II OSK 846/20

II OSK 846/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 625/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 28 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 625/19 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. nr SKO 73.142.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. J. na rzecz K. K. kwotę 477 zł (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., II SA/Ol 625/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (SKO lub Kolegium) z 23 maja 2019 r., nr SKO 73.142.2019, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z 11 lutego 2019 r.
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 15 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Mikołajki (Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosku D.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących budynków oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budowie parkingu na działkach nr [...] i [...], obręb [...] (źródłowa decyzja, decyzja WZ).
Wyrokując w sprawie II SA/Ol 625/19 kolejno wskazano, że A.J. zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji Burmistrza, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) i zarzucając rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), § 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) oraz rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wnioskującą poparł T.J., który w stosownym piśmie wskazał, że decyzję WZ wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 Upzp w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589, rozp. MI 2003(1)).
Dalej w wyroku II SA/Ol 625/19 przywołano, że Kolegium decyzją z 11 lutego 2019 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji WZ. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium przedstawiło przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji i wskazało, że w sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa. W ocenie Kolegium w sprawie niewątpliwe doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, niemniej jednak nie można przyjąć, iż zamierzenie pozostaje w oczywistej kolizji ze sposobem zagospodarowania zastanym w obszarze analizowanym. SKO stwierdziło, że stawiane wobec decyzji WZ zarzuty odniosłyby skutek w toku postępowania odwoławczego, jednakże nie mogą zostać uznane za dające podstawę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Jak wynika z motywów wyroku II SA/Ol 625/19 wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy od w/w decyzji Kolegium wnieśli T.J. i A.J.. T.J. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 64, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Upzp, w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 w zw. z § 2 pkt 1 rozp. MI 2003(1), poprzez dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej na terenie wiejskim, co prowadzi do zaburzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto zarzucił, że źródłowa decyzja Burmistrza jest sprzeczna z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki (Studium). A.J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się o uchylenie decyzji Kolegium wydanej w I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji WZ, zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, w zw. z § 3-6 rozp. MI 2003 oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.
Powołaną na wstępie decyzją z 23 maja 2019 r. SKO, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. – utrzymało w mocy własną decyzję z 11 lutego 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WZ. W uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji stwierdzono, że T.J. i A. J. przysługuje przymiot stron w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Burmistrza, zaś przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie zaistniała. Kolegium wskazało, że istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym powoduje, iż – wbrew twierdzeniom wnioskodawców – nie doszło do zaburzeń ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium słusznie wskazano, że załącznik nr 2 do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikację przyjętych w decyzji WZ ustaleń, niemniej jednak załącznikiem mają być wyniki analizy. W ocenie SKO załączenie do decyzji jedynie wyników analizy zawierających syntetyczne zestawienie danych w zakresie wymaganym przepisami, nie jest stanem niezgodnym z prawem.
W skardze ww. decyzję Kolegium A.J. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i § 3, § 4, § 5 i § 6 rozp. MI 2003. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzyła dotychczasową prezentowaną argumentację, wskazała również, że część tekstowa analizy jest sprzeczna z jej częścią graficzną, w związku z czym źródłowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę uwzględnił.
Wpierw w wyroku zrekapitulowano reguły orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, eksponując zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej, obficie przywołując liczne judykaty odnoszące się do tej problematyki, w szczególności do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – "rażącego naruszenia prawa". W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie uznało Kolegium, iż załącznik nr 2 do ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji WZ nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikację przyjętych w tej decyzji ustaleń, niemniej z tej prima facie okoliczności SKO wyciągnęło błędne wnioski, że załączenie do decyzji jedynie wyników analizy zawierających syntetyczne dane w zakresie wymaganym przepisami, nie jest stanem niezgodnym z przepisami. W ocenie sądu a quo – rzecz nie w tym, co ma być załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, o tymże wprost stanowi § 9 ust. 2 rozp. MI 2003, ale czy te wyniki analizy są weryfikowalne dowodowo, a zatem czy rzeczona decyzja spełnia materialnoprawne przesłanki jej wydania statuowane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 4-8 tegoż rozporządzenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji takowego testu weryfikalności dowodowej w aspekcie powyższych przepisów o charakterze materialnoprawnym materiał dowodowy sprawy nie pozwala przeprowadzić, co oznacza tyle, że decyzja WZ nie poddaje się ocenie, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.
