II OSK 841/24

II OSK 841/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1442/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11f ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 148 § 2 oraz art. 49
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/23 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr DLI-II.7621.30.2022.PB w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr DLI-II.7621.30.2022.PB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 18 lipca 2022 r., znak Wl-VI.7820.5.1.2022.HD, umarzającą wznowione postępowanie zakończone decyzją Wojewody z dnia 2 września 2021 r., nr 19/2021, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy L. od km 1+555.99 do km 2+803,77 w ciągu drogi krajowej nr 73 wraz z rozbudową ulicy K. (DK K200842) w mieście T. , gmina m. T. , powiat m. T. , woj. małopolskie".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G. zarzucając naruszenie art. 148 § 2 oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej "specustawa") poprzez wadliwe ustalenie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od doręczenia stronom decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznego obwieszczenia, a tym samym, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Jej zdaniem podanie o wznowienie zostało tymczasem złożone w terminie – to jest w terminie miesiąca od dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji.
Wskazując na powyższe, E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej E. G. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 148 § 2 K.p.a. oraz art. 49 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwe ustalenie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia doręczenia stronom decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznego obwieszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zachowała on miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej, termin ten powinien być liczony od dnia, w którym strona faktycznie dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni zwrotu "w którym strona dowiedziała się o decyzji", użytego w art. 148 § 2 K.p.a., w kontekście doręczenia decyzji w trybie publicznego obwieszczenia, przewidzianego w art. 49 K.p.a. w związku z art. 11f ust. 3 specustawy.
Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże, jak stanowi § 2 tego artykułu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (to jest, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Prawidłowe rozumienie zwrotu "dowiedzenia się" o decyzji ma zatem kluczowe znaczenie dla oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 2 września 2021 r., nr 19/2021, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy L. od km 1+555.99 do km 2+803,77 w ciągu drogi krajowej nr 73 wraz z rozbudową ulicy K. (DK K200842) w mieście T. ", było prowadzone na podstawie przepisów specustawy. Skarżąca była stroną tego postępowania.
Kwestię doręczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy Działu I, Rozdziału 8 K.p.a. Zgodnie z art. 49 § 1 K.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że art. 11f ust. 3 specustawy jest takim przepisem szczególnym. Przewiduje on, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się wnioskodawcy (inwestorowi), natomiast pozostałe strony zawiadamia się o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w Biuletynach Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 49 § 2 K.p.a., zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Oznacza to, że jeżeli w takiej formie nastąpiło zawiadomienie strony o wydaniu decyzji, z upływem czternastego dnia decyzja została jej skutecznie doręczona.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność poglądów co do skutków prawnych zawiadomienia o wydaniu decyzji dokonanego w formie publicznego obwieszczenia w kontekście normatywnego znaczenia zwrotu "dowiedzenia się" o decyzji z art. 148 § 2 K.p.a. Według jednego stanowiska, z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia strona dowiedziała się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a., a powoływanie się na fakt, że pomimo skutecznego doręczenia strona o decyzji nie wiedziała, podważałoby sens regulacji z art. 49 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 447/12; z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 307/15; z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1086/17; z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1058/20 oraz z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1637/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z drugim stanowiskiem, na które powołuje się skarżąca, fikcja doręczenia z art. 49 K.p.a. nie jest tożsama z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a., a strona może wykazywać, że o decyzji dowiedziała się w terminie późniejszym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10; z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 481/18 oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 308/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pierwsze z zaprezentowanych stanowisk, uznając je za trafniejsze i znajdujące oparcie w systemowej wykładni przepisów K.p.a. oraz specustawy. Stanowisko to zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 86/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), którego argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni aprobuje. Należy bowiem przyjąć, że strona postępowania, której decyzja została skutecznie zakomunikowana w trybie publicznego obwieszczenia, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy w związku z art. 49 K.p.a., nie może skutecznie twierdzić – bez szczególnego usprawiedliwienia (zob. niżej) – że po prostu o tej decyzji nie wiedziała i że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od innej, późniejszej daty faktycznego powzięcia przez nią wiadomości o decyzji. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do podważenia sensu i celu regulacji zawartej w art. 49 K.p.a., która ma na celu usprawnienie postępowań z udziałem wielu stron, przy jednoczesnym zagwarantowaniu im możliwości zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia. Skuteczne doręczenie decyzji w trybie publicznego obwieszczenia stwarza domniemanie prawne, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją i od tej daty (upływu 14 dni od obwieszczenia) biegną dla niej terminy procesowe, w tym termin do wniesienia odwołania, a w konsekwencji również termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można zatem akceptować sytuacji, w której strona, mimo prawidłowego publicznego ogłoszenia decyzji, mogłaby w dowolnym, późniejszym czasie powoływać się na brak wiedzy o niej, co prowadziłoby do niepewności prawnej i destabilizacji ostatecznych decyzji administracyjnych.
Należy przy tym dodać, że obalenie domniemania wynikającego z art. 49 § 2 K.p.a., że strona dowiedziała się o decyzji, można by ewentualnie rozważać jedynie w wyjątkowych okolicznościach.
