II OSK 836/20

II OSK 836/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 685/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 7, art. 36a, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51, art. 81c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141, art. 145, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189, art. 199, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 8, 9, 77, 80, 107, 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 232, 235, 272, 296, 298
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 685/19 w sprawie ze skargi G.. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek M. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19, oddalił skargę G. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek G. D. i S. B., postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] na działkach [...] i [...], realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 5 maja 2008 r., nr [...], [...] Następnie decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., [...], PINB, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie realizacji ww. budynku stwierdzając, że wedle ustaleń kontroli lokalizacja obiektu budowlanego jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją znajdującą się w obiegu prawnym. Odwołania od powyższej decyzji złożyli wspólnie G. D. i S. B..
W dniu 21 grudnia 2018 r., [...], Wojewoda Wielkopolski wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. pozwoleniem na budowę z dnia 5 maja 2008 r., [...], [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy.
Decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił ww. decyzję PINB z 5 grudnia 2018r., a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W toczącym się równolegle postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę z dnia 5 maja 2008 r., [...], [...], decyzją z dnia 15 marca 2019 r., [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia tego pozwolenia.
Pismem z dnia 28 marca 2019 r., [...], PINB powiadomił strony postępowania o kontroli zaplanowanej na 4 kwietnia 2019 r. W trakcie tej kontroli, z której sporządzono protokół nr [...], ustalono, że obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...]. Stwierdzono, że budynek jest użytkowany wyłącznie na cele mieszkalne – zgodnie z jego przeznaczeniem. M. M. przedstawiła mapę sytuacyjno-wysokościową 1:500 z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą budynku mieszkalnego sporządzoną przez geodetę P. D. wraz z pisemną informację geodety z dnia 4 kwietnia 2019 r. potwierdzającą zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki. Z protokołu wynika dalej, że dokonano oględzin zewnętrznych i wewnętrznych budynku w celu zbadania jego zgodności z projektem budowlanym. Kontrolujący zweryfikowali także wymiary budynku oraz układ pomieszczeń, stwierdzając, że odpowiadają one temu projektowi. Podczas badania stwierdzono natomiast nieistotne odstępstwa w zakresie otworów okiennych oraz otworów drzwiowych wewnętrznych (nie wykonano jednych drzwi do pokoju dziennego na parterze, a wykonano drzwi z korytarza do łazienki). Ustalono także, że ściana zewnętrzna od strony północno-wschodniej nie jest zakończona ogniomurem wystającym ponad połać dachową, ponadto połać ta jest wysunięta poza obrys budynku o około 38 cm. Kontrolujący dostrzegli także brak balustrady balkonowej na balkoniku od strony frontowej budynku (z tym, że balkon ten nie jest użytkowany, drzwi balkonowe pozbawiono klamki). Nadto nie wykonano przewidzianej w projekcie balustrady schodów wewnętrznych drewnianych z parteru na pierwsze piętro.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.
Dnia 8 kwietnia 2019 r. w siedzibie organu stawili się K. D., G. D., S. B. oraz D. B., którym akta udostępniono do wglądu. Tego samego dnia do akt przedłożono ocenę stanu technicznego budynku sporządzoną przez W. G., projektanta uprawnionego do projektowania, kierowania i nadzorowania robót w zakresie architektury i konstrukcji.
