II OSK 853/24

II OSK 853/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Op 281/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 281/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2023 r. nr SKO.40.1017.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 281/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO, skarżący kasacyjnie) z 21 czerwca 2023 r. nr SKO.40.1017.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 19 stycznia 2023 r. nr UAB.6730.32.2020.AW (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent, decyzją z 19 stycznia 2023 r. ustalił na rzecz H. J. (dalej: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] (przed aktualizacją działka nr [...], k.m. 1), obręb [...], przy ul. [...] w O..
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie SKO przyjęte przez organ pierwszej instancji wskaźniki zabudowy zostały określone prawidłowo i w sposób jednoznaczny.
WSA w Opolu we wskazanym na wstępie wyroku z 29 grudnia 2023 r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W szczególności w ocenie sądu wojewódzkiego organ pierwszej instancji naruszył przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania i przepisy o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy ten stan rzeczy wadliwie zaakceptował. Zdaniem sądu pierwszej instancji zachodziła podstawa do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) i wyłączenia urzędnika organu pierwszej instancji, a zarazem autora analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy arch. M. P., Kierownika Referatu Architektury w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola. Następnie wskazano na przesłanki wyłączenia tj., że architekt M. P. uczestniczył w postępowaniu pierwszej instancji we wszystkich fazach i podwójnej roli. Po pierwsze jako urzędnik działający z upoważnienia Prezydenta w różnych czynnościach sprawy administracyjnej, po drugie jako osoba o wiadomościach specjalnych sporządzająca analizę funkcji i cech zabudowy oraz projekt decyzji. Zdaniem WSA w Opolu piastun funkcji organu (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie podlega wyłączeniu w wypadku nawet wielokrotnego uchylania decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy, natomiast urzędnik organu takiemu wyłączeniu podlega co do zasady. Podkreślono, że analiza jest dokumentem bardzo zbliżonym do opinii biegłego, a jeżeli do tego urbanista (architekt) opracowuje także projekt decyzji wydawanej następnie przez organ, to role pracownika organu podejmującego czynności za piastuna funkcji i architekta przygotowującego analizę winny się wzajemnie wykluczać a nie przenikać. Podniesiono, że w orzecznictwie przyjęto, że analizę i projekt decyzji o warunkach zabudowy może sporządzić w sprawie osobiście wójt jako piastun funkcji organu i nie podlega przez to wyłączeniu przy wydaniu kolejnej decyzji po uchyleniu poprzedniej, o tyle takie wyłączenie dotyczy architekta opracowującego analizę i projekt decyzji, po uchyleniu poprzedniej decyzji, opartej na tejże analizie i projekcie decyzji. W ocenie WSA w Opolu organ pierwszej instancji winien m.in. uzyskać analizę funkcji i cech zabudowy oraz projekt decyzji od osoby, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu pierwszej instancji. Tym samym brak było potrzeby odnoszenia się do dalszych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Kolegium, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta - albowiem zachodziła podstawa do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a. i wyłączenia urzędnika organu pierwszej instancji, a zarazem autora analizy funkcji oraz cech zabudowy, a także projektu decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy ocena ta wynikała z wadliwego założenia sądu pierwszej instancji (opartego na nieprawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a.), zgodnie z którym - pracownik organu pierwszej instancji - co do zasady - podlega wyłączeniu od prowadzenia postępowania administracyjnego (podejmowania czynności dowodowych czy innych czynności procesowych w sprawie) w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji (tj. po uchyleniu orzeczenia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), albowiem w sytuacji gdy pracownik już raz uczestniczył w czynnościach postępowania zwykłego (przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy) - ewentualny powtórny udział w tym postępowaniu prowadzi - zdaniem sądu I instancji - do naruszenia gwarancji zapewnienia pełnego obiektywizmu w orzekaniu;
2) art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie organów administracji nieprawidłową oceną prawną w zakresie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a. - a w konsekwencji - konieczności wyłączenia od udziału w postępowaniu urzędnika organu pierwszej instancji, a zarazem autora analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy - co spowodowało związanie organów wskazaniami co do dalszego postępowania niekorespondującymi z przesłankami art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a. - skutkujące niepewnością organów administracji w zakresie dalszych czynności, które organy miałyby podjąć; jak również poprzez - odejście przez sąd pierwszej instancji od zaakceptowanego w wyroku WSA w Opolu z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 379/21, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2610/21 - toku procedowania w sprawie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Opolu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 16 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjne (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei stosownie do art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Sąd wojewódzki zakwalifikował jako podstawę wyłączenia fakt, że ta sama osoba sporządziła analizę funkcji i cech zabudowy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie podejmowała czynności procesowe, działając z upoważnienia Prezydenta w toku postępowania przed tym organem. Ponadto osoba ta ponownie sporządzała wymienione dokumenty po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy. Nie kwestionując ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd wojewódzki należy stwierdzić, że WSA w Opolu wadliwie dekodował treść normatywną tych przepisów i wadliwie je zastosował, uznając za podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji.
Jednocześnie sąd wojewódzki stwierdził, że osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji powinna być niezależna od stron, jak również od organu i nie powinna podejmować czynności z upoważnienia tego organu. Dalej – po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, kolejną decyzję organu winno poprzedzać opracowanie projektu decyzji wykonane przez innego pracownika.
