II OSK 851/24

II OSK 851/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1009/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-01-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f ust. 1, art. 49g ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1009/23 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2023 r., nr P.7722.66.2023 06MM w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1009/23 oddalił skargę K. L. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2023 r., nr P.7722.66.2023 06MM w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z 6 lipca 2023 r., znak PINB-7141/09/22/2022, na podstawie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), nałożył na E. Z. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów legalizacyjnych dotyczących gołębnika (oznaczonego na mapie nr 9) w miejscowości P. przy ul. [...] na działce nr [...], tj.: 1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane; 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. PINB wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporny gołębnik wybudowany został w 2000 r. bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Od zakończenia budowy upłynęło więc ponad 20 lat, co uzasadniało zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. L. (dalej: "skarżący") wnosząc o jego uchylenie i nakazanie rozbiórki gołębnika. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom PINB budowa gołębnika nastąpiła nie wcześniej niż w 2020 r., a tym samym w niniejszej sprawie nie mogło mieć zastosowania uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 5 września 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ zauważył, że w sprawie bezsporne jest, iż będący przedmiotem sporu gołębnik wybudowany został w ramach samowoli budowlanej. Wskazał również, że z zebranego przez PINB materiału dowodowego wynika, iż gołębnik ten wybudowany został w 2000 r., o czym świadczy oświadczenie inwestora – E. Z., a także zeznania dwóch świadków – K. Z. i G. K., którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyli, że sporny gołębnik na działce nr [...] w miejscowości P. powstał w 2000 r. (protokół przesłuchania z 24 maja 2023 r.). Okoliczność tą w ocenie organu potwierdzają również pozyskane przez PINB z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze z 1997 r. i z 2019 r. oraz zdjęcia z 2004 r. i z 2013 r. dostępne na portalu https://www.geoportal.gov.pl. Odnosząc się z kolei do przedłożonych przez skarżącego zdjęć z 2010 r. i z 2012 r. z portalu google earth WINB wskazał, że zdjęcia z 2010 r. są ciemne i niewyraźne, natomiast na zdjęciu z 2012 r. przedmiotowy obiekt widać dokładnie, co potwierdza, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano więc w niniejszej sprawie procedurę uproszczoną z art. 49f ustawy – Prawo budowlane.
Skargę na powyższe postanowienie złożył K. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. uznał skargę za niezasadną.
Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że od zakończenia budowy spornego gołębnika upłynęło 20 lat. Świadczy o tym złożone do protokołu kontroli z 20 września 2022 r. oświadczenie E. Z., że gołębnik powstał w 2000 r. Ponadto oświadczenie to zostało potwierdzone w treści zeznań dwóch świadków: G. K. i K. Z., którzy do protokołu oględzin oraz przesłuchania świadków z 24 maja 2023 r. zeznali, że gołębnik powstał w 2000 r. Sąd zaaprobował również ocenę organów, że na zdjęciu z 2013 r. wyraźnie widać przedmiotowy obiekt w takiej formie jak jest obecnie, co z całą pewnością przeczy twierdzeniom skarżącego, że gołębnik wybudowany został po 2020 r. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę braku zgody właścicieli nieruchomości, działki nr [...] na budowę gołębnika przez inwestora E. Z., podczas gdy miało to istotne znaczenie do legalizacji samowoli budowlanej,
b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i całkowite pominięcie przez Sąd wyjaśnienia kwestii braku zgody właścicieli;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 49g ustawy – Prawo budowlane poprzez wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji braku zgody właścicieli na legalizację, podczas gdy taka zgoda była konieczna, gdyż inwestorem była osoba nie mająca tytułu prawnego do nieruchomości, na której dopuściła się samowoli budowlanej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 49g ustawy – Prawo budowlane poprzez wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji braku zgody właścicieli na legalizację.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r., wprowadzono szereg zmian do obowiązującej regulacji, w tym obok zmian dotyczących postępowań legalizacyjnych wprowadzono nowe uproszczone postępowanie legalizacyjne regulowane przepisami art. 49f - 49i ustawy – Prawo budowlane, odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, bezsporne jest, że przedmiotowy gołębnik wybudowano na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...] bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestią sporną była natomiast druga przesłanka z art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. czy od zakończenia budowy upłynęło 20 lat. Z akt sprawy wynika, że organy w toku dwukrotnych oględzin nieruchomości w dniu 20 września 2022 r. oraz w dniu 24 maja 2023 r. pozyskały oświadczenie inwestora – E. Z., w którym wskazano, że budowę spornego gołębnika zakończono w 2000 r. Oświadczenie to poparte zostało także zeznaniami dwóch świadków: K. Z. i G. K., którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyli, że gołębnik powstał w 2000 r. (protokół przesłuchania z 24 maja 2023 r.). Obecne w trakcie przesłuchania strony, w tym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, nie zgłosiły uwag do protokołu. W aktach sprawy znajdują się także nadesłane do PINB z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze nieruchomości z 1997 r. i z 2019 r. oraz fotografie przedmiotowej nieruchomości z 2004 r. i z 2013 r. z portalu https://www.geoportal.gov.pl. Również skarżący przedłożył zdjęcia z 2010 r. i z 2012 r. z portalu google earth. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, podtrzymując w tym zakresie stanowisko organów, na zdjęciach z 2012 r., z 2013 r. oraz z 2019 r. wyraźnie widać przedmiotowy obiekt w takiej formie jak jest obecnie, co niewątpliwie przeczy twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że sporny gołębnik wybudowany został po 2020 r. Powyższych ustaleń nie podważają także zdjęcia z 2004 r. i z 2010 r., gdyż przedłożone przez skarżącego zdjęcie z 2010 r. jest czarnobiałe i niewyraźne, natomiast na zdjęciu z 2004 r. w miejscu lokalizacji obiektu widać po obrysie, że istniał w tym miejscu dobudowany budynek. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy zebrały możliwy do pozyskania materiał dowodowy, co do daty zakończenia robót budowlanych, który nie został w skuteczny sposób zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym słusznie przyjęło, że od zakończenia budowy spornego gołębnika upłynęło 20 lat.
Dokonanie powyższych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek z art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowalne uprawniało z kolei PINB do zobowiązania, na podstawie art. 49g ustawy – Prawo budowlane, inwestora – E. Z. do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Stosownie bowiem do art. 49g ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Do dokumentów legalizacyjnych (zgodnie z art. 49g ust. 2 ww. ustawy) należą: oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Przedłożenie dokumentów legalizacyjnych spoczywa zatem na E. Z., która ma obowiązek przedłożenia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), a tym samym wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego ma natomiast obowiązek sprawdzić kompletność dokumentów legalizacyjnych (art. 49h ust. 1 pkt 1), a w razie nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych wydaje decyzję o rozbiórce (art. 49i ust. 1 pkt 2a). Tym samym badanie na etapie zobowiązania inwestora do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych posiadania zgody właścicieli nieruchomości na budowę spornego obiektu jest bezprzedmiotowe, skoro to inwestor ma wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Podstawa do legalizacji obiektu zaistnieje zatem w przypadku, gdy inwestor wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto ekspertyza techniczna wykaże, że w przypadku spornego obiektu nie zachodzą wskazane powyżej zagrożenia.
Mając to na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym wskazać należy, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, albowiem Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie nie stosował ww. przepisów k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów powinno być powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie lub z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, czego jednak skarżący kasacyjnie nie uczynił. Niezależnie jednak od nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika właściwa intencja skarżącego. Oceniając zatem we wskazanym zakresie powyższy zarzut stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy sprawy. Podkreślić należy, że dokonywanie ustaleń we wskazanym w niniejszej sprawie zakresie jest niewątpliwie utrudnione, gdyż dotyczy okoliczności faktycznych sprzed wielu lat, które w wielu przypadkach nie są w sposób dostateczny udokumentowane, skoro budowa była realizowana w warunkach samowoli. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawowym dowodem w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy jest przede wszystkim oświadczenie inwestora o terminie zakończenia robót budowlanych obiektu podlegającego legalizacji. Przy czym oświadczenie to, w przypadku gdy inwestor nie dysponuje dokumentami dotyczącymi bezpośrednio prowadzonych robót budowlanych, powinno być poparte innymi dowodami na tę okoliczności, np. z zeznań świadków, umów, aktów notarialnych, map geodezyjnych, fotografii, w tym zdjęć lotniczych, itp. Niewątpliwie dowody takie w postaci oświadczenia inwestora, potwierdzających to oświadczenie zeznań świadków, czy też zdjęć lotniczych i fotografii zgromadzono w aktach sprawy. Tym samym zasadnie przyjęto także, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a co za tym idzie wydania postanowienia zobowiązującego do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 49g ustawy – Prawo budowlane. Nie było więc potrzeby dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy przez organy.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.