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. ([...]), PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) nałożył na M. M. obowiązek wykonania szeregu robót w przedmiotowym budynku mieszkalnym w [...] (działki [...] i [...]). Nakazał: 1. w szczycie północno-wschodnim budynku dokonać demontażu części konstrukcji dachowej przechodzącej poza granicę działki [...] na działkę sąsiednią [...]; 2. doprowadzić ścianę szczytowa usytuowaną w granicy z działką [...] do spełnienia wymogów dla ściany oddzielania przeciwpożarowego poprzez wymurowanie ogniomurka wystającego 30 cm ponad poziom ścian zewnętrznych albo poprzez zastosowanie rozwiązania alternatywnego: na całej wysokości tej ściany zapewnić pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60; 3. schody wewnętrzne drewniane pomiędzy parterem a pierwszym piętrem zaopatrzyć w balustradę od strony przestrzeni otwartej. Balustrada powinna być wykona z użyciem elementów, które nie będą mieć ostro zakończonych elementów, o konstrukcji zapewniającej przeniesienie sił poziomych, określonych w P. N. dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wskazano, że balustrada powinna mieć minimalną wysokość co najmniej 0,9 m mierzoną do wierzchu poręczy i wypełnienie płaszczyzn pionowych zapewniające skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób; 4. zaopatrzyć balkon znajdujący się od strony frontowej budynku w balustradę, przy czym balustrada ta powinna spełniać wymagania dla balustrady wskazane w punkcie 3.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. D. i S. B..
W międzyczasie do PINB wpłynęła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r., [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2019 r., [...] W decyzji tej Wojewoda jednocześnie stwierdził, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odstąpiono od jego uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od jego doręczenia.
Decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r., [...], WWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zasadniczej części utrzymał decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2019 r. w mocy, natomiast uchylił ją tylko w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Organ odwoławczy, w związku w wątpliwościami odwołujących co do przedmiotu postępowania określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a także co do wymiarów spornego obiektu, podkreślił, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, iż zostało ono wszczęte na wniosek G. D. i S. B., a podczas czynności kontrolnych dokonano pomiarów tego budynku oraz posiłkowano się zgromadzoną w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Odnoście natomiast kwestii nielegalnego przystąpienia do jego użytkowania WINB wskazał, że okoliczność tą powinien ewentualnie badać PINB.
Skargą G. D. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając, że postępowanie prowadzone było w oparciu błędną podstawę, gdyż skoro zachodzi sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., to powinien znaleźć dalej zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Ponadto zarzucił, że organ nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez niego kwestii i nie zwrócił uwagi na pismo z dnia 29 kwietnia 2019 r. skierowane do Inspektora Wojewódzkiego, w którym zaznaczył, że zgodnie z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r., [...] pozwolenie na budowę z dnia 5 maja 2008 r., nr [...], [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Dodał też, że pozwolenie to powinno być uchylone z uwagi na art. 36a ust. 2 P.b. a ponadto należało rozważyć, czy nie wygasło ono w trybie art. 37 k.p.a. W ocenie skarżącego nie zbadano też odległości pomiędzy wykuszem budynku, a granicą działki [...] i działki [...]
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Pismem z dnia 16 października 2019 r. M. M. poinformowała Sąd, że zawarła ugodę z G. D. w sprawie wykupu części działki skarżącego zajętej przez jej budynek. Podkreśliła, że nie ma już sporu między nią a G. D., a wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że nie mógł uznać postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. O ile jest oczywiście stanem społecznie pożądanym sytuacja, gdy strony zwaśnione dochodzą do porozumienia, to jednak Sąd nie mógł przenieść skutków ugody z dnia 6 sierpnia 2019 r., I C 588/16 na niniejszą sprawę, a w szczególności uznać, że postępowanie ze skargi G. D. stało się bezprzedmiotowe. To G. D. jest stroną skarżącą, dysponentem skargi, a on jako zainteresowany skargi skutecznie nie cofnął. Wobec tego obowiązkiem Sądu było przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
Dalej Sąd wskazał, że postępowanie zakończone w ostatniej instancji przez WINB prowadzone było w trybie art. 50 i 51 P.b., a decyzję o nałożeniu obowiązków wydano konkretnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (P.b.), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...)". Zdaniem Sądu, zwrot "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (P.b.)" nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. był – jako taki – stosowany "odpowiednio" – w trybie art. 51 ust. 7 P.b. (z tego względu, że postępowanie dotyczy robót zakończonych, których nie trzeba było wstrzymywać).
