunikacją oznaczoną jako "B.1" przewidziano ściany o grubości 18 cm jako "elementy murowe", a na styku dwóch ścian jako "elementy żelbetowe", przy czym w łazience lokalu nr [...] w narożniku przy ścianach oddzielających komunikację i sypialnię lokalu nr [...] naniesiono prysznic narożny, a przy ścianie oddzielającej łazienkę lokalu nr [...] od sypialni lokalu nr [...] naniesiono umywalkę oraz wannę. W opisie do projektu wskazano także, że budynek został zaprojektowany w taki sposób, aby hałas nie stanowił zagrożenia dla użytkowników. W projektowanym budynku została zapewniona izolacyjność akustyczna przegród zewnętrznych i wewnętrznych wg Polskiej Normy dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych. (...). Warstwę nośną stanowi ściana żelbetowa grubości 18 cm (...). Ściany działowe wewnętrzne zaprojektowano z pustaków ceramicznych M5 grubości 12 cm, na zaprawie cementowo-wapiennej obustronnie otynkowane tynkiem gipsowym, maszynowym gr. 1-2 cm (...). Przewody wodociągowe w mieszkaniach należy prowadzić w posadzce lub bruzdach ściennych. Przewody w garażu podziemnym, piony oraz instalację w mieszkaniach wykonać z rur TECE oraz dla większych średnic z rur stalowych z podwójną warstwą cynku. Dla przyborów sanitarnych posiadających armaturę stojącą jak np. umywalki czy zlewozmywaki stosować wężyki elastyczne w oplocie stalowym do instalacji wodnych z atestem PZH o wytrzymałości minimum PN 10. Podejścia instalacji pod baterie umywalkowe i zlewozmywakowe zakończyć zaworem kątowym (...). Połączenia przyścienne zaworów czerpalnych oraz baterii ściennych zakryć rozetkami przylegającymi do powierzchni ściany (...).
Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia, a także treść przepisów art. 28, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), PINB stwierdził, że wykonanie bruzd w ścianie oraz zainstalowanie tam instalacji wodnej podtynkowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Dlatego też postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej należało w jego ocenie umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M. (dalej: "skarżący") podnosząc, że przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja nie dotyczy zgłaszanego przez niego problemu, którym od samego początku był wyjątkowo uciążliwy hałas wytwarzany przez instalację wodną znajdującą się w łazience sąsiedniego mieszkania. Wskazał, że taki też problem zgłosił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, która jego wniosek wraz z przeprowadzonymi badaniami akustycznymi przekazała do PINB.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 18 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że prace wykonane w lokalu nr [...] mają charakter prac instalacyjnych i zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy – Prawo budowlane inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonywania stosownego zgłoszenia organowi administracji publicznej. Powołując się natomiast na § 326 ust. 1 oraz § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.) WINB wskazał, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją nr 2557/2017 z 21 listopada 2017 r. przewidywał lokalizację łazienki w mieszkaniu nr [...], która przylega do pokoju i do ciągu komunikacyjnego mieszkania nr [...]. Przy czym projekt nie wskazywał miejsca prowadzenia projektowanej instalacji wodnej, jednakże wskazano w nim, że ściana pomiędzy lokalem nr [...] a lokalem nr [...] będzie o grubości 18 cm. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał więc wykonanie bruzd w ścianach i poprowadzenie w nich instalacji wodnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania WINB podniósł, że projekt budowalny w sposób jasny przewiduje, że ściana pomiędzy lokalami nr [...] oraz nr [...] ma mieć grubość 18 centymetrów jak i elementy murowe oraz fragmentami elementy żelbetowe. Inwestor wykonał ściany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, poziom hałasu, na który wskazuje skarżący może być spowodowany typem baterii, która została zamontowana w mieszkaniu nr [...], a nie wykonaną instalacją wodną.
Skargę na powyższą decyzję złożył S. M. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżący podtrzymując zawarte w odwołaniu zarzuty podniósł, że wydane decyzje nie rozwiązały niezgodnego z prawem stanu, w którym poziom hałasu przenikającego do jego mieszkania z armatury i instalacji wodnej drugiego mieszkania przekracza dopuszczalne wartości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. uznał skargę za zasadną.
Sąd zauważył, że Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] przesyłając sprawozdanie akustyczne do PINB nie wskazał, że przyczyną przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w mieszkaniu skarżącego jest niezgodny z projektem budowlanym montaż instalacji podtynkowej, zwłaszcza, że na okoliczność taką nie wskazywał też sam skarżący. Tym samym organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie z urzędu nie powinien był skupiać się wyłącznie na tym, czy wykonanie bruzd w ścianach dla instalacji wodnej podtynkowej jest zgodne z projektem budowlanym. To czy te roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym czy też nie, nie zmienia bowiem faktu, że w sąsiednim mieszkaniu przy korzystaniu z instalacji wodnej dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, dlatego też wszelkie wysiłki organu powinny koncentrować się wokół wyeliminowania tego stanu jako niezgodnego z prawem. Tak więc zdaniem Sądu, to do organu należało wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach przysługujących mu kompetencji i określenie przedmiotu prowadzonego postępowania.
