II OSK 864/06

II OSK 864/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Tadeusz Geremek
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Bk 939/05 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 31 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 939/05 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 939/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Starosta G. zezwolił skarżącemu R. O. na wyłączenie na cele nierolnicze 0,8310 ha gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 1444 i nr 1443/4. Z tytułu wyłączenia ustalił:
należność w wysokości 62.607,54 zł (za działkę nr 1444 - 45.618,37 zł,
za działkę nr 1443/4 - 16.989,17 zł), z której obowiązku uiszczenia zwolnił
stronę ponieważ wartość nabytych gruntów przewyższa tę należność,
podwyższenie należności o 10% w stosunku do działki nr 1444 w związku z wyłączeniem z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji, do kwoty 50.180,21 zł, z wpłaty której również zwolnił zainteresowanego z powodu jak wyżej,
opłatę w wysokości dwukrotnej należności, stanowiącą kwotę 33.978,34 zł, z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr 1443/4 niezgodnie
z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, do zapłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja
przedmiotowa stanie się ostateczna,
opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10% należności, "wyrażonej w tonach ziarna żyta i określonej w pkt 1 w wysokości 16.62 ton do uiszczenia przez 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, licząc od 2006 roku do roku 2016".
Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, wnosząc o uchylenie, względnie o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ narusza ona art. 11 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, iż z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta G. nr [...] wynika, że działki nr 1444 i 1443/4 zostały przeznaczone na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi. Podniósł, że nigdy nie otrzymał pisma z dnia 2 stycznia 2002 r. nr [...] wzywającego do dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 1444 oraz do przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej oraz fakt uznania za grunty rolne terenu, który był nielegalnym wysypiskiem odpadów budowlanych i śmieci, a także nieuwzględnienie przez organ podniesionego zarzutu przedawnienia świadczeń.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję S. G. Na podstawie art. 11, art. 28 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ww. ustawy Kolegium uznało, że to osoba zamierzająca wyłączyć grunty z produkcji rolniczej powinna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić z wnioskiem o wydanie zgody na takie wyłączenie, niedopełnienie tego obowiązku skutkuje określonymi w przepisach sankcjami. Podkreślono, że skarżący po otrzymaniu pozwolenia na budowę w 1998 r. nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów objętych realizowaną inwestycją z produkcji rolnej. Starostwo Powiatowe w G. pismem nr [...] z dnia 2 stycznia 2002 r. wezwało zainteresowanego do przedłożenia stosownych dokumentów. Uznano, że sprawa wyłączenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi na terenie Miasta G. toczy się od 2 stycznia 2002 r., natomiast pismem z dnia 6 lutego 2004 r. nr [...] organ wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 kwietnia 1998 r. nr [...], na którą powołuje się skarżący w swoim odwołaniu, wymienione są działki nr 1444 i 1251, nie wymienia się w niej działki nr 1443/4. Tymczasem inwestycja została zrealizowana na działkach nr 1444 i 1443/4, na działce nr 1444 zlokalizowana jest stacja paliw, na działce nr 1443/4 infrastruktura towarzysząca. Organ podniósł, że działkę nr 1443/4 zainteresowany nabył w dniu 1 sierpnia 2002 r., aktem notarialnym Rep. A nr 3098/2002. W dniu 9 marca 2004 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr 1443/4 oraz o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących działek nr 1443/4 i 1444. Podczas przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 22 września 2004 r. oględzin ustalono, że cały teren inwestycji utwardzony jest płytami betonowymi, kostką brukową, występują też tereny zielone. Założono, że wyłączenie działki nr 1443/4 nastąpiło pomiędzy datą złożenia wniosku (9.03.2004 r.) a datą oględzin działki (22.09.2004 r.), tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. Uznano, że skarżący, mimo wezwania przez Starostwo Powiatowe w G. pismem z dnia 2 stycznia 2002 r., nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a więc naliczenie opłat i należności zostało dokonane prawidłowo.