Zarzut wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mógłby być skutecznie podniesiony w przypadku wadliwego podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Wówczas również inaczej należałoby oceniać kwestię zachowania terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., gdyż w zależności od okoliczności wadliwość publicznego obwieszczenia mogłaby wykluczać skutki z art. 49 § 2 K.p.a.
Podjęcie próby wznowienia postępowania na skutek wniosku złożonego w terminie miesiąca od faktycznego dowiedzenia się przez stronę o decyzji podlegającej publicznemu obwieszczeniu można też hipotetycznie rozważać, gdyby strona wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, iż znalazła się w nadzwyczajnej, usprawiedliwionej sytuacji, która obiektywnie uniemożliwiła jej powzięcie wiedzy o decyzji, pomimo jej prawidłowego publicznego ogłoszenia w trybie art. 49 K.p.a. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywałby w całości na stronie wnoszącej o wznowienie postępowania.
W niniejszej sprawie E. G. w skardze kasacyjnej nie wskazuje na usprawiedliwione okoliczności, pozwalające uznać, że o spornym zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prawidłowo publicznie obwieszczonym, nie mogła się dowiedzieć. Jej stanowisko sprowadza się do eksponowania, że o spornej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wiedziała i powzięła o niej informację dopiero 17 stycznia 2022 r., gdy w bezpośrednim sąsiedztwie jej posesji pojawili się pracownicy wykonujący pomiary i palikujący znaki graniczne, a po tym mąż skarżącej skontaktował się telefonicznie z przedstawicielem inwestora.
Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż organy obu instancji trafnie ustaliły datę, od której należało liczyć termin do wniesienia przez skarżącą podania o wznowienie postępowania. Decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana dnia 2 września 2021 r. Zawiadomienie o jej wydaniu nastąpiło w drodze publicznych obwieszczeń, między innymi na stronie BIP Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie od dnia 7 września do dnia 21 września 2021 r., na tablicy ogłoszeń tego urzędu w tych samych datach, na stronie BIP Urzędu Miasta Tarnowa od dnia 7 września 2021 r., na tablicy ogłoszeń tego urzędu od dnia 7 września do dnia 21 września 2021 r. oraz w prasie lokalnej – Gazecie Krakowskiej – w wydaniu z dni 11-12 września 2021 r. Najpóźniejsze ogłoszenie miało zatem miejsce 12 września 2021 r. Zgodnie z art. 49 § 2 K.p.a., czternastodniowy termin, po upływie którego zawiadomienie uważa się za dokonane, upłynął dnia 26 września 2021 r. Oznacza to, że skutek prawny dokonania zawiadomienia o decyzji (równoważny z doręczeniem) ziścił się w stosunku do stron, w tym także bezpośrednio do samej skarżącej. Dlatego też to właśnie ten dzień należało przyjąć za domniemaną datę, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął zatem dnia 26 października 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek pismem z dnia 3 lutego 2022 r., nadanym w placówce pocztowej dnia 5 lutego 2022 r., a więc po upływie ustawowego terminu.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż nie można pozbawić strony możliwości wykazania, że o decyzji dowiedziała się później niż w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł tę możliwość, jednakże słusznie powiązał ją z analizą działań organu warunkujących skuteczność dokonanych obwieszczeń. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wadliwości tych obwieszczeń, co czyni argumentację skarżącej bezzasadną. Twierdzenie skarżącej, że o decyzji dowiedziała się dopiero dnia 17 stycznia 2022 r., kiedy w sąsiedztwie jej działki rozpoczęto czynności pomiarowe, nie może zmienić oceny co do daty, od której biegł termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Chybiony jest również argument skarżącej dotyczący niedoręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na jej aktualny adres zamieszkania (ul. K. w T. ) i wysyłania korespondencji na nieaktualny adres (ul. S. w T. ), który mógł figurować w ewidencji gruntów i budynków. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Innymi słowy, wprawdzie ustawodawca odrębnie nakazuje traktować właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż tę kategorię podmiotów – stron postępowania – organ wydający zezwolenie jest zobligowany zawiadomić pisemnie o wydanym zezwoleniu, kierując zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów), to nie można jednak tego zawiadomienia traktować jako równorzędnego doręczeniu decyzji, bowiem jest wyłącznie zawiadomieniem o jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3815/19, orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Tetera-Jankowska [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, komentarz do art. 11f.).
Kwestia prawidłowości adresu w ewidencji gruntów i budynków oraz ewentualnych zaniedbań organu w zakresie jego aktualizacji mogłaby mieć znaczenie przy ocenie prawidłowości samego postępowania zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak nie wpływa na sposób obliczania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który w przypadku doręczenia w trybie art. 49 K.p.a. należy, jak wyjaśniono wyżej, wiązać z datą publicznego ogłoszenia. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby publiczne obwieszczenia dokonane w sprawie były wadliwe, ani też że nastąpiły inne nadzwyczajne okoliczności pozwalające zakładać, że o decyzji nie mogła się dowiedzieć.
W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. oraz art. 49 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów i trafnie uznał, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) – uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38.