II OSK 229/11

II SA/Łd 886/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 września 2024 roku nr SKO.4150.526-528.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 9 lipca 2024 roku nr 104/2024, znak: UG.6730.92.2024 BS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2024 r. znak SKO.4150.526-528.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą.
1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta Zgierza orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] na działkach nr [...], obręb [...].
2. Organ określił w decyzji rodzaj zabudowy i sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działki - zabudowa mieszkaniowa. Określił warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki - max. 0,25; b) udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40%; c) wysokość zabudowy - od 6,0 m do 10,0 m, wysokość do okapu - od 3,5 m do 6,0 m, (dla dachów dwuspadowych i wielospadowych), dla dachów płaskich wysokość do gzymsu: od 3,5 m do 10,0 m; d) wysokość gzymsu/okapu dla zabudowy wzdłuż linii zabudowy ul. [...] - max. 6,0 m (w przypadku zastosowania dachów płaskich dopuszcza się wycofanie ostatniej kondygnacji o min. 2,0 m w stosunku do lica ściany frontowej budynku od strony ul. [...]); d) szerokość elewacji frontowej - 12,5 m ± 20 % (tj. od 10,0 m do 15,0 m) e) geometria dachu - symetryczny kąt nachylenia połaci dachu od 25° do 45° (dachy płaskie: od 0 do 5°), kalenica główna równoległa lub prostopadła do ulicy [...], dachy dwuspadowe, wielospadowe lub płaskie f) nakaz odprowadzania wód opadowych na tereny własne, nieutwardzone na działce objętej decyzją z kategorycznym zakazem odprowadzania wód opadowych na tereny dróg publicznych oraz zakazem zmiany stosunków wodno-gruntowych m.in.: zmiany kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym: - przy przebudowie układu komunikacyjnego drogi publicznej należy uwzględnić możliwości odprowadzania wody oraz uregulowanie stosunków wodnych, które zostaną zmienione przez planowaną inwestycją; - w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są zbiorniki wodne wraz z ciekami wodnymi, które powinny zostać uwzględnione w zagospodarowaniu terenów sąsiednich; - należy uhonorować naturalny spływ wód w kierunku naturalnego cieku oraz zbiorników wodnych na terenach sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego; g) planowana inwestycja wymaga przebudowy ul. [...] zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320); h) obsługa komunikacyjna wynikać będzie z wykonanej przebudowy i regulacji układu komunikacyjnego i odbywać się będzie wyłącznie projektowanym zjazdem z drogi gminnej Nr [...] - ul. [...] w Z. Lokalizacja zjazdu wymaga zezwolenia Zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. i) realizacja inwestycji po uprzednim uzgodnieniu z Zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej dla potrzeb budowy przedmiotowego zadania; j) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych dla nowo sytuowanych ogrodzeń; k) zapewnić od 1,1 do 1,5 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny na terenie objętym decyzją poza istniejącym i projektowanym układem drogowym; l) projekt uzgodnić na etapie pozwolenia na budowę z Wydziałem Urbanistyki, Gospodarki Przestrzennej i Geodezji Urzędu Miasta Zgierza; ł) obowiązek wykonania szczegółowych badań geotechnicznych gruntu przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej w celu ustalenia możliwości i warunków posadowienia zabudowy; m) obowiązek budowy ogrodzenia pełnego od strony ul. [...] o wysokości min. 1,2m do max. 1,4m.
3. Organ wyjaśnił ponadto, że dostęp do drogi publicznej realizowany będzie pośrednio przez działki w obrębie [...] nr [...] (własność inwestora) i [...] (ustanowiona służebność) projektowanym zjazdem do publicznej drogi gminnej – ul. [...].
Miejsca postojowe należy lokalizować na działce Inwestora poza istniejącym i projektowanym układem drogowym.
Zasilanie w energię elektryczną - zgodnie z oświadczeniem z dnia 20 lutego 2024 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, wydanym przez P. S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny [...] po spełnieniu określonych wymagań. Zasilanie w wodę w ramach projektowanego przyłącza lub projektowanych przyłączy do wodociągu w ul. [...] zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan. z dnia 26 lutego 2024 r. wydanymi przez "W." Sp. z o.o.
4. Odprowadzanie ścieków planowane jest w ramach projektowanego przyłącza lub projektowanych przyłączy do kanalizacji sanitarnej w ul. [...] zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan, z dnia 26 lutego 2024 r. wydanymi przez "W." Sp. z o.o.
