II OSK 857/24

II OSK 857/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Gd 737/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-01-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 737/23 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2023 r. nr WOP.7722.88.2023.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. S. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 737/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2023 r., nr WOP.7722.88.2023.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 7 kwietnia 2023 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 7 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej: "Prawo budowlane"), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a.") wstrzymał D. S. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę wiaty o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 28,4 m2 usytuowanej na terenie działki nr ... w C. (gmina C.), wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na wniosek Wójta Gminy C. sprawdzono legalność zabudowy na działce nr ... w C. W trakcie przeprowadzonej 11 stycznia 2023 r. kontroli, a następnie oględzin z 22 marca 2023 r., ustalono, że na działce tej znajduje się m.in. wiata o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 28,4 m2. Wiatę posadowiono na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie, z dachem jednospadowym, krokwiowym, zaś całą konstrukcję obłożono folią izolacyjną tunelową. W toku postępowania ustalono, że inwestorem przedmiotowej budowy jest D. S., który wybudował ww. obiekt na przełomie maja i czerwca 2022 r., bez uzyskania jakiegokolwiek tytułu prawnego, tj. pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zastrzeżenie dotyczy inwestycji, które mogą być realizowane albo na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych albo w ogóle bez żadnych formalności w organie administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. PINB ustalił, że na terenie przedmiotowej działki nie znajduje się budynek mieszkalny, zaś sama działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), teren działki oznaczony jest w ewidencji gruntów jako rola, pastwiska i nieużytki. Wobec tego organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa działka nie spełnia wymagań, o których mowa w ww. przepisie, a więc nie można na niej wybudować wiaty o ww. parametrach bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia.
PINB wskazał następnie, że budowę wiat na terenie działek o innym przeznaczeniu niż wyżej wymienione reguluje art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor wznosząc przedmiotową wiatę dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie PINB poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć, w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosek o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. W przypadku złożenia takiego wniosku organ nałoży obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponadto w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, która w przypadku budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2 bez wymaganego zgłoszenia wynosi 5.000 zł (art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego). W przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o jej wstrzymaniu organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
W wyniku wniesionego przez inwestora na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 3 lipca 2023 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest wiata o powierzchni zabudowy wynoszącej 28,4 m2, zrealizowana na przełomie maja i czerwca 2022 r., bez uzyskania jakiegokolwiek tytułu prawnego (pozwolenia na budowę, zgłoszenia). Przedmiotowa wiata, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, jest konstrukcji drewnianej, na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie, z dachem jednospadowym, krokwiowym. Cała konstrukcja obłożona jest folią izolacyjną tunelową. Inwestorem jest D. S..
PWINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki.
Zdaniem organu odwoławczego z powyższych przepisów wynika, że na działkach, na których znajduje się budynek mieszkalny (istniejący, użytkowany albo w budowie) lub na działkach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (o tym kryterium decyduje przeznaczenie we właściwym m.p.z.p. lub ustalenia decyzji o warunkach zabudowy) można dokonać robót budowlanych bez formalności, bez dokonywania zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na budowę polegających na budowie wiat do 50 m2 powierzchni zabudowy, przy czym łączna liczna tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Zatem na każdej innej działce (na której brak budynku mieszkalnego, brak przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe) budowa wiaty wymaga zgłoszenia, a jej powierzchnię zabudowy ograniczono do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce w tym przypadku nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, obiekt musi być wolnostojący.
PWINB wskazał, że zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany - ale nie ze wszystkich stron, lecz maksymalnie z trzech stron (nie jest obiektem zamkniętym), której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian.
Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie wiata ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 28,4 m2 i została wybudowana na części działki stanowiącej grunty orne. Zatem na jej budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa budowlanego, inwestor powinien był dokonać skutecznego zgłoszenia.
