II OSK 855/24

II OSK 855/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gd 730/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-01-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 730/23 w sprawie ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2023 r., znak: WOP.7721.48.2023.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Gd 730/23, oddalił skargę A. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 3 lipca 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 20 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (dalej PINB) nakazał A. i A. M., właścicielom działki nr [...], położonej przy ul. [...] w S., rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach 4,97 m x 6,96 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 2,31 m x 2,64 m (oznaczonego nr 3 na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji), usytuowanego na terenie działki nr [...].
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i A. M.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.
Sąd podał, że pismem z dnia 21 października 2015 r. A. M. dokonał zgłoszenia do Starosty Nowodworskiego zamiaru wybudowania trzech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², na terenie działki nr [...], wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Podczas przeprowadzonej 25 stycznia 2022 r. przez organ nadzoru budowlanego kontroli ustalono, że pomimo zgłoszonego zamiaru budowy budynków gospodarczych, skarżący wybudowali w latach 2015-2016 na działce nr [...] m.in. stanowiący przedmiot niniejszego postępowania dwukondygnacyjny budynek letniskowy wraz z zadaszonym tarasem oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 3. W opinii WSA, takie działanie inwestorów nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.). Powyższej oceny nie mogła zmienić podnoszona przez skarżących okoliczność dokonania opisanego wyżej zgłoszenia. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w październiku 2015 r., w dacie budowy przedmiotowego budynku, budowa m.in. wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m² (wskazana na formularzu zgłoszenia z 21 października 2015 r.) nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Sąd podkreślił, że skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zgłoszenie było prawidłowe, nie można więc zarzucić organowi niedopatrzenia w jego przyjęciu bez sprzeciwu. Jednocześnie jednak inwestorzy wybudowali obiekt budowlany o innej funkcji i parametrach, aniżeli opisany w zgłoszeniu, na którego realizację zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zrealizowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako podlegającej zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. WSA zaznaczył, że brzmienie, na które powołują się skarżący, wskazane przepisy uzyskały już po zakończeniu budowy i z tego chociażby powodu regulacje te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, bowiem ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. zgłoszeniu podlega budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Przywołany przepis nie mógł mieć zatem zastosowania w sprawie również z tego powodu, że wybudowany przez skarżących obiekt nie służył zaspokojeniu ich własnych potrzeb mieszkaniowych. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. odnosi się m.in. do wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m². Taki budynek był przedmiotem dokonanego zgłoszenia (w stanie prawnym obowiązującym w 2015 r. podstawę zgłoszenia takiego obiektu stanowił art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.), ale nie został zbudowany, bowiem zamiast niego powstał budynek o funkcji nie gospodarczej, a letniskowej, w dodatku dwukondygnacyjny.
WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru trybu legalizacji określonego w art. 48 p.b. Wbrew stanowisku skarżących, okoliczności sprawy nie pozwalały na zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. Wybudowanie bowiem całkowicie odmiennego pod kątem funkcji i gabarytów obiektu budowlanego niż ten, który został objęty zgłoszeniem przyjętym bez sprzeciwu, świadczy o tym, że rzeczywisty zamiar inwestycyjny skarżących odbiegał od przedmiotu objętego zgłoszeniem, co uzasadnia stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia ani bez pozwolenia na budowę. Wybudowania bowiem całkowicie odmiennego obiektu budowlanego od zgłoszonego nie można uznać za takie odstępstwo od zgłoszenia, które nie upośledza jego skuteczności. Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 p.b., organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. obiektu postępowaniem legalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Tym samym, w ocenie Sądu, legalizacja obiektu nie mogła być skuteczna, a wydane decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę obiektu należy uznać za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. M. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono w sprawie całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono czy wybudowany w latach 2015-2016 budynek wraz poddaszem i wiatą nie może być zakwalifikowany jako wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia budowy, co skutkowałoby przyjęciem, iż skarżący legitymowali się skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych;
2) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania w tym trybie przez organy administracyjne, co skutkowało oddaleniem a nie uwzględnieniem skargi, pomimo iż nie zachodziły przesłanki z tego przepisu ze względu na fakt, iż wybudowany budynek nr 3 na działce nr [...] odpowiadał definicji "wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia budowy, a w konsekwencji na nieuwzględnieniu faktu, iż taki budynek wymagał zgłoszenia, którego skarżący skutecznie dokonali;
3) prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji ich nie zastosowanie przez organy, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo iż skarżący legitymowali się skutecznym zgłoszeniem na budynek jaki finalnie został zbudowany na działce nr [...] w miejscowości S., toteż organy winny wszcząć postępowanie naprawcze celem przywrócenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania, pomimo iż organ miał świadomość toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S., działek nr [...] i [...] obręb S., a która to zmiana doprowadziłaby do zgodności wykonanego obiektu z tym planem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodzić się należy z WSA i organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Nawet bowiem przyjmując, że zrealizowany obiekt był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r., nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, to w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczyło innego obiektu, zgłoszono bowiem budowę 3 budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², to nie można uznać, że zgłoszono budowę obiektu, który faktycznie powstał. Tak jak w sytuacji gdy inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę określonego obiektu budowlanego, a faktycznie realizuje inny obiekt budowlany, to przyjmuje się, że zrealizowany w tych warunkach obiekt został wzniesiony samowolnie, bo na jego budowę inwestor nie dostał pozwolenia, tak samo jeżeli zgłasza budowę konkretnego obiektu budowlanego, a buduje inny obiekt, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizował zgłoszony obiekt budowlany, skoro wybudował inny obiekt. Zrealizował więc go bez zgłoszenia, czyli samowolnie.
Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż niezależnie od tego, czy wybudowany w latach 2015-2016 budynek wraz poddaszem i wiatą mógłby być zakwalifikowany jako wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., to i tak nie byłby obiektem, którego budowę zgłoszono.
Z tych samych względów nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie legitymowali się skutecznym zgłoszeniem budowy innego obiektu budowlanego niż faktycznie został przez nich zrealizowany.
Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ewentualna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany nie spowodowałaby, że obiekt ten przestałby być samowolą budowlaną.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.