Zastosowany przez WSA w Opolu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jako przepis dający podstawę do wznowienia postepowania i tym samym uchylenia zaskarżonych decyzji, nie mógł mieć w sprawie zastosowania w świetle poczynionych przez sąd wojewódzki ustaleń faktycznych. Został bowiem zakwestionowany fakt, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wielokroć po uchyleniu przez organ odwoławczy ta sama osoba sporządzała analizę urbanistyczną, projekt decyzji o warunkach zabudowy i dodatkowo podejmowała czynności procesowe w imieniu Prezydenta. W tym miejscu trzeba skonstatować, że osoba ta nie była członkiem orzekającym Kolegium, które rozpatrywało odwołanie od decyzji podjętej przez Prezydenta. Pracownik ten brał udział wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast celem tego przepisu jest zapobieganie stronniczości przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia przez pracownika, który podejmował czynności związane z jej wydaniem (vide wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2058/18). W niniejszej sprawie architekt nie brał udziału w postępowaniu przed SKO w Opolu.
Zastosowana błędnie przez WSA w Opolu regulacja zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11). Jednocześnie jako udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10) i tu taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby architekt stał się członkiem orzecznikiem Kolegium i z jego udziałem zapadłaby zaskarżona decyzja Kolegium. Tymczasem osoba ta na żadnym etapie nie brała udziału zarówno w czynnościach procesowych, jak i w orzekaniu na etapie organu II instancji, stąd nie wystąpiła podstawa wyłączenia pracownika z mocy prawa, którą przyjął WSA w Opolu w zaskarżonym wyroku.
Wynikający bowiem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – vide wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2579/16). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 1.03.2016 r., I OSK 1144/15, OSP 2018/1, poz. 9). Stanowisko tożsame zostało przyjęte choćby w wyroku NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15 i NSA w składzie orzekającym je podziela.
Skoro więc pracownik organu I instancji może brać udział w postępowaniu ponownym, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie w sposób rozszerzający przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji udziału w czynnościach zatrudnionego w urzędzie architekta. Autor bowiem analizy oraz projektu decyzji nie jest organem decyzyjnym, a przygotowane przez niego dokumenty stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie organu wydającego decyzję. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Taki wymóg został spełniony w sprawie, bowiem osoba sporządzająca analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji posiadała wymagane kompetencje. Zatem okoliczność, że osoba sporządzająca projekt decyzji była jednocześnie Kierownikiem Referatu Architektury w urzędzie miasta zasadniczo nie powinna skutkować ani jej wyłączeniem od prowadzenia sprawy, ani też wyłączeniem organu od rozpoznania sprawy. "Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji." (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydanie 6, Wydawnictwo Beck Warszawa 2011 r. s. 400) – tak wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1218/13.
Natomiast odmienną kwestią jest zastosowanie art. 24 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Poza bowiem przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z udziału w postępowaniu wymienionym taksatywnie w art. 24 § 1 k.p.a. nie można wykluczyć przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. O ile zatem stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. jest wystarczającą przyczyną wyłączenia pracownika z mocy prawa, a zatem nie jest konieczne wykazanie, że istnienie takiej przyczyny rzeczywiście spowodowało stronniczość pracownika przy rozpatrywaniu sprawy, o tyle wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że np. biegły będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy biegły wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny (vide wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 613/16). Kluczowe jest jednak, że stosowanie tego przepisu następuje na wniosek pracownika, na żądanie strony albo z urzędu. Zarówno pracownik urzędu miasta (architekt), jak i strony postępowania administracyjnego nie uznały za celowe żądania jego wyłączenia od udziału w postępowaniu. Również bezpośredni przełożony tego pracownika nie uznał, aby wystąpiły okoliczności niewymienione w art. 24 § 1 k.p.a., które mogłyby wpływać na bezstronność architekta w tej sprawie.
Poza wszystkim nie jest uprawnione upatrywanie przyczyn wyłączenia pracownika łącznie w art. 24 § 1 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. W przypadku pierwszej podstawy wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa, a zatem nie jest konieczne wykazanie, że istnienie takiej przyczyny rzeczywiście spowodowało stronniczość pracownika przy rozpatrywaniu sprawy. Natomiast w drugim należy wykazać wątpliwości co do jego bezstronności. Sąd wojewódzki upatruje braku tej bezstronności w łączeniu roli prowadzącego postępowanie jako urzędnika w imieniu Prezydenta. Uszło uwadze natomiast, że z samego faktu łączenia tych ról nie można wywieść, że architekt jest stronniczy i faworyzuje jedną ze stron postępowania, czy to inwestora, czy pozostałe strony tego postępowania. Poza bowiem oceną przy wyłączeniu z tej przyczyny pozostają relacje między przełożonym, a tym pracownikiem. Kluczowy charakter ma bowiem wykonywanie obowiązków przez pracownika w sposób rzetelny, obiektywny i bezstronny. Te cechy natomiast nie zostały zakwestionowane przez sąd wojewódzki.
W konsekwencji jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 153 p.p.s.a., bowiem wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku nie miały podstaw materialnych. Mianowicie zalecenie, aby analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę, która nie brała dotychczas udziału w postępowaniu jest wynikiem błędnego uprzedniego przyjęcia wystąpienia przesłanek do wyłączenia architekta od udziału w tym postępowaniu. Jednakże jak już wskazano, nie wykazano, aby organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dalej - art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie wyłączenia z urzędu z racji stwierdzenia wątpliwości co do bezstronności architekta. Taką zaś podstawą nie może być wyłącznie fakt, że jest on pracownikiem urzędu, tudzież wykonywał z upoważnienia Prezydenta pojedyncze czynności procesowe w tym postępowaniu. Chodzi bowiem o jego ewentualną stronniczość wobec stron postępowania, nie zaś w stosunku do organu, wobec którego pozostaje w zależności jako jego pracownik.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i sprawa została przekazana WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a.