W ocenie PWINB z protokolarnych ustaleń organu pierwszej instancji z 22 marca 2023 r., popartych dokumentacją fotograficzną, wynika, że przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję typową dla wiat i nie można go uznać za tunel foliowy, czy też za obiekt sezonowy. Wskazano, że na przedmiotową wiatę składają się słupy wraz z zadaszeniem, przy czym słupy są zakotwione w gruncie (poza utwardzeniem działki wskazanym w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej). Zakotwienie wiaty w gruncie zapewnia jej stabilność i bezpieczeństwo całej konstrukcji przed warunkami atmosferycznymi.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
PWINB podniósł, że ponieważ organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa budowlanego, zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego D. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organy, że przedmiotowy obiekt jest wiatą.
Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt jest tunelem ogrodniczym - cieplarnią, służącą do celów uprawy roślin. Wskazano, że cieplarnia ma około 28 m2, ma wszystkie cztery ściany pokryte folią lub szkłem, jest całkowicie zamknięta, aby chronić roślinność przed warunkami atmosferycznymi i zwierzyną. Dach jest jednospadowy. Cieplarnia nie posiada fundamentów, tylko słupy, które są zakotwiczone w ziemi, ziemia w cieplarni nie jest utwardzona, rośliny rosną bezpośrednio w gruncie.
Skarżący wskazał, że na działce nr ..., stanowiącej grunty rolne, wielokrotnie występował o warunki zabudowy, chcąc wybudować tam dom rodzinny, lecz za każdym razem spotykał się z odmową ze strony Urzędu Gminy C. (około 13 lat). Dlatego też na działce tej skarżący prowadzi uprawę roślin i warzyw, zaś biorąc pod uwagę realia pogodowe panujące w Polsce (niskie temperatury w nocy, gwałtowne opady deszczu lub gradu), a chcąc uprawiać rośliny wrażliwe na warunki atmosferyczne (takie jak pomidory, papryka, ogórki), na działce postawił cieplarnię, aby w ten sposób w pełni korzystać z własnych gruntów rolnych, mając zabezpieczenie przed warunkami atmosferycznymi, co umożliwia mu większe prawdopodobieństwo udanych zbiorów. Skarżący zwrócił uwagę, że działka nr ... jest położona w lokalizacji z dala od jakichkolwiek zabudowań i nikomu nie przeszkadza.
W ocenie Skarżącego tunel ogrodowy (cieplarnia) nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, więc nie podlega nadzorowi budowlanemu. Prowadzone postępowanie w sprawie tego obiektu jest więc bezprzedmiotowe.
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1099/05 skarżący podniósł, że tunel ogrodniczy nie będący na stałe połączony z gruntem i nie posiadający wewnątrz instalacji nie jest budowlą, nie może być więc traktowany jako obiekt budowlany. Dlatego też tunel ogrodowy nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury. Nie można go również zaliczyć do pojęcia budowli. Zatem nie każdy tunel foliowy jest obiektem budowlanym, nie będąc również budowlą, a w konsekwencji także nie będzie tymczasowym obiektem budowlanym. Podstawowe znaczenie będą miały zatem rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie. Znaczenie ma to, jakiego rodzaju instalacje wykonane są na gruncie pod tunelem i czy jest to budowla sezonowa. Skarżący podkreślił, że tunel na jego działce nie ma żadnych instalacji, ogrzewania ani sztucznego światła, a rośliny są posadzone bezpośrednio do gruntu, jest instalacją sezonową służącą wyłącznie do uprawy warzyw sezonowych, uprawianych w okresie wiosenno-letnim.
Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, który definiując "wiatę" stwierdził, że jest to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, ale nie ze wszystkich stron, lecz maksymalnie z trzech stron (nie jest obiektem zamkniętym), Skarżący podkreślił, że cieplarnia na jego działce zdecydowanie posiada wszystkie cztery ściany, co zdecydowanie wyklucza możliwość potraktowania jej jako "wiaty". Na potwierdzenie tych okoliczności Skarżący przedłożył zdjęcia cieplarni ilustrujące formę tego obiektu i faktyczny sposób użytkowania.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).