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, gdy chodzi o sposób stosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w relacji do rozstrzygnięć art. 51 ust. 1 P.b. Stwierdził, że co do zasady nie można odmówić racji skarżącemu, że gdyby doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, wówczas należałoby wymagać od inwestora sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący pomija jednak, że przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. obejmuje nie tylko sytuację istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale także sytuację, gdy roboty budowlane prowadzono "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach". Oznacza to, że w zakresie normowania tego przepisu znajduje się również taki oto stan faktyczny, w którym inwestor nie dopuszcza się istotnego naruszenia pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie naruszający przepisy, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. W ostatniej opisanej tu sytuacji nie zajdzie potrzeba wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o obowiązku sporządzenia i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego, ale natomiast zasadne będzie "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie z okoliczności jednoznacznie wynika, że inwestor nie dopuścił się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, niemniej kontrolujący stwierdzili elementy budynku, które wykonano niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, bądź których nie wykonano naruszając te warunki.
Odnośnie zarzutu nienależytego zbadania, czy sporny budynek jest zgodny z projektem, Sąd przypomniał, że skarżący pismem z dnia 28 marca 2019 r. został skutecznie powiadomiony o kontroli zaplanowanej na 4 kwietnia 2019 r. Z kolei z protokołu kontroli wynika, że przed podjęciem czynności kontrolnych G. D. był obecny, został wysłuchany, jednak w bezpośrednio w samej kontroli nie uczestniczył. Dnia 4 kwietnia 2019 r. wystosowano do stron, w tym pełnomocnika G. D., zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Dnia 8 kwietnia 2019 r. G. D. w siedzibie organu uzyskał dostęp do akt i przeglądał je, co potwierdza protokół przez niego osobiście podpisany. Pomimo wiedzy o kontroli, obecności w domu w bezpośrednim sąsiedztwie w trakcie jej przeprowadzania, otrzymania zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i osobistego przejrzenia akt postępowania G. D. nie zgłosił w trakcie postępowania jakichkolwiek uwag dotyczących sposobu dokonania pomiarów budynku na posesji [...]. Dopiero w odwołaniu i skardze wywodził, że ma wątpliwości odnośnie pomiarów wysokości, kubatury czy odnośnie położenia obiektu na gruncie. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego są gołosłowne. Nie podaje on co konkretnie nieprawidłowo pomierzono, odnośnie jakiego parametru obiektu na wątpliwości i dlaczego. Tymczasem organy nadzoru budowlanego z racji swej specjalizacji są uprawnione do oceny nie tylko prawnej, ale i technicznej strony wykonania robót budowlanych. W trakcie kontroli w dnia 4 kwietnia 2019 r. badano charakterystyczne parametry budynku, a weryfikacja pozwoliła ustalić, że obiekt jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 5 maja 2008 r., [...], [...] Czynności kontroli dokonały uprawnione do tego osoby, kontrola była jawna, zapowiedziana, a oględziny i ich przebieg utrwalono w protokole [...]. W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw, aby obecnie na etapie postępowania sądowego podważać wiarygodność inspektorów nadzoru budowlanego i zakładać – wbrew danym protokołu kontroli – że budynek na nieruchomości w [...] posiada powierzchnię zabudowy, wymiary i kubaturę odbiegającą od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jeśli chodzi z kolei położenie obiektu, to kwestię tą badał uprawniony geodeta P. D.. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej wyrysował i potwierdził wykonanie go zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Co więcej, złożył w tym przedmiocie odrębne, dodatkowe oświadczenie oparte na art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b. datowane na 4 kwietnia 2019 r., które M. M. dołączyła do protokołu kontroli. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty w odniesieniu do nierzetelnego badania lokalizacji budynku w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego są nieuzasadnione.