Sąd wojewódzki zgodził się co do zasady z poglądem Kolegium, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, gdyż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, by podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości planowanej inwestycji z zastanym zagospodarowaniem terenu. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. Zdaniem tegoż sądu nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna.
W ocenie sądu pierwszej instancji w realiach przedmiotowej sprawy powyższe oznacza tyle, że pierwszoplanowego znaczenia nabiera nie tyle okoliczność, czy w prawidłowo wyznaczonym dla działki nr [...] i [...], obręb [...], obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale czy zabudowa mieszkaniowa, abstrahując od jej rodzaju, parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stanowiłaby punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy rzeczonych działek. W powyższym zakresie Kolegium stwierdziło, że akta sprawy nie pozwalają na poczynienie ustaleń w tymże zakresie, co jest istotnym mankamentem i w konsekwencji nie pozwala na ocenę, czy rzeczony parametr ustalony w badanej decyzji stanowi kontynuację swego odpowiednika w obszarze analizowanym.
Sąd pierwszej instancji w konkluzji stwierdził, że Kolegium dokona oceny decyzji WZ w aspekcie materialnoprawnych przesłanek jej wydania określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 4-8 rozp. MI 2003.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.K. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
1. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w celu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 15 grudnia 2016 r. SKO powinno uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez zgromadzenie danych pozwalających na odtworzenie prawidłowości zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wyników zawartej tam analizy, tj. weryfikowalnych dowodów na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 2 pkt 2 i 3 rozp. MI 2003, a w rezultacie ustalenie, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przed SKO była przedwczesna i powinna być poprzedzona prowadzeniem postępowania dowodowego w kierunku merytorycznego zbadania kwestii objętych decyzją WZ, podczas gdy kwestie związane z uzupełnieniem postępowania dowodowego, a także kwestie weryfikowalności merytorycznego wydania decyzji WZ, mogłyby być jedynie przedmiotem postępowania odwoławczego od decyzji WZ, z którego to prawa A.J. oraz T.J. nie skorzystali, pomimo że byli uczestnikami postępowania o wydanie decyzji WZ (okoliczność niesporna), decyzja ta została im doręczona prawidłowo, co oznacza, że świadomie zaakceptowali skutki wynikające z niej, a celem postępowania nieważnościowego niewątpliwie nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją WZ oraz, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości, a do rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wystarczające jest ustalenie czy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem;
2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekome uchybienia, które w świetle wymogów z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogą doprowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 Upzp oraz § 9 ust. 2 rozp. MI 2003 w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji WZ poprzez przyjęcie, że w treści decyzji WZ powinien być zawarty opis przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisane w rozporządzeniu, podczas gdy przebieg dokonywanej analizy w tym kierunku jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie przedmiotem samej decyzji, w której wystarczające jest zawarcie ustaleń w tym zakresie, tj. wyników analizy, a w rezultacie niezasadne jest prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym czynności objętych uzupełnieniem postępowania dowodowego, ponieważ badanie przez SKO przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno się sprowadzać do zgodności decyzji WZ z przepisami prawa, a nie do badania stanu faktycznego.
