II OSK 844/20

II OSK 844/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1083/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-11-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 71 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K.G. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1083/19 w sprawie ze skargi A.Z. I K.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od A.Z. i K.Z. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza solidarnie od A.Z. i K.Z. na rzecz K.G. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. i K.Z., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. solidarnie na rzecz skarżących A.Z. I K.Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i Z. R. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, o wymiarach 14,10 m x 18,19 m, powierzchni zabudowy 207,4 m², powierzchni użytkowej 662,7 m², kubaturze 2319,4 m³. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w poziomie parteru budynku na działce nr ew. [...] w J. od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] zaprojektowano podcień pełniący funkcję przejazdu na dalszą część działki.
Następnie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...] wydaną na wniosek M.R., Starosta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo- usługowego (parter i I piętro) o pow. użytkowej 204,10 m² zlokalizowanego w J. przy ul. C. na działce nr ew. [...] obr. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) wstrzymał użytkowanie lokalu handlowego powstałego w skutek samowolnej zabudowy podcienia wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania podcienia na lokal handlowy w budynku na działce nr ew. [...] w J. oraz nałożył na M. R. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] PINB stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: WINB) uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 21 października 2015 r. nr PINB.7355.1.01.2014 nałożył na M.R. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obejmującej zabudowę podcienia w znajdującym się na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w J. przy ul. C., budynku handlowo- usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy oraz dokonaną zmianą zamierzonego sposobu przeznaczenia części parteru budynku - projektowanej jako pomieszczenie na kubły (śmieci) przedmiotowego budynku, która obecnie jest częścią sklepu odzieżowego.
Następnie PINB na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego powstałego poprzez zabudowę podcienia w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na loka! handlowy, na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w J. przy ul. C.
Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych, które stanowią przebudowę części istniejącego obiektu budowlanego, wraz z przystosowaniem przebudowanej części na lokal handlowy. Wykonane w poziomie parteru budynku roboty budowlane, polegające na zabudowaniu podcienia poprzez wykonanie murowanej ściany zewnętrznej od strony zachodniej, która wypełnia istniejącą konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, oraz od strony wschodniej ulicy C. przeszklonej witryny sklepowej z drzwiami wejściowymi na podmurówce, która wypełnia również konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, stanowią przebudowę części obiektu. Celem wykonanej przebudowy była zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu. Przebudowę podcienia w istniejącym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania powstałego pomieszczenia na lokal handlowy – sklep, M.R. wykonała samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia w latach 2001 - 2003.
W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na ustaloną datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania - 2002 r. - organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisami dotychczasowymi są przepisy zawarte w art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016). Zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 (pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego), przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.
WINB wyjaśnił, że M.R. przedłożyła wymaganą inwentaryzację budowlaną oraz zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego WINB stwierdził, że po rozpatrzeniu ww. wniosku PINB, zgodnie z przepisami prawa, wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego powstałego poprzez zabudowę podcienia w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy, na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w J. przy ul. C..
Wyrokiem z dnia z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 58/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2315/17 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały w sposób, który nie wskazuje na zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem nie przekonują one, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego przez organy było tak istotne, że przy ich poprawnym zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań pozwalających skontrolować, czy w rozpoznawanej sprawie wpływ taki w ogóle miał miejsce, a nadto czy miał charakter istotny. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku trudno wnioskować, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne w tej sprawie Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzucenie organom niestaranne podejście do kwestii stwierdzenia wykonania przez inwestorkę M.R. obowiązków nałożonych decyzją z [...] października 2015 r., nie jest jasne także, z braku stosownej argumentacji prawnej odniesionej do realiów niniejszej sprawy, z jakich względów Sąd uznał, że wypełnienie tego obowiązku powinno wiązać się z uzyskaniem stanowiska organów innych, niż Inspekcji Sanitarnej i Straży Pożarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem stąd uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dokonując oceny inwentaryzacji budowlanej oraz załączonych do niej dokumentów organy naruszyły prawo wymagało wskazania przez Sąd I instancji z odwołaniem się do stosownych przepisów, jakie konkretnie braki w dokumentacji przedłożonej przez inwestora świadczą o niewywiązaniu się przez niego z nałożonego nań obowiązku.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, uchylił decyzję WINB z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., a także orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji uznał, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w zakresie art. 71 ust. 2-3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 50-51 w zw. z art. art. 3 pkt. 7a) p.b. i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w latach 2001-2003).