Sąd Wojewódzki powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). A zatem, w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że obiekt wzniesiony przez skarżącego na przełomie maja i czerwca 2022 r. na działce nr ... w C. (gmina C.) jest wiatą. Organy odwołały się przy tym do protokołu z czynności inspekcyjno-kontrolnych przeprowadzonych 11 stycznia 2023 r. oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych 22 marca 2023 r. W wyniku tych czynności ustalono, że na ww. działce znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 28,4 m2 posadowiony na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie, z dachem jednospadowym, krokwiowym, zaś całą konstrukcję obłożono folią izolacyjną tunelową.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów argumentując, że z uwagi na brak wiążącej definicji legalnej wiaty (co przyznał organ odwoławczy) kwalifikacji przedmiotowego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W języku potocznym przyjmuje się najczęściej, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem, czy przystankiem tramwajowym (Uniwersalny słownik języka polskiego, Tom 4, red. prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 404). Z kolei w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi "pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1707/15, z 21 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1393/09, czy z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 794/10). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3465/18).
Zdaniem Sądu obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie można zakwalifikować jako wiaty. W ocenie Sądu obiekt ten wykazuje cechy tunelu foliowego (cieplarni) służącego do uprawy roślin. W judykaturze wskazuje się, że tunel foliowy jest urządzeniem typowo rolniczym, ogrodniczym, służącym przyspieszonej wegetacji roślin, jest rodzajem cieplarni foliowej, sztucznym pomieszczeniem uprawy roślin, która pozostaje pod wpływem czynników naturalnych środowiska, gdyż nie posiada ani ogrzewania ani sztucznego światła, a rośliny sadzone są bezpośrednio do gruntu (tak NSA w wyroku z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2513/16).
Sąd wskazał, że definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie posadowienia spornego obiektu, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zakres pojęcia obiekt budowlany można też wyprowadzić w sposób pośredni z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie, zdaniem Sądu, tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu nie można go również zaliczyć do pojęcia budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, z którego wynika, że należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem nie każdy tunel foliowy jest obiektem budowlanym, a tym samym również budowlą, a w konsekwencji także nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Podstawowe znaczenie mają rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a nie sposób wykorzystywania danego urządzenia. Każdorazowa sezonowa wymiana foli na drewnianej konstrukcji nie ma znaczenia dla oceny rodzajowej tego obiektu. Zastosowane natomiast przy posadowieniu spornego tunelu rozwiązania konstrukcyjne pozwalają na przyjęcie stanowiska, że przedmiotowy tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji Prawa budowlanego.
Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazuje że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w przywołanym przez Skarżącego wyroku NSA z 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1099/05. Faktem jest, że stan faktyczny tamtej sprawy był nieco odmienny, lecz przy powoływaniu się na orzeczenia sądowe wydane w innych sprawach nie chodzi o identyczność stanów faktycznych, lecz o możliwość zastosowania podobnej argumentacji w podobnej sprawie. Zauważyć należy, że w tamtej sprawie również chodziło o tunel foliowy o podobnych wymiarach, również bez instalacji, nie związany trwale z gruntem, przy czym tamta konstrukcja posiadała nawet bardziej trwałe elementy, jak ściany szczytowe zbudowane ze szkła mocowanego w ramach wykonanych z metalowego kątownika. NSA w wyroku tym podkreślił, że taki tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, nie należy również do obiektów małej architektury, nie można go również zaliczyć do budowli. Argumentacja ta znajduje zatem w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zarówno z protokołów z 11 stycznia 2023 r. i 22 marca 2023 r., jak i z dołączonej do nich dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie został wyposażony w jakiekolwiek instalacje (elektryczne, grzewcze, wodne), a rosnące w nim rośliny są posadzone bezpośrednio w gruncie. Zdaniem Sądu, wzniesiona przez Skarżącego cieplarnia nie posiada fundamentów, tylko drewniane słupy, które są zakotwione bezpośrednio w ziemi. Spornego tunelu foliowego nie można również uznać za tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornego tunelu foliowego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Sąd doszedł do wniosku, że tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem, nie posiadający jakichkolwiek instalacji, nie będący budowlą, nie może również być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. A zatem, w dacie ustawienia spornego tunelu foliowego, tj. na przełomie maja i czerwca 2022 r., nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Nakładanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na tego rodzaju tunele foliowe bądź dokonywania zgłoszenia ich budowy prowadziłoby do nieracjonalnych skutków, gdyż uniemożliwiałoby realizację powszechnie używanych urządzeń rolniczych (ogrodniczych) zapewniających roślinom w sposób naturalny właściwe warunki termiczne przez wykorzystanie światła słonecznego do procesów wzrostu i rozwoju roślin. Tunele foliowe do uprawy lub przechowywania roślin są natomiast powszechnie realizowane zarówno na działkach o przeznaczeniu mieszkaniowym, jak też usługowym, jako uzupełniająca funkcja terenu.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w zw. z art. 120 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 7 kwietnia 2023 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie, a konkretnie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023r. poz. 682 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wadliwie orzekł o uchyleniu kontrolowanych postanowień, podczas gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2023 r. wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane obejmujące budowę wiaty przez skarżącego, jako inwestora.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że przedmiotem postępowania jest wiata zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia, co skutkować musiało wszczęciem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.).