Wskazano, iż podnoszona przez skarżącego kwestia jakości przedmiotowych gruntów określona w odwołaniu jako "nielegalne wysypisko odpadów budowlanych i śmieci" na tym etapie postępowania nie może być brana pod uwagę, ponieważ fakt ewentualnego zdegradowania czy też zdewastowania gruntów powinien być przez zainteresowanego udokumentowany i zgłoszony przed rozpoczęciem inwestycji celem właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Odnośnie zarzutu przedawnienia prawa do wydania decyzji w omawianej sprawie wskazano, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa terminu, w jakim organ z urzędu ma wydać decyzję w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy. Zważono również, że art. 31 cyt. wyżej ustawy mówi o należnościach państwowych i świadczeniach pieniężnych, a w myśl art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy przez "należności" rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a przez "opłatę roczną" - rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Podniesiono, że o należnościach bądź też świadczeniach można więc mówić w sytuacji ich ustalenia, czyli z chwilą wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności "na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa", jako naruszającej art. 7, 9, 11 Kpa w związku z art. 11 ust. 3 i 4, art. 28 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczenia na rzecz FOGR przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności natomiast od daty 7 kwietnia 1998 r., tj. daty decyzji Burmistrza Miasta G. (nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia 20 lipca 2005 r., tj. daty decyzji nr [...] Starosty Powiatu G. w sprawie ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej upłynęło już 7 lat. Wskazał, że ustawa w art. 28 ust. 2 wyraźnie mówi, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, nie można więc przerzucać tego obowiązku na skarżącego jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że to na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek przedstawienia organowi stosownych dokumentów nie podając jakie dokumenty petent ma przedstawić do wydania decyzji z urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że inwestor nie dopełnił wynikającego z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przed wydanym pozwoleniem na budowę w stosunku do działki nr 1444, a na działce nr 1443/4 realizowano prace bez żadnych pozwoleń, dopiero w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania skarżący złożył w dniu 9 marca 2004 r. wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów tej działki. Uznano, że zarzut bezpodstawnego żądania przez organ przedłożenia dokumentów przez stronę bez podania ich rodzaju nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Pismem z dnia 2 stycznia 2002 r. nr WGK. 7430-1/2002, którego odbiór w dniu 8 stycznia 2002 r. potwierdziła córka skarżącego, organ pierwszej instancji zwrócił się o dostarczenie dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 1444 położonej w m. G. ul. K., na której zlokalizowana jest stacja paliw oraz o przedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Ponieważ skarżący nie odpowiedział na to pismo, organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zgromadził niezbędne dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.
W motywach uzasadnienia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonego w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji, zarzutu przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji nr 1444 i 1443/4 o łącznej pow. 0,8310 ha na cele nierolnicze. Sąd podał, iż w myśl postanowień art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) świadczenia pieniężne, o których mowa w ust. 1 przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Przepis ten nie reguluje kwestii przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji, lecz jedynie termin do dochodzenia należności. Przedawnienie świadczeń pieniężnych, o których mowa we wspomnianym artykule prowadzi do wygaśnięcia należności ustalonych w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdza to również art. 12 ust. 13 oraz 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, odpowiednio opłatę roczną za dany rok w terminie do 30 czerwca tego roku. Regulacje te odnoszą się do terminu wymagalności wspomnianych należności a więc do terminu, do którego odwołuje się art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd uznał, iż przy wydawaniu decyzji nienaruszono art. 31 ustawy, tj. nie nastąpiło przedawnienie wymagalności należności oraz że organy miały prawo do wydania decyzji w sprawie uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów jako nr 1444 i nr 1443/4.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Decyzja taka może być wydana po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wydanie tych decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący, jako inwestor nie dopełnił wynikającego z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przed wydanym pozwoleniem na budowę w stosunku do działki nr 1444. Natomiast na działce nr 1443/4 zrealizowano prace bez żadnych pozwoleń czy też zgłoszeń, a wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dokonano przed wydaniem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, natomiast zgodnie z zapisem ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Dlatego też w stosunku do działki oznaczonej nr ewidencyjnym 1444, wyłączonej z produkcji rolniczej w 1998 r., tj. w czasie gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. i przeznaczonej w tym planie pod teren urządzeń z zakresu obsługi komunikacji zastosowano w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność podwyższono o 10%, a w stosunku do działki oznaczonej nr ewidencyjny 1443/4, zgłoszonej do wyłączenia z produkcji rolniczej (wniosek skarżącego z dnia 9 marca 2004 r.) i wyłączonej z produkcji rolniczej przed uzyskaniem stosownej decyzji w dniu, gdy nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Miasta G. z dnia 28 grudnia 2004 r.) ustalono skarżącemu, jako sprawcy wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie uznał za słuszne zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów art. 11 ust. 3 i 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze naruszeń zasad ogólnych postępowania (art. 7, 9, 11 Kpa). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinny w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie wskazał, na czym miało polegać naruszenie pozostałych zasad ogólnych postępowania, tj. zasady udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron oraz zasady przekonywania, ani nie udowodnił ich naruszenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. O., reprezentowany przez radcę prawnego K. G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu, to jest art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie reguluje kwestii przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji lecz jedynie termin do dochodzenia należności,
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu, to jest art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działki nr 1443/4 mimo istnienia planu zagospodarowania przestrzennego w dacie inwestowania na działce,
3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu, to jest art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że przepis ten zezwala na wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków klas IV, IVa, IVb, V i VI po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi złożonej przez R. O.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że stanowiska Sądu, iż organ samorządowy w zasadzie w każdym czasie może z urzędu wydać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków klas IV, IVa, IVb, V, VI, po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, nie będąc ograniczony przepisem art. 31 ust. 2 ustawy, nie da się pogodzić z treścią art. 11 ust. 4, który wyraźnie mówi, iż wydanie decyzji o których mowa w ust. 1 i 2, następuje zawsze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W art. 11 ust. 3 ustawodawca mówi, iż decyzje, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Podniesiono, iż z art. 7 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Działki nr 1444 i 1443/4 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. nr [...] w G. z dnia 14 grudnia 1990 r. oraz zgodnie z uchwałą nr [...] RM w G. z dnia 8 grudnia 1994 r. leżały na terenie oznaczonym symbolem Az 53 KS- teren urządzeń z zakresu obsługi komunikacyjnej.