Sąd I instancji stwierdził, że samowolne roboty budowlane polegające na przebudowie części spornego budynku zostały wykonane już po uzyskaniu decyzji z dnia [...] marca 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo-usługowego w zakresie parteru i pierwszego piętra, a zatem nie mogą korzystać z ochrony wynikającej z trwałości ostatecznego orzeczenia stwierdzającego legalność wykonanych robót budowlanych. Organy nie dokonały prawidłowego rozróżnienia między nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nielegalnie wykonanymi robotami budowlanymi, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Niejednokrotnie samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest następstwem wykonania robót budowlanych, które jako wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę same w sobie są samowolą budowlaną. W ten sposób samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tzw. samowola użytkowa) ma charakter wtórny względem samowolnego wykonania określonych robót budowlanych. Zmiana przeznaczenia obiektu dokonuje się wtedy po uprzednim wykonaniu robót budowlanych, które dopiero zmierzają do zmiany przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania obiektu jest więc skutkiem, a nie przyczyną dla wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Powyższe rozgraniczenie robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (np. robót mających charakter rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy) oraz samych robót lub czynności będących konsekwencją tych pierwszych musi zostać nie tylko wnikliwie przeprowadzone, lecz dodatkowo wymaga wdrożenia odrębnego trybu sankcjonowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 p.b. nie obejmuje tego rodzaju robót, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. W sytuacji wykonania nielegalnych robót budowlanych oraz nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w następstwie tego rodzaju robót, organy nadzoru budowlanego mają zatem obowiązek sankcjonowania naruszeń prawa w odpowiedniej kolejności, rozpoczynając swoje działania od usunięcia przyczyn, a dopiero następnie skutków istnienia stanu nielegalności. Oznacza to, że najpierw należy usunąć stan nielegalności pierwotnej (np. stan wynikający z nielegalnej przebudowy obiektu), a dopiero w dalszej kolejności przejść do sankcjonowania nielegalności wtórnej (stanu wynikającego z nielegalnej zmiany sposobu użytkowania). Tam, gdzie planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu ma być konsekwencją wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, tam sprawa zgody na zmianę sposobu użytkowania ma być rozstrzygana w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego.
Wykonane w latach 2001-2003 na działce nr [...] roboty budowlane, polegające na przebudowie części istniejącego obiektu budowlanego przez zabudowanie na poziomie parteru podcienia (od strony zachodniej wykonano murowaną ścianę zewnętrzną, która wypełnia istniejącą konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, natomiast od strony wschodniej wykonano przeszkloną witrynę sklepową konstrukcji stalowej z podmurówką i drzwiami wejściowymi) oraz wykonaniu podłoża z posadzką oraz niezależnego wyjścia wraz ze schodami zewnętrznymi z klatki schodowej na działkę od strony zachodniej, zostały zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1, zastrzeżeniem art. 29-31, u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w latach 2001-2003), a zatem sprawa zmiany sposobu użytkowania części budynku, będąca następstwem tych robót, miała znaczenie wtórne. Jeśli bowiem roboty budowlane polegające na przebudowie spornego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wymagały zgodnie z zasadą z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 7) i 7a) p.b. uzyskania pozwolenia na budowę, to stan powstałej w wyniku tych robót samowoli budowlanej powinien być sankcjonowany w pierwszej kolejności w trybie naprawczym (art. 50-51 p.b.), a dopiero w razie nieusunięcia stanu pierwotnej nielegalności, skutkującej zmianą sposobu użytkowania, będzie mogło dojść do wdrożenia odpowiedniego trybu legalizacji nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. W przedmiotowej sprawie nie może być więc mowy o żadnych "przeróbkach" w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., jak również o takich robotach lub czynnościach, które nie podlegałyby obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że prowadzenie i zakończenie zaskarżoną decyzją postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, było przedwczesne i w konsekwencji nieprawidłowe.
Organy prawidłowo zauważyły, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przepisu art. 71 a wprowadzonego do ustawy Prawo budowlane z mocą od dnia 31 maja 2004 r. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed tym dniem, a w sprawach sankcjonowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przede wszystkim art. 71 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., to jednak - jak już wskazano - nie uchyla to obowiązku sankcjonowania w pierwszej kolejności stanu pierwotnej nielegalności wynikającej z wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, które dopiero zmierzały do zmiany sposobu użytkowania. Tak więc organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności wdrożyć procedurę naprawczą z art. 50-51 p.b. w celu eliminacji stanu pierwotnej nielegalności związanej z przebudową części spornego budynku, a dopiero w dalszej kolejności mogą rozważyć zastosowanie przepisów związanych z legalizacją nielegalnej zmiany sposobu użytkowania (w niniejszej sprawie - art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.).