Mając powyższe na względzie strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi od zaskarżonej decyzji poprzez jej oddalenie w całości, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na rzecz K. K. od A.J.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia są wnioski analizy zawarte w załączniku nr 2 do decyzji WZ, która odrębną decyzją z 31 sierpnia 2018 r. została przeniesiona na skarżącego kasacyjnie, a nie sposób, w jaki organ do tych wniosków doszedł. Sposób przeprowadzenia postępowania, w tym ewentualne uchybienia w sposobie argumentowania czy wnioskowania (co na gruncie niniejszej sprawy nie zostało wykazane przez skarżącą A. J.) pozostają bez znaczenia dla przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co znajduje odzwierciedlenie w ustawowych wymogach treści decyzji WZ, ujętych w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bezsporne jest, że załącznik nr 2 i 3 do decyzji WZ zawiera wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawienie tych danych w zakresie wymaganym przepisami w sposób syntetyczny należy uznać – w jego opinii – za działanie zgodne z obowiązującymi przepisami.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 14 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z sut. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) poinformowano strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o składzi3 orzekającym oraz o możliwości uzupełnienia argumentacji w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Istota sprawy sprowadza się do zakresu badania legalności wydanej decyzji WZ w ramach postępowania nieważnościowego. Sąd pierwszej instancji obszernie przywołał stosowne judykaty, by stwierdzić w tym aspekcie, że przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, zaś wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że musi to być także rażące naruszenie przepisów postępowania. Sąd ten zwrócił uwagę na znaczenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W realiach przedmiotowej sprawy uznano, że sporządzona analiza nie spełnia kryteriów (§ 4 do 8 rozp. MI 2003), które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej, jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 cyt. Roz. MI 2003. Zdaniem sądu a quo brak przeprowadzenia rzeczonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 3 ust. 1 w zakresie § 4-8 rozp. MI 2003, uniemożliwia ocenę spełniania materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania. W ocenie sądu wojewódzkiego bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie sposób dokonać jakiejkolwiek oceny badanej decyzji, a w konsekwencji zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WZ poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wprawdzie dostrzeżono działania SKO, określając je jako "próbę sanacji" poprzez dokonanie ustaleń w zakresie § 4-8 rozp. MI 2003, dotyczących m. in. ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej, ale w zaskarżonym wyroku uznano, że nie wytrzymują jakiejkolwiek próby dowodowej, a w konsekwencji nie mogą być uznane za dowód, tego co zostało w nich "stwierdzone". Sąd pierwszej instancji zgodził się przy tym z poglądem Kolegium, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, formując tezę, że ład przestrzenny w terenie zostanie zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej. W konkluzji sąd wojewódzki uznał, że niezbędnym jest ustalenie, czy w obszarze analizowanym dla działek inwestycyjnych występują zabudowa mieszkaniowa także o kondygnacji nadziemnej i o wysokości nie większej niż 11 m, a jeśli nie, to czy tego rodzaju zabudowa może stanowić kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp dla zamierzenia budowlanego zdefiniowanego w ocenianej w niniejszym postępowaniu decyzji. Uznano końcowo, że SKO po uzupełnieniu materiału dowodowego dokona oceny źródłowej decyzji Burmistrza w aspekcie materialnoprawnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp w zw. z § 4-8 rozp. MI 2003. To stanowisko zwalcza skarżący kasacyjnie podnosząc przede wszystkim zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
B. Trafnie co do reguły sąd pierwszej instancji zwracał uwagę na potrzebę ochrony stabilności decyzji ostatecznej oraz na traktowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jako wyjątkowego w tym znaczeniu, że wymagającego uwzględnienia, że decyzji takiej przysługuje domniemanie legalności. Słusznie także – w aspekcie obszernie przywołanych tez zaczerpniętych z orzeczeń sądów administracyjnych – eksponowano charakter przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażącego naruszenia prawa. Sąd Naczelny podziela ten kierunek judykatury, w ramach którego wywodzi się m. in., że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1149/19, LEX nr 3353890). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253).
Uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji nastąpiło zasadniczo z powodu przyjęcia, że załącznik nr 2 do decyzji WZ nie spełniać miał kryteriów ujętych w § 4-8 rozp. MI 2003, a dołączenie do tej decyzji jedynie wyników sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej uniemożliwiało ocenę spełniania materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w aspekcie oceny z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie sądu pierwszej instancji bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja wydana w I instancji naruszać miały prawo w stopniu, uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Stanowisko to Sąd Naczelny w tym składzie ocenia jako nieprawidłowe.
