II OSK 864/13

II OSK 864/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Furmanek
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Leszek Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 876/12 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-12-28
II SA/Łd 867/12 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 115 a ust. 1,3,4
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 876/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty A. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. w Ł. (dalej jako "Wspólnota"), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu sprawy M.K., ustalił dopuszczalny poziom hałasu oraz warunki funkcjonowania myjni samochodowej położonej w Ł. przy ul. [...], a także nałożył na właściciela myjni określone obowiązki z tym związane. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 115a ust. 1, 3 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa p.o.ś.").
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota.
Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu odwoławczego, Wspólnota nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 112 ustawy p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, bądź zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Natomiast stosownie do art. 115a ustawy p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma wątpliwości, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 115a ustawy p.o.ś., będzie podmiot mający tytuł prawny do zakładu i z tej racji będzie on stroną tego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, z żadnego przepisu ustawy p.o.ś. nie wynika interes prawny właściciela działki położonej w sąsiedztwie zakładu, dla którego określono dopuszczalne poziomy emisji hałasu. Organ odwoławczy podkreślił, że Wspólnota została dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale organ I instancji wyraźnie stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczyna się z urzędu, więc Wspólnota nie jest jego stroną. Zdaniem organu odwoławczego, interes prawny możnaby wywodzić z faktu sąsiedztwa z działką objętą postępowaniem tylko w przypadku, gdyby nie było drogi dochodzenia roszczeń z powodu nadmiernego hałasu na drodze cywilnej (immisje).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przyjęło więc, że decyzja określająca dopuszczalny poziom emisji hałasu do środowiska jest adresowana do przedsiębiorcy i określa jego obowiązki, nie orzeka się w niej o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości sąsiednich. Oznacza to, że interes Wspólnoty ma oparcie w normach prawa prywatnego (cywilnego), a nie w normach prawa publicznego, bowiem nie można wywieść jej interesu prawnego w sprawie administracyjnej z ustawy p.o.ś. Wspólnota może więc skorzystać z drogi postępowania przed sądem cywilnym. Normy prawa publicznego uprawniają i zobowiązują organ administracji publicznej do ochrony przed hałasem środowiska (interes generalny, abstrakcyjny), a nie konkretnej osoby.
Wspólnota wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, stąd też w art. 115a ustawy p.o.ś. została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę, że postępowanie w tej sprawie jest wszczynane wtedy, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie przekroczeń, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Omawiany rodzaj decyzji jest wydawany w celu zapewnienia tym podmiotom odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności. Natomiast adresatem takiej decyzji może być tylko podmiot, którego działalność stanowi źródło emisji hałasu.
W ocenie Sądu I instancji, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które miałoby na celu stwierdzenie, czy nieruchomość strony skarżącej narażona jest na negatywne działanie hałasu emitowanego przez myjnię samochodową. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w pkt 4.1 decyzji organu I instancji, organ ten wprost wskazał, że właściciel myjni jest zobowiązany do wykonania w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zabezpieczeń akustycznych oraz zastosowania rozwiązań organizacyjnych zapewniających dotrzymanie akustycznych standardów jakości środowiska w rejonie budynku mieszkalnego wspólnoty mieszkaniowej i niezwłocznego przekazania informacji o tym do organu wydającego decyzję.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że możliwość stwierdzania niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, takich jak brak interesu prawnego, ograniczona jest do bardzo wyjątkowych i niewątpliwych sytuacji. W wypadku, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nieprawidłowo rozstrzygnęło o braku przymiotu strony Wspólnoty postanowieniem. Oceny takiej powinno dokonać w toku rozpoznania odwołania i rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.
W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 115a ust. 5 ustawy p.o.ś. przez przyjęcie, że Wspólnota ma status strony postępowaniu w sprawie określenia dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska. W ocenie Kolegium, Wspólnota ma w sprawie jedynie interes faktyczny.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 115a ustawy p.o.ś., bowiem norma ta stanowi jedynie o obowiązku organu określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, a nie o obowiązku przeprowadzenia postępowania określającego wpływ hałasu na nieruchomości sąsiednie.