Zajmując stanowisko w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji obiektu Sąd podkreślił, że obecnie nie kontroluje pozwolenia na budowę z dnia 5 maja 2008 r., które z całą pewnością pozostaje w obrocie bowiem nie zostało wyeliminowane z obrotu ani w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności, ani w postępowaniu wznowieniowym. Oznacza to, że pozwolenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy organy te nie mogą kwestionować robót budowlanych w zakresie, w jakim te są z nim zgodne. Położenie budynku jest natomiast zgodne z projektem budowlanym, co potwierdził we właściwym trybie uprawniony geodeta. W takim stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego nie miały uprawnienia, aby ingerować w proces budowlany, a już na pewno podważać ostatecznego pozwolenia na budowę.
Sąd nie podzielił też krytycznego spojrzenia skarżącego, gdy chodzi o jakość uzasadnienia decyzji drugiej instancji. Wskazał, że do kwestii podstaw prawnych prowadzonego postępowania WINB wypowiedział się obszernie w drugim akapicie rozważań prawnych uzasadnienia, do kwestii treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania odniósł się w pierwszych zdaniach przedostatniego akapitu uzasadnienia swej decyzji, natomiast do relacji do pozostałych zarzutów z pisma wszczynającego postępowanie odniósł się w ostatnim akapicie, z tym zastrzeżeniem, że co do kwestii przerwy w budowie (musiałaby ona wynosić 3 lata) WINB wypowiedział się pośrednio podając ustalone daty rozpoczęcia i zakończenia budowy, z kolei do kwestii nielegalnego użytkowania wypowiedział się wprost, podkreślając, że jest to zagadnienie podlegające badaniu w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Sądu stanowisko organu w tym względzie jest prawidłowe. Ponadto WINB wprost wyjaśnił, że pomiarów budynku dokonano w trakcie czynności kontrolnych, natomiast posiłkowano się mapą sytuacyjno-wysokościową sporządzoną przez uprawnionego geodetę oraz oceną obiektu sporządzoną przez uprawnionego technika budowlanego W. G.. Ocena organu odwoławczego jest więc wyczerpująca i prawidłowa. Gdy chodzi o zarzut rozbiórki wcześniejszego obiektu i wybudowania nowego, to zdaniem Sądu przyznać rację należy skarżącemu, że w decyzji WINB zabrakło szerszej refleksji na ten temat, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Żadne okoliczności sprawy nie potwierdzają hipotezy, że w rzeczywistości na podstawie pozwolenia z dnia 5 maja 2008 r. zrealizowano nowy obiekt. Ponadto w tej kwestii wypowiedział się, przekazując odwołanie, PINB, którego pracownicy osobiście uczestniczyli w kontroli. Stwierdził, że na taką okoliczność nie wskazuje ani materiał dowodowy ani oględziny. Sąd w tym miejscu dodał, że skarżący mógł uczestniczyć w kontroli (był o niej zawiadomiony), znał jej wyniki, zapoznał się z materiałem dowodowym, a mimo to nie podał żadnych dowodów na wysuwane tezy dotyczące okoliczności powstawania budynku. WINB przyznał też, że inwestor nie przedstawiła dziennika budowy, co samo przez się pozwala wywieść, że organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, które dotyczą zawartości tego dziennika. Odnośnie natomiast dokumentacji budowy WINB zajął stanowisko pośrednio, jako że bardzo obszernie opisał uwarunkowania postępowania z art. 50 i 51 P.b. akcentując, że obejmują one badanie obiektu pod kątem naruszeń prawa. Zdał także relację z tego jakie naruszenia w zakończonym obiekcie zidentyfikowano i na jakich materialno-prawnych podstawach nałożono na M. M. sprecyzowane obowiązki. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu decyzja ta jest przygotowana rzetelnie i tylko w nieistotnym zakresie można by postulować jej rozszerzenie.