5. Organ stwierdził, że inwestycja nie wymaga uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Prezydent Miasta Zgierza wydający przedmiotową decyzję jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej - ul. [...], ul. [...] (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Ponadto organ wskazał wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jednocześnie organ dodał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, a integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny w skali 1:1000.
2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i R. J. oraz A.K..
1. Zarówno D. i R. J. jak i A.K. zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu ich udziału w postępowaniu.
2. Odwołania od opisanej wyżej decyzji złożyli także D.B. i M.B. oraz B.C.
3. W wyniku rozpatrzenia odwołań Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania D.B., odwołania M.B. i odwołania B.C..
3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 2 września 2024 r. znak SKO.4150.526-528.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że łączna powierzchnia trenu inwestycji wynosi 3.365 m 2, co na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) w związku § 3 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j . Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) nie obligowało inwestora do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
2. Działkami sąsiednimi w stosunku do terenu inwestycji są niewątpliwie działki nr [...],[...], [...],[...]. Kolegium zaznaczyło, że żadna z odwołujących się osób nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym którejkolwiek z wymienionych działek.
3. Aczkolwiek D.B. i M.B. jako współwłaściciele działki nr [...] brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...], to jednak z dniem 19 lipca 2024 r. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny z dnia 11 lipca 2024 r. nie są już współwłaścicielami tej działki, tracąc tym samym status stron postępowania.
4. W ocenie Kolegium za stronę postępowania nie może być też uznana odwołująca się B.C. właścicielka działki nr [...]. Od terenu inwestycji oddziela bowiem jej nieruchomość nie tylko ul. [...], ale również działki nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium taka odległość nieruchomości należącej do B.C. od terenu inwestycji, lokalizuje ją poza obszarem potencjalnego oddziaływania planowanego zamierzenia. Za przyznaniem B.C. statusu strony tego postępowania nie przemawiają również zdaniem Kolegium ani skala przedsięwzięcia, ani ustalone dla niego parametry. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania B.C. jako wniesionego przez nielegitymowany podmiot.
5. Jak zauważył organ w przedmiotowej sprawie nie można jednak pominąć, iż ul. [...] na odcinku wzdłuż terenu inwestycji ma jedynie 4 m szerokości. W ocenie Kolegium taka odległość od terenu inwestycji każe przyznać status stron postępowania również właścicielom działek nr [...], [...] i [...] położonych na po przeciwnej stronie ul. [...], na które to działki planowane zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać.
6. Odwołujący się D. i R. J. są właścicielami działek nr [...] i [...], natomiast odwołująca się A.K. jest właścicielką działki nr [...].
7. W ocenie Kolegium osoby te posiadają status stron postępowania zakończonego decyzją nr [...], co w efekcie przesądziło o merytorycznym rozpoznaniu odwołań wniesionych przez te osoby. Mając przy tym na uwadze, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w celu zadośćuczynienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), Kolegium pismem z dnia 13 sierpnia 2024 r. zawiadomiło D. i R. J. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Wyznaczony wezwaniem termin upłynął bezskutecznie. Zawiadomienie takie nie zostało natomiast skierowane do A. K., albowiem z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 lipca 2024 r. działając z upoważnienia D.B. zapoznała się ona z całością akt przedmiotowej sprawy, sporządzając ich fotokopię.
8. Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu terenu inwestycji (działki nr [...]) wynosi 70,6 m, a zatem obszar analizowany wyznaczony w odległości 211,80 m od granic terenu inwestycji, co odpowiada wymaganiom ustawowym.
9. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji, który określa granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto całą zabudowę istniejącą w granicach obszaru analizowanego.
10. Jak wskazują wyniki analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą jej zabudową o funkcji gospodarczo-garażowej. W obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa wielorodzinna stricte nie występuje, co nie wyklucza jej powstania na tym terenie.
11. Kolegium wskazało, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry odpowiadają cechom istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która charakteryzuje się następującymi parametrami: wskaźnik powierzchni zabudowy waha się w granicach od 0,03 do 0,54, średnio 0,20; szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 4 m do 21,5 m, średnio 12,2 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) wynosi od 2,5 m do 11,5 m, średnio 5,5 m; geometria dachów z obszaru przedstawia się następująco: dachy płaskie, jedno, dwu i wielospadowe o kącie nachylenia do 65° i wysokości głównej kalenicy od 3 m do 13 m, średnio 8 m.
12. Wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...]) ustalono na max 0,25. Ustalona dla planowanej inwestycji wielkość wskaźnika jest nieco większa niż średnia z obszaru analizy, co jednak znajduje uzasadnienie w fakcie, iż taką wielkość wskaźnika posiadają nieruchomości z obszaru analizy o powierzchni zbliżonej do nieruchomości objętej wnioskiem. Tym samym ustalenie powyższe nie narusza przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i znajduje oparcie w wynikach analizy urbanistycznej.
13. Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji ustalono w wielkościach - od 10 m do 15 m. Parametr powyższy wyznaczono dla planowanej zabudowy na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Podstawą ustalenia w tym wypadku jest średnia (zaokrąglona) wielkość szerokości elewacji frontowej z obszaru analizy tj. 12,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) ustalono na poziomie od 3,5 m do 6 m dla dachów dwuspadowych i wielospadowych i 3,5 m do 10 m dla dachów płaskich. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizy, nie przekraczając przy tym maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru analizy wynoszącej 11,5 m. Zgodnie z treścią decyzji wysokość gzymsu/okapu dla zabudowy wzdłuż ul. [...] wynosić ma max 6,0 m. Ustalenie to nie narusza zdaniem Kolegium dyspozycji przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu (zasada przedłużenia górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art.61 ust.5a.
14. Geometria dachu to dach dwu -, wielospadowy lub płaski o kącie nachylenia połaci dachu od 25° do 45° i od 0° do 5° w przypadku dachów płaskich. Kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do ul. [...].
15. Wysokość zabudowy od 6 m do 10 m. Stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
16. Linia zabudowy dla planowanej inwestycji, wyznaczona w odległości 17 m od granicy działki drogowej, uwzględnia docelowe poszerzenie ul. [...].
17. W ocenie Kolegium zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala zatem ocenić, że planowana inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.
18. Zdaniem Kolegium materiał ten pozwala też na stwierdzenie, iż w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały także pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-6 powołanej ustawy. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (droga gminna). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Inwestycja nie jest też planowana na obszarze, o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
19. Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji na gruncie i o innych szczegółowych okolicznościach związanych z samą realizacją inwestycji. Okoliczności te ustalane są postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie inwestor zobowiązany jest przedstawić konkretny projekt budowlany. Dlatego też nieskuteczne są na tym etapie zarzuty dotyczące szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji na gruncie, w tym w sposób powodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości czy obiektów. Stwierdził, że wszelkie zarzuty, dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji pozostają poza właściwością organu ustalającego warunki zabudowy, który ze swej strony zapewnił ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy, czemu dał wyraz w treści pkt 5 zaskarżonej decyzji. Kolegium końcowo stwierdziło, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A.K., reprezentowana przez adw. M.W.
1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania jak również poprzez niedoręczenie skarżącej decyzji pierwszej instancji oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami jak i z treścią samej decyzji w terminie do wniesienia odwołania, podczas gdy powyższe uchybienie uniemożliwiło skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, zajęcie końcowego stanowiska w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych jak i merytorycznego odwołania;
b) art. 28 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 4 k.p.a. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i uniemożliwienie w ten sposób wzięcia czynnego udziału w postępowaniu innym osobom - właścicielom nieruchomości sąsiednich, których interesu prawnego dotyczy postępowanie;
c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące przyjęciem, iż
- nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], podczas gdy ze zgromadzonego materiału nie wynika, ażeby wymagana prawem służebność została ustanowiona na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy;
- obszar analizowany winien odpowiadać trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...], podczas gdy frontem terenu, który ma dostęp do drogi publicznej poprzez inną działkę na mocy ustanowionej służebności jest granica działki obciążonej służebnością drogową, co doprowadziło do poczynienia ustaleń na podstawie analizy urbanistycznej uwzględniającej nienależycie wyznaczony obszar;
- stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosić może max 0,25, podczas gdy organ nie tylko nie uzasadnił w sposób należyty znacznego odstępstwa od ustalonej średniej arytmetycznej, która wynosi 0,18, lecz także nie wskazał dokładnej wartości ww. parametru a jedynie wartość maksymalną;
- dopuszczalna jest zabudowa o wysokości od 6,00 do 10,0 m, podczas gdy organ nie uzasadnił w sposób należyty znacznego odstępstwa od ustalonej średniej arytmetycznej jak również w części opisowej analizy w ogóle nie wskazał średniej arytmetycznej, przyjętej do poczynienia powyższych ustaleń.
2. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza, nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zawiadomienie skarżącej o zebraniu materiału dowodowego umożliwiłoby jej złożenie wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz złożenie zarzutów dotyczących treści sporządzonej analizy urbanistycznej. W ocenie skarżącej wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie wymagało przeprowadzenia oględzin. Nadto z uwagi na zakres oddziaływania planowanej inwestycji w ocenie Skarżącej zasadne było przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 1 k.p.a.
4. Zdaniem, skarżącej za strony postępowania winni zostać uznani pozostali właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Zdaniem skarżącej, skoro dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce od strony ul. [...] poprzez działkę inwestora nr [...] oraz służebność ustanowioną na działce nr [...], to jako front terenu w rozumieniu przepisu należy uznać granicę pomiędzy obszarem inwestycji, a działką [...] i [...], a nie granicę działki przylegającą do ulicy [...].
5. Tym samym uznać należy, że front terenu a co za tym idzie, obszar analizowany został ustalony w sposób nieprawidłowy a w konsekwencji sporządzona na jego podstawie analiza urbanistyczna dotknięta jest istotnymi wadami i nie może stanowić podstawy do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w niniejszym posterowaniu.
6. Działka nr [...], przez którą ma odbywać się komunikacja do planowanej inwestycji jest działką nieistniejącą - tak więc w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną.
7. W ocenie skarżącej organ błędnie ustalił stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki określając go na max 0,25. Z treści analizy nie wynika, które działki zostały uwzględnione jako działki o "zbliżonej zabudowie" i jaki udział owe działki stanowią w całym obszarze. Powyższe nie stanowi wystarczającego argumentu pozwalającego na tak dalekie odstępstwo od średniej arytmetycznej ustalonej na podstawie analizy. Ponadto wskazanie w treści decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej również narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia, albowiem parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości.
8. Strona zarzuciła, że dozwolona na mocy decyzji wysokość zabudowy od 6,00 do 10,00 metrów umożliwia budowę budynków dwupiętrowych, podczas gdy w przeważającej części w obszarze analizowanym dominują budynki jednorodzinne jednopiętrowe. W części opisowej analizy nie wskazano jaka jest średnia arytmetyczna, ograniczając się do stwierdzenia, iż "zakres jest zbliżony do średniej arytmetycznej i wynika z analizy urbanistycznej" i w związku z powyższym nie sposób ustalić czy powyższy parametr został określony prawidłowo. Jednakże z części zawierającej wnioski analizy ujęte w formie tabelarycznej wynika, że średnia wysokość zabudowy do kalenicy wynosi 7,30 m a zatem parametr maksymalny o wartości 10,00 m przekracza o ok 37% wartość średnią. W przypadku ustalenia danego parametru na zasadzie wyjątku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia, niezbędne jest uzasadnienie powyższego na podstawie konkretnych i przekonywujących danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy, pod rygorem uznania decyzji za wadliwą. Organ wydający decyzję powinien zbadać wysokość elewacji frontowej budynków znajdujących się najbliżej terenu inwestycji - zaś budynki te mają wysokość znacznie niższą niż dopuszczalne 10,00 m.
9. Strona podniosła, że w treści zaskarżonej decyzji w pkt 3 zawarto warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, które stanowią jedynie powielenie i zacytowanie treści przepisów i w tym zakresie decyzja de facto nie określa jakim warunkom winna odpowiadać planowana inwestycja.
10. Skarżąca wskazała nadto, że w decyzji nie określono warunków jakie winny zostać spełnione dla odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych z działek objętych decyzją.
11. Zdaniem skarżącej Skarżąca dodała, że Rada Miasta Zgierza w dniu 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Z., który obejmuje również działki, dla których wydano zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 15 lipca 2024 r. mieszkańcy osiedla [...] skierowali do Prezydenta Miasta Zgierza pismo zawierające wniosek o zawieszenie postępowań administracyjnych w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy oraz przystąpienie do realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak pozostało ono bez odpowiedzi.
5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
6. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
2. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 2 września 2024 r., znak: SKO. 4150.526-528.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...].
3. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"].
1. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został złożony w dniu 27 lutego 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
2. Jedocześnie należy zauważyć, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1[...]). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
4. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Co do zasady ustalanie zagospodarowania terenu winno następować w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem.
5. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
6. Nie jest w sprawie sporne, że przywołane wyżej decyzje wydane zostały po ustaleniu, iż działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
7. Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o prawie do realizacji konkretnej inwestycji w określonym miejscu, a jedynie wskazuje, czy taka inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Zastępuje ona co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, nie tworzy jeszcze żadnych praw do danego terenu ani nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzone przez inwestora zmiany w zagospodarowaniu terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ odpowiedzialny za jej wydanie musi wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednego ustawowego wymogu wynikającego z konkretnych norm prawnych (por np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., IV SA/Po 214/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
8. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć oczywiście na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.
9. Zgodnie z przywołanym już wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
10. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która zakłada kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Aby ustalić czy można wydać warunki zabudowy dla danego zamierzenia, organ zobowiązany jest przeprowadzić analizę i na jej podstawie sprawdzić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (tak np. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12).
11. Jednocześnie należy zauważyć, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas, gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji dające się z tą funkcją pogodzić i nie kolidujące z nią. W takim ujęciu, możliwość rozstrzygnięcia o rodzaju i parametrach zabudowy wymaga rozważenia "dopasowania" istniejącego już na danym terenie ładu przestrzennego w jego całokształcie (tak np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/2). Tym samym nie można wykluczyć, że – tak jak w niniejszej sprawie – planowane budynki mieszkalne wielorodzinne nie będą zaburzać istniejącej na terenie objętym analizą ładu przestrzennego. Organy winny jednak w powyższym zakresie swoje stanowisko uzasadnić.
12. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony zaś został w przepisach powołanego już wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r.
13. Przeprowadzenie właściwej, zgodnej z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to w ramach tego opracowania dokonuje się oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze przeznaczonym na nową zabudowę (por. np. wyrok NSA z 17.10.2023 r., II OSK 1935/23).
14. Odnosząc się do analizy urbanistycznej, Sąd stwierdza, co następuje:
1. Jak wynika z powołanego już wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza [...] obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22).
2. Z wydanych w sprawie decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna obywać się będzie zjazdem z drogi gminnej - ul. [...] w Z. Zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Powyższe z kolei w ocenie Sądu oznacza, że za front działki – skoro od strony ulicy [...] ma znajdować się główny wjazd na działkę - należy przyjąć, tak jak uczyniły to organy, część granicy działki znajdującej się od strony ulicy [...].
3. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest więc sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22).
4. Poszczególne parametry inwestycji takie jak wyznaczenie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji, jej gzymsu itd. określa się w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego parametru, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa powyżej.
5. Powyższe oznacza, że decyzję ustalającą warunki zabudowy organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przy zachowaniu parametrów, o których mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy urbanistyczno–architektonicznej, która wskazuje ww. parametry, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Natomiast odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju podsumowanie analizy.
6. Ze względu na powyższe w aktach postępowania administracyjnego muszą znaleźć się nie tylko podsumowujące wyniki analizy, ale cała analiza zawierająca część tekstową i graficzną. Co istotne w niniejszej sprawie, w przedłożonych Sądowi aktach znajdują się mapa oraz wyniki analizy i rożnego rodzaju zestawienia dotyczące działek, brak jest natomiast części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, brak też jednoznacznych dowodów na to, by została ona w sprawie w przewidzianym zakresie sporządzona.
7. Co zaś istotne, same wyniki analizy nie dają możliwości ustalenia poprawności dokonanej przez organy oceny oraz weryfikacji zasadności odnoszących się do parametrów inwestycji podniesionych zarzutów. Prezentacja jedynie skrótowych wyników analizy bez przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność analizy, czyni bowiem ustalenia organu nieweryfikowalnymi, a przez to dowolnymi (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 18.02.2016 r., II SA/Gl 761/15; wyrok WSA w Poznaniu z 11.06.2013 r., II SA/Po 394/13).
8. Zważywszy powyższe Sąd wskazuje, że brak części tekstowej analizy spowodował niemożność dokonania pełnej kontroli działań organów w przedmiocie ustalenia parametrów nowej zabudowy, gdyż orzekanie w tym przedmiocie przez Sąd na tym etapie sprawy wobec ww. braku byłoby przedwczesne.
9. Abstrahując od powyższego stanowiska Sądu, Sąd – co jest istotne z punktu widzenia ponownego rozpoznania sprawy przez organy - zauważa, że określone przez organy stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy parametry dotyczące stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, a ponadto wysokość gzymsu/okapu dla zabudowy wzdłuż linii zabudowy ul. [...], zostały ustalone jedynie w maksymalnej lub minimalnej wielkości.
10. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 5.10.2017 r., IV SA/Po 751/17). W każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Sąd zauważa, że znane są mu również poglądy przeciwne, jednakże ich nie podziela.
11. Niedopuszczalne jest więc określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2017 r., IV SA/Wa 707/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2019 r., II SA/Po 202/19).
12. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odnosząc się zaś do kwestii przyjętych przez organy odstępstw (na co wskazuje także strona skarżąca) od parametrów ustalonych na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, to Sąd – choć nie dokonuje oceny przyjętych parametrów ze względu na ww. brak w aktach sprawy części opisowej analizy - zauważa, że nie można z góry wykluczyć przyjęcia przez organ odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. W takim wypadku organ musi jednak oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W przeciwnym bowiem razie decyzję w tym zakresie należy uznać za wadliwą. Tym samym konieczne jest wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak np. wyrok NSA z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17; wyrok WSA w Poznaniu z 5.04.2024 r., II SA/Po 75/24). Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Sądu uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji wydają się w powyższym zakresie, uwzględniając także treść art. 107 § 3 K.p.a., niepełne i nieprzekonywujące, co organy winny wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę.
15. Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia to spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli dostępu do drogi publicznej.
1. Stosownie do z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (wyrok NSA z 20.10.2010 r., II OSK 1467/09). Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Oznacza to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (tak np. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61).
2. Treść ww. przepisu prowadzi do wniosku, że przewiduje on bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni oznacza położenie danego terenu względem drogi publicznej zapewniające możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych nieruchomości, natomiast dostęp pośredni oznacza wykorzystanie innej działki oddzielającej teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W przypadku dostępu pośredniego jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, ale konieczne jest obciążenie tejże działki stosowną służebnością.
3. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych dostęp ten nie może mieć charakteru hipotetycznego, lecz musi być realny. Wnioskodawca co prawda nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Na etapie określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne jest zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej, tj. ustalenie czy teren, na którym zaplanowano realizację inwestycji, ma zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (tak np. wyroki NSA z 20.02.2018 r., II OSK 1042/16; z 21.02.2019 r., II OSK 844/17; z 3.12.2019 r., II OSK 2802/19; z 5.07.2023 r., II OSK 1698/21).
4. W niniejszej sprawie organy uznały, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony dla inwestycji poprzez dz. ewid. nr [...] (własność inwestora) i dz. ewid. nr [...] (ustanowiona służebność) projektowanym zjazdem do publicznej drogi gminnej – ul. [...].
5. W skardze strona skarżąca słusznie jednak podniosła, że dz. ewid. nr [...] nie istnieje (przynajmniej aktualnie), zatem nie sposób zweryfikować założenia organu, że dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony dla inwestycji poprzez dz. ewid. nr [...] i dz. ewid. nr [...].
6. Jednakże tu należy zauważyć, że inwestor na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. złożył do akt postępowania i wniósł o przeprowadzenie dowodu (wniosek ten został przez Sąd uwzględniony) z postanowienia Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak UG.6730.92.2024 BS, w którym to postanowieniu ww. organ sprostował na podstawie art. 113 K.p.a. oczywistą omyłkę w decyzji nr [...] wskazując, że poprawne brzmienie punktu I.4 ww. decyzji, to: dostęp do drogi publicznej – pośredni poprzez działki w obrębie [...] nr ewidencyjny: [...] (własność inwestora) i [...] (ustanowiona służebność) projektowanym zjazdem do publicznej drogi gminnej – ul. [...]. Powyższe oznacza (o ile ww. postanowienie uzyska przymiot ostateczności), że dostęp do drogi publicznej jest na chwilę obecną określony zgodnie z wnioskiem inwestora.
Mając na uwadze treść ww. postanowienia (choć na dzień orzekania przez Sąd nieostatecznego) w przedmiocie sprostowania decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu przyjąć należy, że kwestia ta została co do zasady wyjaśniona, a tym samym zarzut skargi przestał być zasadny.
7. Sąd działając z urzędu dostrzegł, że organy orzekając o dostępie do drogi publicznej przez ulicę [...] pominęły kwestię dz. ewid. nr [...], położonej pomiędzy dz. ewid. nr [...], tj. ul. [...], a dz. ewid. nr [...].