Ponadto Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy postanowienie to w ten sposób nie narusza prawa, bowiem w sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
Po trzecie, art. 153 p.p.s.a., przez błędne wskazanie organom administracji działań, które powinny podjąć ponownie rozpoznając sprawę, ponieważ brak było podstaw do rozważania, a tym bardziej zastosowania trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Po czwarte, art. 34 w związku z art. 37 p.p.s.a. przez przyjęcie skargi do rozpoznania, pomimo że udzielone 16 stycznia 2012 r. pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do występowania przed sądami administracyjnymi.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego wniosku to o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniosło także o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w tej sprawie orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a odmawiając zastosowania art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie normy materialnoprawnej z art. 115a p.o.ś. wspólnota mieszkaniowa może mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zgodnie z art. 140 k.c., właściciel nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Z kolei przepis art. 144 k.c. stanowi, że to właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych np. immisji pośrednich. Przepis art. 140 k.c. jest więc przepisem prawa materialnego, z którego właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji może wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie wspólnota mieszkaniowa jako właściciel nieruchomości położonej w zasięgu ewentualnego negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/08, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 33 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3067/13, nie publ.). Ponadto, przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest niezależny od wystąpienia przez taki podmiot z roszczeniem cywilnoprawnym do sądu powszechnego w ramach ewentualnej odpowiedzialności cywilnej pozwanego. Nawet więc uprawnienie do wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 k.c.) nie pozbawia takiego podmiotu ochrony w postępowaniu administracyjnym (K. Gruszecki, Komentarz do art. 115a p.o.ś., [w:], K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. III, Lex 2007, teza 4 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 764/08, LEX nr 547205, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 341/09, nie publ.).
Z kolei przesłanka, w świetle której postępowanie w takiej sprawie wszczyna się z urzędu w świetle art. 115a ust. 5 p.o.ś. nie może być rozumiana automatycznie jako przesłanka wyłączająca możliwość uznania za stronę tego postępowania właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli może to dotyczyć jego interesu prawnego w związku z prowadzoną w sąsiednim obiekcie działalnością, z którą wiążę się emisja hałasu. Ponadto zgodnie z art. 112 p.o.ś. ocena dotycząca ewentualnego naruszenia norm dopuszczalnego hałasu na terenie przedmiotowej nieruchomości sąsiedniej, będzie możliwa dopiero po dopuszczeniu takiego podmiotu jako strony do postępowania administracyjnego, w którym w ramach postępowania dowodowego będzie badane, czy obowiązujące normy zostały przekroczone w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 112 p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, czyli w praktyce m.in. na zmniejszeniu poziomu hałasu do co najmniej dopuszczalnego, jeżeli nie jest on dotrzymany. Natomiast przesłanka wielkości ewentualnej emisji hałasu nie ma znaczenia przy ustalaniu kręgu stron takiego postępowania. Świadczy o tym także norma art. 2 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.U. UEL z 18 lipca 2002 r.), zgodnie z którym dyrektywa ta ma zastosowanie do hałasu w środowisku, na jaki ludzie są narażeni w szczególności na obszarach zabudowanych, w publicznych parkach lub na innych obszarach względnie cichych w aglomeracji, na obszarach ciszy na otwartym terenie poza miastem, w pobliżu szkół, szpitali i innych wrażliwych na hałas budynków i obszarów. Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi.
Stąd też interes prawny Wspólnoty jako strony postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz warunków funkcjonowania myjni samochodowej, może wynikać z praw rzeczowych do nieruchomości sąsiedniej i dlatego właśnie powinien podlegać ochronie prawnej. Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w tym zakresie jest więc trafny, a powołane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po drugie, w tym stanie faktycznym i prawnym chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z rzekomą błędną kontrolą zastosowanego przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., na podstawie którego organ orzekł o niedopuszczalności odwołania. Trafnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a., bowiem powinien dopiero po przeprowadzaniu w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego orzec ewentualnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Już bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11, Lex 1218396 i z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 882/10, Lex 1081069). Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie prawidłowo sformułował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.
Po trzecie, chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 34 w związku z art. 37 p.p.s.a. dotyczący sposobu udzielenia pełnomocnictwa przez Wspólnotę. Do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo z 16 stycznia 2012 r., na mocy którego Wspólnota udzieliła pełnomocnictwa dwóch fachowym pełnomocnikom do "reprezentowania przed sądami powszechnymi oraz wszelkimi urzędami i instytucjami w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę myjni samochodowej w Ł. przy ul. [...]". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pełnomocnictwo to ma szeroki zakres i obejmuje również sądy administracyjne, które niewątpliwie mieszczą się w sformułowaniu "wszelkie instytucje".
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.