Przede wszystkim wskazać należy na niespójność argumentacji przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mianowicie z jednej strony Sąd Wojewódzki nie zanegował ustalonej w sprawie charakterystyki spornego obiektu, a z drugiej strony wywiódł odmiennie niż organy nadzoru budowlanego, że zrealizowany obiekt nie jest wiatą lecz tunelem foliowym niepołączonym trwale z gruntem.
Należy zatem zaznaczyć, że z zebranego w aktach materiału dowodowego wynika, iż zrealizowany obiekt składa się z drewnianych słupów zakotwiczonych w gruncie oraz dachu jednospadowego, przy czym całą konstrukcję obłożono folią izolacyjną tunelową.
Zgodzić się należało z organem wojewódzkim, że przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję typową dla wiat i nie można było uznać go za tunel foliowy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że wiata to lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany – ale nie ze wszystkich stron, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Trafnie wskazano, iż za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r. II OSK 2129/20). Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie stanowiskiem, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA z 2 października 2009 r. II OSK 1461/08, 5 stycznia 2011 r. II OSK 25/10).
Tymczasem Sąd Wojewódzki, chociaż nie zanegował powyższych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, to jednak dokonał odmiennej kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych.
W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego obiektu składającego się z drewnianych słupów i dachu, będącego konstrukcją trwale związaną z gruntem, nie zaliczył do wiat, lecz uznał go za tunel foliowy, niewymagający zgłoszenia.
Nieadekwatnie do stanu faktycznego sprawy powołał się na argumentację z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r. II OSK 1099/05, wskazując, że dotyczy on również tunelu foliowego o podobnych wymiarach i niezwiązanego trwale z gruntem. Stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego są o tyle niezrozumiałe, że:
- po pierwsze, nie podważył ustaleń organów nadzoru co do trwałego związania obiektu z gruntem;
- po drugie, niniejsza sprawa dotyczy obiektu o powierzchni 28,4 m², zaś w powołanym wyroku NSA mowa była o obiekcie (tunelu foliowym), o wymiarach 6,90 m x 30,5 m, a więc o powierzchni zabudowy ok. 210 m².
Podkreślić należy, że w wymienionym wyroku NSA wyrażono stanowisko, że nie jest budowlą tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem, natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o obiekt trwale połączony z gruntem.
Ponadto trzeba zauważyć, że dla kwalifikacji prawnej spornego obiektu drugorzędne znaczenie miało wykorzystanie go dla celów ogrodniczych – "cieplarni", gdyż wiaty mogą mieć różne przeznaczenie.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r. II OSK 1492/20, podstawowe znaczenie dla oceny dotyczącej tunelu foliowego mają rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a nie sposób jego wykorzystania.
Sąd Wojewódzki nie wskazał jakie cechy przedmiotowego obiektu determinowały zakwalifikowanie go jako "tunelu foliowego" – niebędącego budowlą, w sytuacji gdy z uwagi na ustalone jego cechy konstrukcyjne, zasadne było potraktowanie go jako wiaty.
Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że gabaryty analizowanego obiektu i solidność (stabilność) konstrukcji nie pozwalały uznać go za obiekt niezwiązany trwale z gruntem. Rację ma też organ twierdząc, iż sam fakt wykonania ścian z folii nie oznacza, że powstał tunel foliowy.
Z tych wszystkich względów akceptacji podlegała ocena organów obu instancji, zgodnie z którą w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co warunkowało wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Tym samym błędne rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
14