8. Tu z kolei należy zauważyć, że inwestor na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. złożył do akt postępowania i wniósł o przeprowadzenie dowodu (wniosek ten został uwzględniony przez Sąd) z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 kwietnia 2025 r. Z wypisu tego wynika, że dz. ewid. nr [...] położona w Z. przy ul. [...] ma oznaczenie "dr", co oznacza, że jest działką drogową, a jej właścicielem jest Gmina Miasto Z. Kwestia to została więc co do zasady również wyjaśniona.
9. Sąd podkreśla jednak, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (tak np. wyrok NSA z 9.07.2008 r., II OSK 795/07). Należy więc uznać, że na dzień wydania przez organ II instancji decyzji, kwestia dz. ewid. nr 496/2 nie była wyjaśniona, została ona bowiem pominięta i na dzień wydania decyzji brak było podstaw do uznania, że planowana inwestycja na zapewniony realny dostęp do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 4.01.2024 r., II SA/Łd 1031/23; wyrok NSA z 12.12.2017 r., II OSK 712/17).
Bez względu na poczynione wyżej rozważania Sądu dotyczące dostępu do drogi publicznej, zważywszy charakter kontroli przeprowadzanej przez Sąd administracyjny, to organy administracji rozpoznając ponownie sprawę mają ostatecznie rozstrzygnąć czy warunek dostępu do drogi publicznej w przypadku zamierzenia inwestycyjnego został spełniony, przy czym zobowiązane będą przy tym do uwzględnienia treści ustanowionej na dz. ewid. nr [...] służebności ewentualnie zmian w osobie właściciela ww. działki, co może wynikać z realizacji znajdującej się w aktach sprawy przedwstępnej umowy sprzedaży obejmującą ww. dz. ewid. nr [...]. Sąd nie może bowiem zastępować organu.
16. Zdaniem Sądu rację ma też strona skarżąca, że wątpliwości budzi kwestia ustalenia kręgu stron postępowania m.in. z jakich przyczyn pominięto w ustalaniu kręgu stron postępowania właścicieli dz. ewid. nr [...], tym bardziej że w aktach sprawy widnieje wykaz stron postępowania, który uwzględnia właściciela tejże działki – k. 7. Kwestia ta winna być jednoznacznie wyjaśniona przez organy rozpatrujące ponownie sprawę.
17. Odnosząc się do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w pozbawieniu jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w charakterze strony, wskazać należy, iż w ocenie Sądu naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
1. Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze poglądem sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja, choć naruszająca zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, winna w każdym przypadku zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023, II OSK 2157/20).
2. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wywodząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała jednocześnie, iż naruszenie to uniemożliwiło dokonanie jej jakiejkolwiek czynności procesowej. Wbrew podnoszonej w skardze argumentacji, co do uniemożliwienia stronie składania w toku postępowania przed organem I instancji wniosków dowodowych z oględzin nieruchomości, wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, czy też możliwości złożenia zarzutów do sporządzonej analizy urbanistycznej, bezspornym pozostaje, że strona skutecznie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż wniesiony skutecznie środek zaskarżenia może być uzupełniany, zarówno co do stawianych zarzutów, jak i stosownej argumentacji do momentu podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, na co słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, pomimo pominięcia strony w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca miała pełną wiedzę, co do toczącego się postępowania, w którym występowała w charakterze pełnomocnika innego uczestnika postępowania – D.B. – i 24 lipca 2024 r. skarżąca zapoznała się z całością akt przedmiotowej sprawy i sporządziła ich fotokopię (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27.03.2025, II SA/Łd 729/24). Tym samym czynienie zarzutu w powyższym zakresie wydaje się niezasadne. Poza tym Sąd na marginesie zauważa, że o tym czy uzasadnione jest przeprowadzenie oględzin czy też rozprawy administracyjnej decyduje każdorazowo organ, który nie jest związany wnioskami stron postępowania w powyższym zakresie.
18. Tym samym w ocenie Sądu należy uznać, że przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów w zakresie uzasadnienia wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.
Z powyższych przyczyn skarga okazała się w pełni zasadna.
19. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności zaś poczynią stosowne ustalenia w zakresie dostępu do drogi publicznej, a o ile organy dojdą do przekonania o możliwości zastosowania odstępstw od zasad ustalania parametrów nowej zabudowy, to w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną wyczerpująco przyjęte stanowisko uzasadnią. Jednocześnie Sąd zastrzega, że nie przesądza treści rozstrzygnięcia jakie ma zapaść po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy.
20. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
21. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.