C. W judykaturze kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 27 października 2011 r., II OSK 1698/10 (LEX nr 976536) wskazywano, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uwaga Sądu). Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. II OSK 2071/15, CBOSA.nsa.gov.pl). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., II OSK 2559/12, CBOSA.nsa.gov.pl). Także błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2380/18, LEX nr 3197331). W judykaturze wypowiedziano również pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10, LEX nr 1132109; 7 marca 2018 r., II OSK 1305/16, LEX nr 2560203; 15 września 2022 r., II OSK 2388/19, LEX nr 3437537). Stanowiska prezentowane w przywołanych orzeczenia aprobuje i uznaje za własne Sąd Naczelny w tym składzie.
D. W realiach kontrolowanej sprawy SKO rozpoznawało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, dotyczącej rozbiórki istniejącej zabudowy na działkach inwestycyjnych oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i parkingu, przy czym wniosek o stwierdzenie nieważności koncentrowano wokół zarzutu sprzeczności sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, braku uzasadnienia co do odstępstwa od średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym oraz braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jak również sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami Studium. Oceniając taki wniosek i utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, a odmawiającą stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Burmistrza, w ocenie Sądu Naczelnego Kolegium trafnie nie dopatrzyło się w kontrolowanej decyzji wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa.
W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem Kolegium, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, oceny tej strony nie zakwestionowały. Wydając decyzję w I instancji SKO przeanalizowało – w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez Burmistrza w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją – kwestię linii zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich, parametr średniej szerokości elewacji frontowej, nie doszukując się w swych ustaleniach podstaw do ziszczenia się wady nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się zaś do załącznika graficznego do decyzji WZ trafnie – w ocenie Sądu Naczelnego – Kolegium ustaliło, że w stosunku do działek inwestycyjnych istnieje w tym obszarze zabudowa zapewniająca spełnienie warunku kontynuacji funkcji oraz parametry budynków są na tyle zróżnicowane, że nie można przyjąć jednoznacznie, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w oczywistej kolizji z zastanym sposobem zagospodarowania tego obszaru. Sąd w tym składzie podziela – w realiach przedmiotowej sprawy – ten pogląd, wedle którego jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 Upzp, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. motywy przywołanego uprzednio wyroku NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10). Nie można zgodzić się w tych okolicznościach z sugestią sądu a quo, aby to w postępowaniu nieważnościowym Kolegium prowadziło takie postępowanie dowodowe, które w istocie sprowadzałoby się do przygotowania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalającej istnienie zabudowy budynkiem o wysokości do 11 m (tak jak planowana zabudowa w ustaleniach decyzji WZ), a jeżeli nie, to poczynienie ustaleń, czy tego rodzaju zabudowa (co planowana przez inwestora – uwaga Sądu) może stanowić kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że takie ustalenia mogłyby być czynione przez Kolegium chociażby w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji WZ, nie zaś w procedurze nieważnościowej.
E. Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozp. MI 2003 w takim zakresie, w jakim zarzuca się sądowi pierwszej instancji przyjęcie, że w treści decyzji WZ powinien być zawarty opis przeprowadzonej analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu opisane w rozp. MI 2003. Z treści § 9 ust. 2 rozp. MI 2003 w brzmieniu na dzień wydania źródłowej decyzji wynikało, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (co nie było podważane w zaskarżonym wyroku – uwaga Sądu), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Taki załącznik do decyzji został sporządzony, kwestionowanie zaś prawidłowości przebiegu sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie kompletności jej materiałów wyjściowych, nie może prowadzić do wniosku, że wydana przez Burmistrza decyzja WZ jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja WZ posiada wszystkie te elementy, które ujęte są w treści art. 54 Upzp, mającego odpowiednie zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 Upzp).
F. Wypadnie podzielić i ten pogląd jurydyczny, wedle którego o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1105/19, LEX nr 3345401). W realiach przedmiotowej sprawy słusznie oceniło Kolegium, że zarzuty stawiane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ Burmistrza nie mogły prowadzić do wniosku, że ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, został także spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.
G. W konsekwencji przyjąć należy, że skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W zaskarżonym wyroku zresztą nie wskazano, jakie to przepisy postępowania – nie dające podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego – miałoby naruszyć Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
H. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.
I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.