Wbrew twierdzeniom Sądu, działka nr 1443/4 była objęta planem tak samo jak działka nr 1444, a na działce zostały położone płyty pod parking i plac manewrowy dla samochodów. Na działce tej ponadto znajdują się urządzenia wspomagające pracę stacji paliw m.in. przepompownia. Gdyby więc przyjąć że nie nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia należności w drodze decyzji, to skarżącego należałoby obciążyć opłatą w wysokości podwyższonej o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, a nie w wysokości dwukrotnej wynikającej z art. 28 ust. 1.
Zdaniem skarżącego bez znaczenia w sprawie jest złożenie pisma z dnia 9 marca 2004 r. o wyłączenie działki nr 1443/4 z produkcji rolnej w świetle złożonych dowodów wskazujących jednoznacznie o dacie zainwestowania i obowiązującym na tym terenie planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można abstrahować od wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta G. nr RG.7331-1/32/98 z dnia 7 kwietnia 1998 r. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczenia na rzecz FOGR przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Organ samorządowy nie mógł po upływie 5 lat od daty otrzymania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta G. nr RG.7331-1/32/98 wydać decyzji zezwalającej skarżącemu na wyłączenie 0,8310 ha gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z urzędu ponieważ decyzja nie podaje z jakim dniem następuje wyłączenie tych gruntów, natomiast decyzja zezwalająca skarżącemu na wyłączenie 0,8310 ha gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw winna być pierwotną (przed decyzją o pozwoleniu na budowę) a nie wtórną - wydaną 8 lat po wybudowaniu stacji paliw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez: 1) błędną jego wykładnię co polega na niewłaściwym zrozumieniu treści przepisu prawnego, 2) bądź też na niewłaściwym zastosowaniu przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Drugą podstawą skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotowa skarga kasacyjna R. O. oparta została tylko na zarzutach znajdujących podstawę z art. 174 ust. 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego wskazanych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Stawiając takie zarzuty autor skargi kasacyjnej powinien wskazać nie tylko na konkretne naruszenie przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisów prawa materialnego ale wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
Powyższy wymóg uzasadniony jest regulacją prawną art. 183 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki taksatywnie wylicza § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi.
W niniejszej sprawie postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadzają się do polemiki z oceną prawną i stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zmierzając do ich podważenia.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. dotycząca ustalenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie ustawy wyżej wymienionej "o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd dokonał wnikliwej oceny prawnej rozstrzygnięcia organów w aspekcie przepisów wskazanej ustawy, w szczególności przepisów dotyczących zasad ustalania należności za wyłączenie gruntów z produkcji. Wypowiedział się również w przedmiocie terminu w jakim mogą by ustalane te należności. Stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w powołanej argumentacji prawnej. Przeprowadzona analiza przepisów ustawy oraz ich wykładnia w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują w pełni na akceptację, znajdują też potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 r. w sprawie II SA 2169/00 opubl. Lex nr 53337 zajął stanowisko, że przepisy ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiałyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji lub wymierzenie niższej należności jeżeli spełnione są przesłanki z art. 28 tej ustawy.
W sprawie rozpoznawanej niesporny jest fakt, że inwestor R. O. przed uzyskaniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji na cele nierolnicze zrealizował na działach nr 1444 i 1443/4 stację paliw wraz z urządzeniami towarzyszącymi.
