II OSK 861/24

II OSK 861/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 377/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-11-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 1, 3, 3a, 6, 7, 8, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 2 pkt 12 i 13
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Dnia 15 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 377/23 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOP.7722.233.2021.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 377/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOP.7722.233.2021.MJ, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Kartuzach z dnia 6 października 2022 r., nr PINB.5170.98.2021.2022.MP, i w tym zakresie orzeczono o wstrzymaniu skarżącemu robót budowlanych dotyczących utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) o powierzchni ok. 300 m2 usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości T., gmina P., która stanowi drogę wewnętrzną (ul. [...]), tzn. robót budowlanych, w wyniku których powstał nowy obiekt budowlany – droga wewnętrzna, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w postanowieniu organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. utwardzenia w terminie 30 dni od wydania postanowienia ostatecznego, tzn. od dnia 17 lutego 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. utwardzenia działki destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym) – drogi wewnętrznej.
W ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że ustalony i niekwestionowany zakres przedmiotowej inwestycji wykonanej przez skarżącego uprawnia do twierdzenia, że doszło do budowy obiektu budowlanego, jakim jest droga (art. 3 pkt 3a P.b.), co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Nie jest to przypadek "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej", o jakim mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b. (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13; z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16; z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16). Niezależnie bowiem od tego, czy droga spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43 poz. 430), ponieważ istotnym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do kategorii określonych obiektów budowlanych jest zamierzona przez inwestora funkcja obiektu – jego cel (por. wyroki NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18; z 18 października 2016 r., II OSK 3370/14). Wykonana w niniejszej sprawie nawierzchnia, tj. utwardzenie części działki nr [...] destruktem asfaltowym (kruszywem drogowym), daje inwestorowi możliwość korzystania z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego przejazd do jego nieruchomości (działki nr [...]), co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (vide art. 3 pkt 3 i 3a P.b.). Na wykonanie tego rodzaju obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę (por. wyroki WSA w Krakowie: z 3 maja 2022 r., II SA/Kr 288/22; z 24 lutego 2021 r., II SA/Kr 109/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2018 r., II SA/Wr 688/17). Nadto nie jest to przypadek bieżącej konserwacji drogi gruntowej, ponieważ w wyniku działań inwestora – skarżącego doszło do wykonania robót budowlanych, które zmieniły strukturę drogi z gruntowej na utwardzoną. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika przy tym, aby wcześniej na działce nr [...] (której aktualnym właścicielem jest D. H.) istniała jakaś nawierzchnia, która mogłaby podlegać naprawie, czy też konserwacji. Dla tej oceny, tj. kwalifikacji jako drogi (budowli, obiektu budowlanego) powstałej bez pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia to jakiego rodzaju materiał budowlany został użyty. Natomiast odnośnie jakości użytych materiałów, to ich zdatność może mieć znaczenie z puntu widzenia dopuszczenia obiektu do legalnego użytkowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2018 r., II SA/GI 565/18; wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18). Nie ma też znaczenia argument dotyczący braku pełnej infrastruktury drogowej.
Z powyższych względów, mając na uwadze faktyczny cel wykonania robót oraz użytą technologię, Sąd przyjął, że w rozważanym wypadku utwardzony teren działki nr [...] pełni samodzielną funkcję drogi. Z tego też powodu słusznie organy uznały, że na wykonanie robót budowlanych związanych z usypaniem i ubiciem kruszywa na tej działce drogowej skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiego pozwolenia musiał skutkować wdrożeniem postępowania legalizacyjnego z art. 48 P.b. W zaskarżonym postanowieniu nastąpiła prawidłowa konkretyzacja dyspozycji tej normy przez wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie na inwestora określonych obowiązków, podlegających wykonaniu w określonym terminie. Przy czym zasadnie WIMB, dostrzegając niedostatki rozstrzygnięcia organu I instancji, doprecyzował je, poprzez wskazanie, że wstrzymanie dotyczy robót, których efektem jest powstanie drogi wewnętrznej. Adresatem postanowienia prawidłowo uczyniono też inwestora – K. W..
Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3a, 6 i 7 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", Sąd I instancji uznał za niezasadne. Wprawdzie, jak zauważono w skardze, w zaskarżonym postanowieniu organ nie przedstawił ustawowych definicji użytych pojęć, takich jak droga, obiekt budowlany, obiekt liniowy, nie przytoczył też wykładni art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., to jednak rozstrzygnięcie WINB, mimo takich niedostatków uzasadnienia poddaje się kontroli sądowej i odpowiada prawu. Wszystkie te informacje zostały zawarte w postanowieniu PINB, gdzie wyjaśniono znaczenie używanych pojęć, a także podstawę prawną. Natomiast WINB w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do swoich ustaleń i wykładni przepisów dokonanych we wcześniejszym kasatoryjnym postanowieniu z 12 lipca 2022 r., nr WOP.7722.233.2021.JS. Jakkolwiek każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i zawierać wszystkie niezbędne elementy, bez odwołania się do innych rozstrzygnięć, to jednak w okolicznościach tej sprawy takie działanie WINB nie miało wpływu na jej wynik. Organ ten bowiem nie dokonał żadnych innych ustaleń faktycznych i innej wykładni przepisów oraz subsumpcji stanu faktycznego do tych przepisów, niż w ww. postanowieniu z 12 lipca 2022 r., zaś z treścią tego rozstrzygnięcia skarżący był zapoznany i znał przyczyny – zarówno faktyczne, jak i prawne – uznania, że wykonane roboty stanowiły budowę drogi, na której realizację inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, co skutkowało wdrożeniem trybu z art. 48 P.b.
Także zebrany materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, jawi się jako kompletny. Obejmuje on zarówno dowody bezpośrednie w postaci oględzin, których wyniki zostały utrwalone w protokole, jak i dokumentację fotograficzną. Organ uwzględnił także dokumentację przedłożoną przez stronę, w tym tę przy piśmie z 17 września 2021 r., a informacje z niej wynikające uwzględnił w stanie faktycznym (m.in. decyzja podziałowa działki nr [...], akt notarialny sprzedaży działki nr [...]).
Odnośnie do opinii mgra inż. P. M., w której dokonano kwalifikacji spornych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu, a nie budowy drogi, Sąd wskazał, że jest to opinia prywatna, która – choć stanowi dowód w sprawie, to nie ma decydującego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji, gdy ustalenia poczynione przez organy przeczą tezie tej opinii. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, analiza tego dowodu w połączeniu z lekturą planu miejscowego nie daje podstaw do ustalenia, że omawiana działka ma charakter działki budowlanej, do której można zastosować wyjątek z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z prawidłową wykładnią art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., przepis ten nie odnosi się do budowy drogi.
Nie miał również znaczenia fakt, że utwardzenie zajmuje tylko część działki nr 44/18, skoro na tej części powstał fragment drogi.
W związku z tym, że przeprowadzone przez organ postępowanie było prawidłowe, a ewentualne uchybienia proceduralne, szczególnie w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie miały wpływu na wynik sprawy, Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. za niezasadne. Zdaniem Sądu, organ wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, jakie roboty budowlane zostały wykonane – uwzględniając w tym zakresie cel, jakiemu ma służyć obiekt i jego funkcję, co miało kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3a, 6 i 7 P.b. przez błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżący na skutek swoich działań, tj. wysypania na fragment działki nr [...] kruszywa, wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu destruktem asfaltowym, podczas gdy prace ze względu na swój charakter i cel nie stanowiły utwardzenia gruntu, a jedynie bieżącą konserwację drogi gruntowej położonej na działce nr [...], nie wymagającej ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, skutkującego błędnym przyjęciem, że doszło do powstania obiektu budowlanego – drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b.;
- art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez błędną wykładnię, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia przy uwzględnieniu definicji legalnej "działki budowlanej" daje podstawy do przyjęcia, że w przypadku ewentualnego uznania wysypania destruktu na działce nr [...] za roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu, nie wymagają one ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, albowiem prace zostały wykonane na działce budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia WINB, stwierdzając, że trafnie organy nadzoru budowlanego dokonały kwalifikacji prawnej działań inwestycyjnych skarżącego jako budowy drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, co musiało skutkować wdrożeniem postępowania z art. 48 P.b. Droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a P.b.), realizacja drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i 3 P.b., budową obiektu budowlanego w wyniku wykonania robót budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 P.b. Rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie drogi wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Stosownie bowiem do brzmienia art. 29-30 P.b. budowa obiektu budowlanego jakim jest droga, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania takiej decyzji. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. stanowi natomiast samowolę budowlaną, której stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego implikuje wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 P.b.
Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji aprobujące dokonane w sprawie ustalenia organów, że wykonane przez skarżącego na ww. działce roboty budowlane stanowiły budowę drogi, na których wykonanie konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, wykonane przez niego roboty budowlane nie polegały na wykonaniu drogi, lecz na bieżącej konserwacji drogi gruntowej (co wpisuje się w definicję remontu z art. 3 pkt 8 P.b.) bądź utwardzenie powierzchni działki budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Takiej argumentacji nie można jednak uznać za posiadającą usprawiedliwione podstawy. A mianowicie, z zebranego w przedmiotowej sprawie, a niezakwestionowanego przez skarżącego w skardze kasacyjnej materiału dowodowego, wynika, że przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych pas gruntu na działce nr [...], na którym ustanowiono służebność gruntową drogi koniecznej na rzecz nieruchomości skarżącego, stanowił naturalną drogę gruntową. Działka ta pełniła funkcję działki drogowej, a nie stricte "działki budowlanej", do której to odnosi się art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. i kwalifikacja jako "utwardzenia powierzchni działki budowlanej". Należy uwzględnić, że zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. dotyczy wyłącznie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Sformułowanie to nie daje podstaw do dowolnego utwardzania powierzchni każdego rodzaju działki, na której mógłby powstać jakikolwiek obiekt budowlany – tak jak chciałaby to odczytywać skarżący. Artykuł 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie stanowi o tym wprost, ale jednak wskazuje na istnienie związku funkcjonalnego między obiektem budowlanym, a utwardzeniem powierzchni działki, gdzie utwardzenie to pełni funkcję służebną. Równocześnie użycie terminu "działka budowlana" pozwala wyprowadzić pewne wnioski co do charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego, którego możliwość realizacji na działce determinuje "budowlany" charakter samej działki. Otóż ustawodawca w definicji działki budowlanej wyraźnie przeciwstawia je terenom drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, mająca m.in. dostęp do drogi publicznej. Pozwala to stwierdzić, że "działka budowlana" ma inne przeznaczenie niż obsługa komunikacyjna. Z istoty drogi wynika, że posiada ona funkcję komunikacyjną. Również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), co oczywiste, eksponuje, że drogi pełnią funkcję komunikacyjną, a więc zasadniczo nie stanowią terenów zabudowy (patrz: art. 4 pkt 2). Wreszcie analiza systemowa ukazuje, że ustawodawca, wyróżniając niekiedy działki budowlane, czy tereny zabudowy, postrzega je inaczej. Na przykład art. 95 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) wskazują, że działką budowlaną jest taka działka, która może być zabudowana, w szczególności budynkami. Znamienna jest także definicja legalna ulicy zawarta obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, która stanowi, że są to drogi otoczone "terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę" (§ 4 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych; Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). O takim też kierunku wykładni świadczy to, że prawodawca pojęcie "drogi" łączy z definicją "uzbrojenia terenu", jak wynika z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Poza tym na gruncie ustawy – Prawo budowlane z punktu widzenia prawnej kwalifikacji robót budowlanych powoływanie się w zarzucie skargi kasacyjnej na normy planistyczne nie jest skuteczne, skoro w prawie budowlanym, tj. w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zostało zdefiniowane właśnie pojęcie "działki budowlanej" na potrzeby prawa budowlanego.
Ma rację Sąd I instancji, że porównanie stanu przedmiotowego pasa gruntu przed i po wykonaniu ww. robót, świadczy o tym, iż w wyniku ich przeprowadzenia doszło do powstania nowego obiektu budowlanego – drogi, o zupełnie innych parametrach technicznych i eksploatacyjnych niż droga dotychczasowa. Zasadnie zatem w okolicznościach tej sprawy zarówno WINB, jak i Sąd I instancji, uznali przeprowadzone roboty za roboty budowlane, których rozpoczęcie powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z uwagi na stan przedmiotowego pasa gruntu przed wykonanymi przez inwestora robotami stanowiącymi przedmiot niniejszego postępowania, zakres przeprowadzonych robót oraz cechy powstałego obiektu budowlanego, robót tych nie można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. – bieżącą konserwację. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w ramach remontu/konserwacji drogi nie można dokonywać zmiany jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, a taka zmiana ma miejsce w przypadku wykonania robót budowlanych, na skutek których dochodzi do zmian w obrębie rodzaju nawierzchni drogi (wyrównania nawierzchni drogi nawiezionym kruszywem, utwardzenia fragmentów drogi), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19; z 21 września 2022 r., II OSK 3146/19). Ponadto decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 P.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Jak już wyżej wskazano, wg ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a P.b., droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i 3 P.b., budową obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 2625/15).
W związku z powyższym wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 3a, 6 i 7 P.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. – z uwagi na ich oparcie na błędnym założeniu, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły konserwację istniejącej drogi bądź utwardzenie powierzchni działki budowlanej, a nie budowę drogi o nowych parametrach technicznych – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.