II OSK 862/24

II OSK 862/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Gd 590/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 3 pkt 16
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L., J. G. oraz W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 590/23 w sprawie ze skargi I. L., J. G. oraz W. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2023 r. nr WOP.7722.53.2023.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 590/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. L., J. G. oraz W. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2023 r., nr WOP.7722.53.2023.KK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 23 lutego 2023 r., nr PINB.70040.12.2022, o wstrzymaniu budowy czterech wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej, każdy o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działce nr [...] w miejscowości P., obręb S., gmina C., będących w budowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. L., J. G. oraz W. G. zarzucając naruszenie:
1. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej P.u.s.a.) w zw. z:
a. art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że istnieje rażąca rozbieżność pomiędzy osnową postanowień wydanych przez organy administracji a ich uzasadnieniem w zakresie ustalonego stanu faktycznego oraz nałożonych obowiązków,
b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego i prawidłowo dokonały jego swobodnej oceny ustalając stan faktyczny.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, konsekwencją zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego (co w ich ocenie miało wpływ na wynik sprawy – bo byłby on całkowicie odmienny, gdyby stan faktyczny został ustalony prawidłowo – zamiast wstrzymania robót budowlanych należałoby umorzyć postępowanie) było:
– nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący nie realizował prac związanych z budową 4 budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 każdy, tylko realizował roboty budowlane związane z budową ośrodka wypoczynkowego składającego się z 12 budynków o powierzchni do 35m2 każdy,
– nieprawidłowe przyjęcie, iż budowane budynki są dwukondygnacyjne, gdy tymczasem wydzielone pomieszczenie przegrodą poziomą na poddaszu: (1) nie jest przeznaczone na pobyt ludzi, (2) nie jest przeznaczone na umieszczenie urządzeń technicznych, (3) docelowo ma mniejszą niż 2 metry średnią wysokość Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien był więc uznać, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno polegać na uznaniu, że: (1) skarżący (tu w domyśle I. L. ) prowadził prace budowlane związane z realizacją 4 budynków rekreacji indywidualnej, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem od którego nie wniesiono sprzeciwu, (2) budowane obiekty były jednokondygnacyjne, a poddasze wydzielone poziomą przegrodą nie było przeznaczone na pobyt ludzi lub urządzenia techniczne i nie miało docelowo średniej wysokości większej niż 2 m. W konsekwencji Sąd powinien uwzględnić skargę, a nie ją oddalić.
Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ma związek z zarzutami wskazanymi w punkcie 2. Sąd pierwszej instancji powinien zastosować właściwe przepisy prawa materialnego oraz dokonać ich prawidłowej wykładni i gdyby tak uczynił, to stwierdzając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ) powinien uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, tym samym błędnie stosując art. 151 P.p.s.a.;
2. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Było to konsekwencją błędnie ustalonego stanu faktycznego o którym mowa w punkcie 1., ponieważ Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy dotyczące wymogów związanych z budową ośrodka wypoczynkowego (art. 28 P.b.), a przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, powinien zastosować przepisy związane z budową domków rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit a P.b.). W efekcie nie było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b.;
3. § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej "r.w.t.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż poddasze jest dodatkową kondygnacją, jeżeli potencjalnie mogą na niej przebywać ludzie, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu powinna być taka, że poddasze jest kondygnacją pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: (1) są tam pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi lub urządzenia techniczne, (2) ma średnią wysokość w świetle większą niż 2 m;
4. art. 48 ust. 1 P.b., zamiast którego powinny być zastosowane art. 50 i art. 51 P.b., które co najwyżej byłyby adekwatne do usunięcia naruszeń, jeżeli miałyby one rzeczywiście miejsce.
Skarżący podsumowali, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) powinien uznać, iż skarga zawiera uzasadnione podstawy i ją uwzględnić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), a nie błędnie uznać, że nie zawiera uzasadnionych podstaw i ją oddalić z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze I. L. , J. G. i W. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący wystąpili również o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozpoznał sprawę w granicach danej sprawy i zbadał zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Sąd prawidłowo zastosował przesłanki kontroli sądowej określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego, co zyskało aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sposób rzetelny i zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie zgromadzonych dokumentów, protokołów oględzin oraz analizy zgłoszeń i dokumentacji technicznej. Argumentacja skarżących, w której wskazują oni na domniemaną rozbieżność między osnową a uzasadnieniem postanowień organów nadzoru budowlanego, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] miała charakter zamierzenia kompleksowego, obejmującego docelowo budowę dwunastu budynków rekreacyjnych wraz z infrastrukturą techniczną, a sentencja postanowienia – odnosząca się do czterech budynków będących aktualnie w budowie – nie może być interpretowana w oderwaniu od całości stanu faktycznego i założonego zamierzenia inwestorskiego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1, art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b., obejmuje wyłącznie sytuacje, w których inwestor realizuje najczęściej pojedynczy, wolnostojący budynek rekreacji indywidualnej, w każdym razie służący jego własnym potrzebom wypoczynkowym (rekreacja indywidualna), przy zachowaniu limitu jednego budynku na każde 500 m² powierzchni działki. W kontrolowanej sprawie działania inwestorów wykraczały poza ten zakres. Już sam fakt jednoczesnego zgłoszenia dwunastu jednakowych budynków przez trzech współwłaścicieli tej samej działki wskazuje na zamiar utworzenia kompleksu funkcjonalnie powiązanego, a nie zespołu autonomicznych budynków o prywatnym wypoczynkowym przeznaczeniu. Okoliczność ta – wsparta projektowaną przydomową oczyszczalnią ścieków o parametrach obsługujących więcej niż jednostkowy obiekt – świadczy, że rzeczywisty zakres inwestycji wykracza poza ramy art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., a zatem wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Prowadzenie robót w braku takiej decyzji wyczerpuje przesłanki samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., wobec czego organy słusznie zastosowały tryb legalizacyjny przewidziany w tym przepisie, a nie art. 50–51 P.b., właściwe dla istotnego odstępstwa od zgłoszenia.