Artykuł 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi jednoznacznie, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 31 ust. 2 ustawy, który mówi, że świadczenia pieniężne, o których wspomina ust. 1 art. 31, przedawniają się z upływem 5 lat od ich wymagalności.
Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy nie dotyczy przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jest to termin przedawnienia należności wymagalnych ustalonych w decyzji. Wymagalność należności powstaje bowiem gdy decyzja ustalająca je ma charakter ostateczny.
Należy też zwrócić uwagę, że art. 31 ust. 1 stanowi o dochodach Funduszu, o których mówi art. 23 ustawy zaliczając w pkt 3 do dochodów należności i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych.
W świetle wykładni systemowej wskazanych przepisów prawnych nie może budzić wątpliwości, że 5-letni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną.
Zauważyć też należy, iż żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mówi o przedawnieniu prawa do ustalenia należności decyzją za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Wnioski takie wypływają również z powołanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pozbawiony słuszności jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie obowiązku uregulowania przez skarżącego opłaty w podwójnej wysokości z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji działki o nr 1443/4 mimo obejmowania jej planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. w dacie inwestowania na tej działce.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin inwestowania na działce nr 1443/4 nie ma znaczenia dla naliczania opłaty skoro się zważy, iż wówczas działka ta nie była własnością skarżącego R. O. Nabył ją notarialnie 1 sierpnia 2002 r. a wniosek do organu o wyłączenie z produkcji rolnej złożył 1 marca 2004 r. Niesporny jest fakt, że w 2004 r. plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. już nie obowiązywał. Skoro inwestor zabudował działkę 1443/4 obiektami towarzyszącymi stacji paliw przed uzyskaniem decyzji o wyłączeniu z produkcji oraz w sytuacji gdy już nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który by odnosił się do przedmiotowej działki, skarżący zobligowany jest do ponoszenia opłaty obliczanej wg zasady z art. 28 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy - sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mimo braku decyzji zezwalającej na wyłączenie. Takie stanowisko organu i ocena Sądu pierwszej instancji są słuszne.
Stwierdzić też należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy prawidłowo ustalono opłatę za wyłączenie z produkcji działki nr 1444 - bowiem inwestor co prawda nie dopełnił wymogu uzyskania decyzji wyłączającej z produkcji rolnej tej działki przed jej zainwestowaniem, ale była ona objęta planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G. na cele nierolnicze i plan wówczas obowiązywał. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jaką uzyskał skarżący nie ma znaczenia dla sprawy, oprócz wykazania, że w dacie jej wydawania funkcjonował plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. stawia wymóg uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (vide art. 11 ust. 4 ustawy).
Podkreślając znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że decyzja ta nie dotyczyła działki nr 1443/4 a jedynie działki nr 1444 i nr 1251.
Działka nr 1443/4 w tej dacie nie stanowiła własności inwestora. Nie mógł więc organ przyjąć, że skarżący zabudował działkę nr 1443/4 przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, skoro w dacie nabycia jej własności i złożenia wniosku o wyłączenie z produkcji plan ten przestał obowiązywać. Odrębne stanowisko skargi kasacyjnej jest niezasadne i sprowadza się tylko do zanegowania słusznej oceny Sądu pierwszej instancji. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut ostatni skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegający na uznaniu, iż można wydać decyzję o wyłączeniu gruntów po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odpowiedź na powyższe wątpliwości zawiera ust. 3 i 4 art. 11 ustawy.
Artykuł 3 stanowi wyraźnie, że decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 11 dotyczące wymienionych gruntów mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Z treści ust. 4 art. 11 wynika, że wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji winno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy wynika, że skarżący zrealizował inwestycję na obu działkach (nr 1444 i 1443/4) bez dopełnienia obowiązku wyłączenia w drodze decyzji tychże działek z produkcji rolnej.
Obowiązek zachowania kolejności i uzyskania pozwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej działek, przed decyzją o pozwoleniu na budowę spoczywa na inwestorze. W przypadku popełnienia samowoli budowlanej i zrealizowania inwestycji zarówno bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji jak i bez decyzji o pozwoleniu na budowę - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekający w sprawie niniejszej miał prawo na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów i ustaleniu opłat wg zasad określonych art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.
Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy są opłaty ustalone i zróżnicowane wskazanymi przepisami art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.
Orzekanie zaś w kwestii samowoli budowlanej nie pozostaje w kognicji tego organu lecz należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego orzekających na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane.
W świetle powyższych rozważań powtórzyć należy, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.