Zakończenie postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane jako wadliwe nie mogło zostać uznane za legalną konsekwencję uprzedniego wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2015 r. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja z dnia [...] października 2015 r., dla której podstawę stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 p.b. w zw. z art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, została bowiem wydana w wadliwe wszczętym i prowadzonym postępowaniu w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku.
W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 71 ust. 2-3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 50-51 w zw. z art. art. 3 pkt. 7a p.b. i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 p.b. w brzmieniu obowiązującym w latach 2001-2003 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stosunku do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która miała miejsce przed dniem 31 maja 2004 r., polegającej na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, winny być wdrożone dwa postępowania naprawcze na podstawie art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) - jedno w stosunku do robót budowlanych (przeróbek, których celem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) jako samowoli pierwotnej oraz drugie postępowanie naprawcze wobec zmienionego sposobu użytkowania, jako samowoli wtórnej – zamiast jednego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 71 ust. 3 p.b. obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) kompleksowo rozstrzygającego sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonanej przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888 ze zm.).
WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej K.G. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. art. 71 ust. 2 -3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane,
2. art. 55 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 50 i art. 51 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane,
3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i art. 31 p.b. w brzmieniu obowiązującym w latach 2001- 2003 i uznanie, że w stosunku do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, (co miało miejsce przed dniem 31 maja 2004 r.), a polegającej na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które uprzednio miało inne przeznaczenie, bądź było budowane w innym celu - powinny być wdrożone dwa postępowania naprawcze w oparciu o przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. - zamiast jednego postępowania naprawczego, o którym mowa w przepisie art. 71 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.;
4. art. 3 pkt 7 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prace budowlane wykonane przez poprzedniczkę prawną K.G., tj. jej matkę – M.R. miały charakter rozbudowy, a nie przebudowy oraz powołanie w zaskarżonym wyroku definicji przebudowy, która na dzień 30 maja 2004 r. nie była w ogóle zawarta w przepisach ustawy Prawo budowlane.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zwrot kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych koncentrują się wokół dokonanej przez Sąd I instancji oceny przedmiotu niniejszego postępowania, a także konkluzji Sądu, iż organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić dwa odrębne postępowania, w pierwszej kolejności w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a następnie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Sąd I instancji przyjął bowiem, że skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu wiązała się z koniecznością wykonania robót budowlanych to organ nadzoru w pierwszej kolejności powinien doprowadzić te roboty do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 p.b., a następnie przeprowadzić postępowanie w sprawie samodzielnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Co istotne Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 51 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i Z. R. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego z częścią mieszkalną, o wymiarach 14,10 m x 18,19 m, powierzchni zabudowy 207,4 m², powierzchni użytkowej 662,7 m², kubaturze 2319,4 m³. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w poziomie parteru budynku na działce nr ew. [...] w J. od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] zaprojektowano podcień pełniący funkcję przejazdu na dalszą część działki. Następnie w okresie od 2001 r. do 2003 r., M.R. w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną usytuowanym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. C. w J. wykonała roboty budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W ramach samowolnie wykonanych robót zabudowany został podcień budynku stanowiący przejazd, a powstałe pomieszczenie zaadaptowane zostało na sklep. Organy nadzoru budowlanego uznały, że sporne roboty budowlane stanowią samowolną zmianę sposobu użytkowania, podlegająca legalizacji na podstawie art. 71 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 72 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. i mającym, zdaniem skarżących kasacyjcnie, mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;
2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 72 ust. 3).
Na mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko skarżących kasacyjnie, że skoro z ówczesnej treści art. 71 ust. 2 p.b. wynika, co należy rozumieć pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w tym, że może ona polegać na wykonaniu przeróbek w obiekcie budowlanym jak i na samym podjęciu albo zaniechaniu działalności zmieniającej warunki użytkowania tego obiektu – to do tak zdefiniowanej zmiany sposobu użytkowania winno być wdrożone jedno postępowanie naprawcze, które kompleksowo rozstrzyga sprawę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o odpowiednie zastosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b. Trudno przy tym zaakceptować pogląd Sądu I instancji, iż po zakończeniu postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b., dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych, należałoby wszcząć ponownie postępowanie naprawcze na podstawie tych samych przepisów w stosunku do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.
Dlatego też dokonując kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego Sąd I instancji winien był ocenić czy zasadnie organy uznały, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty i czy wobec takiej oceny istniały podstawy do wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Takiej oceny Sąd nie dokonał, wobec czego niezbędnym było uwzględnienia skarg kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sadu I instancji będzie dokonanie oceny, czy organy nadzoru budowlanego, na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów, miały podstawy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu handlowego.
-----------------------
4