II OSK 839/23

II OSK 839/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 756/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-26
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Kórnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 756/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. nr L/552/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 756/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. nr L/552/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej – dalej: "Prokurator", zaskarżył ww. uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – dalej: "uchwała" lub "plan". Zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, ze zm.) – dalej: "u.o.c.", polegające na nieuzyskaniu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, zgody właściwego inspektora sanitarnego – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu – dalej: "PPIS" ‒ na założenie cmentarza komunalnego w ww. rejonie.
W odpowiedzi na skargę Gmina Kórnik - Rada Miasta i Gminy Kórnik, wniosła o oddalenie skargi w całości.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu meriti nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 u.o.c. warunkiem sine qua non utworzenia cmentarza, (a także jego ewentualnego rozszerzenia) jest stosowne przeznaczenie określonego na ten cel terenu w planie miejscowym. Nie jest zatem możliwe podejmowanie jakichkolwiek działań związanych z realizacją takiego zamierzenia bez obowiązującego w tym zakresie planu miejscowego. Istota regulacji art. 1 ust. 2 i 3 u.o.c. odnosi się natomiast do sfery następczej względem planu miejscowego, tj. do podjęcia faktycznych i prawnych działań dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarza, wskazując przy tym podmioty decyzyjne do podjęcia takich działań oraz warunek konieczny dla ich dalszej skuteczności, w postaci uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego. Samo uchwalenie planu miejscowego dla planowanego cmentarza nie oznacza jeszcze, że na danym terenie cmentarz taki musi powstać. O ile bowiem dla założenia cmentarza (względnie jego rozszerzenia), konieczne jest przeznaczenie przez gminę określonych terenów, to samo w sobie nie obliguje to jeszcze gminy (odpowiednio: podmiotu uprawnionego do zakładania cmentarza wyznaniowego), aby ten cel realizować, bądź też, aby cmentarz powstał na całości terenu objętego planem miejscowym. Nie można bowiem wykluczyć, że np. z przyczyn finansowych bądź braku zapotrzebowania na znaczną ilość miejsc grzebalnych, realizacja takiej inwestycji zostanie odłożona w czasie lub podzielona na etapy. W konsekwencji więc początkowo może powstać cmentarz na części terenu objętego planem miejscowym, a dopiero w późniejszym okresie reszta terenu może zostać zagospodarowana poprzez rozszerzenie cmentarza. Co więcej, ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania lub zmianę przeznaczenia terenów przylegających do terenów objętych planem miejscowym dla cmentarza, już w okresie obowiązywania planu, może okazać się, że docelowo nie będzie możliwe urządzenie cmentarza na całości terenów przeznaczonych do tego w planie miejscowym, gdyż to inne zagospodarowanie lub przeznaczenie będzie w kolizji z planowaną inwestycją m.in. ze względu na zmienione uwarunkowania sanitarne w stosunku do tych, które podlegały badaniu w toku procedury planistycznej wymagającej m.in. zaopiniowania projektu planu miejscowego przez właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") pod względem zgodności tego zamierzenia planistycznego z wymogami sanitarnymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) – dalej: "rozporządzenie".
Powstanie (założenie / urządzenie) cmentarza musi być poprzedzone uchwałą rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej, w trybie art. 1 ust. 2 lub ust. 3 u.o.c. Jest to jednak tryb niezależny od postępowania w sprawie uchwalenia m.p.z.p. Zatem założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu cmentarza. W odniesieniu do każdej z tych uchwał musi uprzednio zająć stanowisko właściwy inspektor sanitarny, aczkolwiek w każdym z tych przypadków ‒ w innym trybie i formie. Tryb przewidziany w art. 1 ust. 2 u.o.c. dotyczy uchwały rady gminy w sprawie założenia cmentarza, a nie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, który "tylko" określa lokalizację cmentarza.
W przypadku tej ostatniej uchwały podstawę prawną obowiązku współdziałania organu planistycznego z właściwym inspektorem sanitarnym stanowi art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme u.p.z.p., wymagający wystąpienia do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego o opinię o projekcie planu, a ponadto przepisy art. 46 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm.) – dalej: "u.u.i.ś.", normujące procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, której poddawane są m.in. projekty planów miejscowych, o jakich mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 3 u.u.i.ś., a która obejmuje w szczególności wymóg opiniowania projektu m.p.z.p. przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. art. 58 ust. 1 u.u.i.ś.).