Przy czym Sąd zauważył, że również w odwołaniu skarżący wprost wskazał, że przedmiot postępowania został nieprawidłowo sformułowany, albowiem problemem wcale nie jest to, czy wykonane przez sąsiadów roboty budowlane w łazience są zgodne czy też niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Działania organu powinny były się więc skupić na wyegzekwowaniu działań naprawczych w celu usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu skarżącego.
Tymczasem, jak wskazał Sąd, organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, tylko bezrefleksyjnie za organem pierwszej instancji wskazał, że wykonanie bruzd w ścianie jest zgodne z projektem budowlanym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie kluczowe było właśnie odniesienie się do zarzutów odwołania, skoro skarżący kwestionował przedmiot postępowania. Tak więc pomimo sformułowania przez skarżącego konkretnych zastrzeżeń co do przedmiotu postępowania (jego zakresu), tak na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wydane przez organy rozstrzygnięcia w żaden sposób nie prowadzą do doprowadzenia ustalonego stanu faktycznego (przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w mieszkaniu skarżącego) do stanu zgodnego z prawem, choć taka intencja przyświecała Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], który dokonał zgłoszenia nieprawidłowości. Sąd zauważył zatem, że jeśli doprowadzenie ustalonego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem wymagałoby umorzenia postępowania i przekazania sprawy do właściwości stosownych organów na mocy art. 85 Prawa budowlanego określającego współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej, to kwestia ta powinna zostać wyraźnie wyjaśniona skarżącemu, natomiast organ powinien dopilnować aby do takiego przekazania sprawy rzeczywiście doszło.
Sąd stwierdził więc, że WINB rozpatrując odwołanie skarżącego nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Wskazał przy tym, że sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do zarzutów odwołania, prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien także odpowiedzieć na zarzut skarżącego dotyczący braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do uwag dotyczących materiału ścian i odnieść opisywany stan faktyczny do przepisów § 326 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, czy ściana pomiędzy sporną łazienką a pokojem w lokalu skarżącego ma rzeczywiście masę powierzchniową nie mniejszą niż 300 kg/m2 przy takim położeniu i przebiegu instalacji.
Ponadto Sąd zauważył, że z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż projekt budowlany przewiduje wykonanie bruzd w ścianach i poprowadzenie w nich instalacji wodnej, jednak nie wskazuje miejsca poprowadzenia projektowanej instalacji (przebiegu tej instalacji). A zatem skoro samo miejsce poprowadzenia instalacji wodnej nie jest objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, to zdaniem Sądu możliwe byłoby zweryfikowanie ustalonego stanu faktycznego pod kątem art. 66 Prawa budowlanego, jednak rozwiązania tego Sąd nie wskazał jako jedynie właściwego, pozostawiając to do oceny organowi.
Wskazując na powyższe uchybienia Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję WINB uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że WINB wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB z 10 marca 2023 r. naruszył powyższe przepisy w ten sposób, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że WINB wydając w dniu 18 lipca 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję naruszył zasady wynikające z ww. przepisów;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w granicach sprawy oraz istoty sprawy, tj. brak ustosunkowania się do tego, że wykonane roboty budowlane w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku na os. [...] w P. polegające na wykonaniu bruzd celem ułożenia w nich instalacji podtynkowej w ścianie graniczącej z lokalem mieszkalnym nr [....] nie podlegają przepisom ustawy – Prawo budowlane;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w granicach sprawy oraz istoty sprawy, tj. zalecenie organom nadzoru budowlanego, aby w ponownym postępowaniu rozwiązały problem hałasu w mieszkaniu nr [...] zlokalizowanym w budynku na os. [...] w P., mimo że postępowanie w nadzorze budowlanym pierwszej instancji zostało wszczęte w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku polegających na wykonaniu bruzd i ułożeniu w nich instalacji podtynkowej w ścianie graniczącej z lokalem mieszkalnym nr [...];
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych wskazań w uzasadnieniu wyroku, co do dalszego postępowania, jeśli chodzi o zastosowanie przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane, czy też art. 85 ustawy – Prawo budowlane;
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa materialnego, polegające na pominięciu przez Sąd w rozważaniach prawnych art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy – Prawo budowlane i w konsekwencji brak jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu wyroku na temat art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy – Prawo budowlane;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa materialnego, polegające na pominięciu przez Sąd w rozważaniach prawnych art. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i w konsekwencji uznanie, że przedmiotem postępowania w nadzorze budowlanym może być rozwiązanie problemu hałasu panującego w mieszkaniu nr [...] w budynku na os. [...] w P..
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję WINB z 18 lipca 2023 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Za zasadne uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 83 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z 18 lipca 2023 r.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a także stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a organ odwoławczy rozpoznał sprawę z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i zasady przekonywania.