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie sposób przyjąć, by każdy ze współwłaścicieli działki potrzebował czterech identycznych budynków do własnego wypoczynku, a okoliczności faktyczne jednoznacznie świadczyły o wspólnym, skoordynowanym zamierzeniu inwestycyjnym.
Szczególnej uwagi wymaga zarzut naruszenia § 3 pkt 16 r.w.t., którym skarżący kwestionują zakwalifikowanie przestrzeni nad parterem jako kondygnacji w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 3 pkt 16 r.w.t., przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeanalizował dokumentację techniczną i stan zaawansowania budowy, ustalając, że przestrzenie nad parterem charakteryzowały się średnią wysokością przekraczającą 2 m oraz istniała realna możliwość ich wykorzystania jako pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – co wynikało z obecności okien, dostępu światła dziennego i sposobu zaprojektowania. Skarżący kasacyjnie skoncentrowali swoje zarzuty na funkcjonalnym aspekcie tej definicji, podnosząc, że sporne przestrzenie nie zostały przez nich przeznaczone na pobyt ludzi, a miały pełnić funkcję poddaszy nieużytkowych. Jednak nie wykazali oni, aby nie były spełnione pozostałe elementy definicji kondygnacji określone w § 3 pkt 16 r.w.t., w szczególności w zakresie parametrów wysokościowych oraz innych cech konstrukcyjnych i funkcjonalnych. Ograniczyli się do twierdzenia o braku zamiaru wykorzystania tych przestrzeni na cele mieszkalne lub techniczne, nie przedkładając przekonujących argumentów faktycznych i dowodowych. W świetle materiału sprawy, a także w świetle ustalonego projektu, niemożność lub niecelowość ich stałego wykorzystywania na pobyt ludzi nie została potwierdzona. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że w analizowanych budynkach występuje druga kondygnacja, spełniająca kryteria określone w § 3 pkt 16 r.w.t., a skarżący kasacyjnie nie wykazali tezy przeciwnej. Ich zarzuty dotyczyły bowiem wyłącznie subiektywnego, deklarowanego przez nich zamiaru, natomiast definicja r.w.t. odwołuje się zarówno do parametrów technicznych, jak i obiektywnego potencjału użytkowego analizowanych przestrzeni.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż przesłanki definicji kondygnacji zostały w sprawie spełnione, a skarżący kasacyjnie nie wykazali braku którejkolwiek z tych przesłanek, formułując zarzut naruszenia § 3 pkt 16 r.w.t. w aspekcie funkcjonalnym. Tymczasem, nawet przy przyjęciu odmiennego zamiaru inwestora, pozostałe wymogi definicji pozostawały niepodważone. W konsekwencji, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że mamy do czynienia z budynkiem piętrowym, koresponduje z przepisami r.w.t., a zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku.
Skarżący powołali się ponadto – z  ostrożności – na ewentualność zastosowania art. 50 i 51 P.b. zamiast art. 48 ust. 1 P.b. Należy podkreślić, że art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. ma zastosowanie wyłącznie do robót prowadzonych "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 [P.b.]". Warunkiem sine qua non tej regulacji jest, by zgłoszenie obejmowało roboty rzeczywiście realizowane, a organ administracyjny nie wniósł sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny – co trafnie ustaliły organy i Sąd – dowodzi, że podjęto się realizacji kompleksowego zamierzenia inwestycyjnego odmiennego w swej istocie i charakterze od dokonanych zgłoszeń jednostkowych – w efekcie wymagającego pozwolenia na budowę. Trafnie zatem przyjęto, że inwestycja powstaje "bez wymaganego pozwolenia na budowę" w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Dodać należy, że brak sprzeciwu Starosty C. wobec 12 zgłoszeń pierwotnie dokonanych przez I. L., J. G. i W. G. nie konwaliduje wady w postaci braku pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia – zespołu obiektów, z których 4 weszły w fazę realizacji. Konsekwencje milczącego przyjęcia zgłoszenia wynikają wprost z art. 30 ust. 5 P.b.; jednakże ustawa nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do ingerencji, gdy w świetle stanu faktycznego i dokumentacji technicznej ujawni się rozbieżność między deklarowanym a powstającym obiektem lub zamiar obejścia prawa.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.