Natomiast w stanie prawnym relewantnym dla zaskarżonej uchwały (tj. obowiązującym przed nowelizacją u.p.z.p., która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., tj. już po podjęciu uchwały intencyjnej w sprawie planu), wymagane było zwrócenie się do właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w trybie art. 106 K.p.a., o uzgodnienie projektu m.p.z.p. w zakreślonym terminie, nie krótszym niż 21 dni, na podstawie art. 17 pkt 7 lit. c, art. 24 ust. 1 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.) – dalej: "u.P.I.S.". Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie przez organ uzgadniający poczytywało się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu (zob. art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).
W związku z tym Sąd Wojewódzki wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się pismo Burmistrza Gminy Kórnik pt. "Wystąpienie o opinię i uzgodnienie" projektu planu, datowane na dzień 29 grudnia 2011 r. i skierowane do PPIS, które to wystąpienie pozostało bez odpowiedzi organu sanitarnego. Sąd meriti zatem uznał, że doszło do wyczerpania planistycznego trybu współdziałania z właściwym inspektorem sanitarnym, stosownie do art. 17 pkt 7 lit. c, art. 24 ust. 1 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 12 ust. 1 u.P.I.S..
Sąd meriti podzielił stanowisko, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza powinien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 u.o.c., obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11, ONSAiWSA 2012/4/74).
Sąd Wojewódzki zauważył, że również w doktrynie podkreśla się, że przy sporządzeniu m.p.z.p. dla nieruchomości obejmujących teren cmentarza koniecznym jest ujęcie w granicach opracowania planu stref ochrony sanitarnej, w której ustanawia się ograniczenia korespondujące z wymogami dotyczącymi lokalizacji cmentarza, w oparciu o wyżej wskazane rozporządzenia (zob. P. Sularz, Władztwo planistyczne gminy w kontekście lokowania cmentarzy komunalnych [w:] P. Sularz, Cmentarze w Polsce. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2022, LEX/el.). Zaskarżony Plan takiej strefy ochrony sanitarnej nie obejmuje i nie wyznacza, co w świetle powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że przy jego uchwaleniu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 94 ust. 1 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Kórniku. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego te przepisy naruszają.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano pogląd, zgodnie z którym przepisy u.o.c. i rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11). Zakres regulacji § 3 rozporządzenia odnosi się nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1362/15, LEX nr 2360353; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12, LEX nr 1579485). Odnosząc się zatem do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń należy uznać, że nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie: "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel wydania rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 u.o.c. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie właśnie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.
Zatem przepisy u.o.c. oraz rozporządzenia mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że organy gminy powinny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie pod cmentarz jest uzasadnione i mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren cmentarza, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i 5 u.o.c. obowiązkowo wyznacza się strefę sanitarną cmentarza, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11). Skoro zatem zaskarżony plan takiej strefy ochrony sanitarnej nie obejmuje i nie wyznacza, to w świetle powyższych rozważań prowadzi to do wniosku, że przy jego uchwaleniu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, oraz potrzeby interesu publicznego, ale i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego teren cmentarza jest terenem szczególnym, ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz. Wskazane wyżej regulacje prawne powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren cmentarza. Nie można zaakceptować stanowiska, że plan miejscowy może obejmować wyłącznie teren, na którym ma być zlokalizowany cmentarz. Lokalizacja cmentarza nie tylko podlega określonym wymaganiom proceduralnym, ale i wymusza określony sposób wykorzystania terenów leżących w pobliżu cmentarza. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały i zasadnie uznał, że omawiany plan narusza obowiązujące przepisy przez brak uwzględnienia strefy sanitarnej wokół cmentarza. Organy gminy, przeznaczające w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony obszar na cmentarz, powinny tak projektować teren przyszłego cmentarza, aby zabezpieczyć spełnienie wymagań dotyczących ich lokalizacji, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Brak w planie miejscowym regulacji w przedmiocie strefy ochronnej może doprowadzić, aktualnie lub w przyszłości, do znacznego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności bądź do uniemożliwienia korzystania z tego prawa przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości leżących w pobliżu cmentarza, w tzw. strefie sanitarnej i jednocześnie do niemożności dochodzenia przez nich przewidzianych prawem roszczeń. "Z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Jednak możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) lub obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu, a zatem roszczenia powyższe mogą obejmować wyłącznie zmiany odnoszące się do terenów objętych granicami planu, a nie znajdujących się poza terenem opracowania." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 2125/22, LEX nr 3864526).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.