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przekazał do PINB sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego przeprowadzonych w mieszkaniu nr [...], celem wyegzekwowania działań prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] na os. [...] w P.. W związku z powyższym PINB w dniu 11 lutego 2022 r. przeprowadził oględziny w lokalu mieszkalnym nr [...], w trakcie których właściciele tego mieszkania – M. K. i J. K. wskazali, że przy montażu urządzeń sanitarnych w łazience istniejąca instalacja podtynkowa prysznicowa wykonana w trakcie budowy została przeniesiona ze ściany sąsiadującej z pokojem mieszkania nr [...] na ścianę do niej prostopadłą. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji wszczął z urzędu, w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...], polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] na potrzeby zamontowania instalacji wodnej podtynkowej. Z protokołu oględzin wynika, że pracownicy PINB przeprowadzili oględziny lokalu i dokonali sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych, nie stwierdzając w tym zakresie naruszeń obowiązujących przepisów, a w szczególności warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pracownicy PINB wykonali również próbę hałasu przy maksymalnie otwartej przepustowości (przepływu wody w kabinie prysznica oraz w umywalce), która nie wykazała nadmiernych hałasów osiąganych w standardowych tego typu rozwiązaniach. Ponadto, powołując się na art. 28, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo budowlane, PINB prawidłowo ocenił, że wykonanie bruzd w ścianie oraz zainstalowanie instalacji wodnej podtynkowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Należy mieć przy tym na uwadze, że w ramach prowadzonego postępowania organ mógł badać prawidłowość wykonanych robót budowlanych we wskazanym powyżej zakresie tylko w ramach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, co do zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami.
Jak wynika jednoznacznie z odwołania, S. M. nie kwestionuje prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń oraz przyjętej oceny prawnej, podnosi jedynie, że w prowadzonym postępowaniu nieprawidłowo sformułowano przedmiot postępowania. W jego ocenie przedmiotowy lokal mieszkalny nie spełnia wymagań jakie się mu stawia pod kątem dopuszczalnego poziomu hałasu. Ponadto zarzucił pominięcie przez organ zgłaszanego przez niego faktu niezgodności projektu budowlanego z prospektem informacyjnym w zakresie materiału, z którego wykonano ściany konstrukcyjne. Z powyższego wynika, że skarżący domaga się w rzeczywistości weryfikacji prawidłowości wybudowania budynku wielorodzinnego w zakresie obejmującym lokal nr [...], a nie prawidłowości wykonania robót instalacyjno-montażowych w tym lokalu już po oddaniu go do użytkowania. Podnoszone zatem przez skarżącego zarówno w odwołaniu, a później w skardze zarzuty co do grubości ścian i spełnienia przez te ściany norm wynikających z warunków technicznych dotyczą w zasadzie kwestii objętych rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznych decyzjach w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego na osiedlu [...] w P.. Kontrola wskazanych w odwołaniu zagadnień jest jednak, jak błędnie założył skarżący, niemożliwa w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ocena prawidłowości tych robót wymagałaby uprzednio wzruszenia w stosownym trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Dokonane ustalenia nie tylko zatem uprawniały, ale wręcz zobowiązywały organ do umorzenia prowadzonego w trybie zwykłym postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organu odwoławczego nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego z zakresu właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, który mógłby uprawniać do kontynuowania postępowania w sprawie hałasu wynikającego z użytkowania armatury łazienkowej w sąsiednim mieszkaniu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się wprawdzie ogólnikowo na art. 66 ustawy – Prawo budowlane, jako na przepis w odniesieniu do którego należałoby dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego, powołanie wskazanego przepisu nie zostało jednak w jakimkolwiek zakresie uzasadnione. Przepis ten określa konkretne, kwalifikowane przesłanki, których zaistnienie uzasadnia jego zastosowanie. Żadna z nich nie została jednak przynajmniej uprawdopodobniona w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego - budynku wielorodzinnego, a tym samym także będącego przedmiotem oględzin lokalu mieszkalnego. Ponadto art. 66 ustawy – Prawo budowlane stanowi odrębny tryb usuwania stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, co powoduje, że umorzenie przez organy nadzoru budowlanego niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest w takim przypadku tym bardziej zasadne.
Mając zatem na uwadze treść przepisów art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo budowlane, które stanowią, że instalowanie wewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych, oraz remont obiektów budowlanych, z wyłączeniem remontu budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w łazience lokalu mieszkalnego nr [...], polegających na wykonaniu bruzd w ścianach sąsiadujących z lokalem mieszkalnym nr [...] dla instalacji wodnej podtynkowej.
Powyższe powoduje, że wobec stanowiska orzekających w sprawie organów, opartego na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, za zasadny uznać należy też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu wyroku przesłanek do zastosowania przepisu art. 66 oraz art. 85 ustawy – Prawo budowlane, zwłaszcza że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Obszerne i ogólnikowe odwołanie się do zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasady przekonywania, aby mogło być skuteczne w rozpatrywanej sprawie powinno być poprzedzone wskazaniem przez sąd przepisów materialnoprawnych stanowiących o przedmiocie tego postępowania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz uznając, że istota sprawy została w rozpoznawanym zakresie dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.