Sąd nie znalazł podstaw, aby kwestionować ocenę techniczną W. G.. W. G. posiada stosowne uprawnienia i kierował budową. Zgodnie z art. 81c ust. 1 i 2 P.b. organy nadzoru budowlanego mają uprawnienie do żądania od uczestników procesu budowlanego, a więc tak inwestora jak i kierownika budowy (art. 17 pkt 1 i 4 P.b.) informacji i dokumentów (art. 81c ust. 1 P.b.), a także mogą nakładać obowiązki przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz (art. 81c ust. 2 P.b.). W niniejszej sprawie M. M. przedstawiła ocenę techniczną kierownika budowy dobrowolnie w reakcji na konkluzje kontroli z 4 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu ocena techniczna kierownika budowy W. G. jest dokumentem, który można było włączyć do akt postępowania w trybie art. 81c ust. 1 i 2 P.b. (z tym zastrzeżeniem, że dołączono go dobrowolnie) i wykorzystać na potrzeby oceny obiektu. Sąd uzupełniająco podkreślił, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowania naprawcze nakierowane są na osiągnięcie określonych prawem celów, jakim jest zidentyfikowanie naruszeń i doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem. Organy te nie są obowiązane z urzędu nieskończenie dogłębnie weryfikować procesu inwestycyjnego na okoliczność wszelkich hipotez odnośnie możliwych nieprawidłowości, ale powinny skoncentrować się na tym, co obiektywnie z prowadzonych kontroli wyłania się jako naruszenie prawa. W niniejszej sprawie w toku kontroli z dnia 4 kwietnia 2019 r. inspektorzy powiatowi stwierdzili, że obiekt odpowiada projektowi budowlanemu w zakresie istotnych ustaleń i warunków. Dodatkowo pomiary obiektu, co do jego położenia wsparło opracowanie uprawnionego geodety, natomiast co do elementów technicznych – ocena techniczna kierownika budowy. Zdaniem Sądu w takich okolicznościach nie można zarzucić organom nadzoru zaniedbań, tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodabnia swoich twierdzeń o nieprawidłowościach w procesie budowy.
W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla obecnie prowadzonego postępowania, że decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r., [...]uznano pozwolenie na budowę za wydane z naruszeniem prawa. Pozwolenie to pozostało bowiem w obrocie i stanowi nadal podstawę dla procesu inwestycyjnego. Nic nie wskazuje także, że pozwolenie z dnia 5 maja 2008 r. miałoby wygasnąć zanim roboty wykonano. Z danych oceny technicznej kierownika budowy wynika, że roboty realizowano do roku 2011, a więc nie sposób domniemywać, aby zaszły okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 P.b.
Sąd zweryfikował zakres obowiązków, jakie nałożono na M. M. decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 15 kwietnia 2019 r., [...] i stwierdził, że znalazły one umocowanie § 272 ust. 3, § 232, § 235, § 296 oraz § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Wskazał, że powody nałożenia obowiązków i ich podstawy prawne szeroko uzasadnił tak organ pierwszej jak i drugiej instancji, a ich zakres nie był przedmiotem sporu. W ocenie Sądu co do tego ustalenia i rozstrzygnięcie organów są prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.".
Skargą kasacyjną G. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;
2) art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c .p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 126 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
3) art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez jego wadliwe zastosowanie oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez jego niezastosowanie; oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji;
4) art 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (WINB i PINB) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie od WINB niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł) oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie, obciążenie skarżących kosztami sądowymi i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów zaznaczyć należy, iż przedmiotowe postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. dotyczyło budynku mieszkalnego zrealizowanego przez inwestorkę M. M. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z 5 maja 2008 r. nr [...] Kwestionowane skargą decyzje organów nadzoru budowlanego zobowiązywały inwestorkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznał, iż odpowiada ona prawu, stąd też zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Wyrok ten kwestionowany jest wniesionym środkiem odwoławczym w ramach którego podniesiono zarzuty o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego z uwagi na konstrukcję tych zarzutów należało w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii podnoszonych naruszeń norm prawa procesowego mogących mieć, zdaniem skarżącego, istotny wpływ na wynik postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Jednakże, zdaniem Sądu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 126 k.p.a. jak i zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w pkt 1 i 2 wniesionej skargi kasacyjnej.
Zdaniem skarżącego w realiach tej sprawy budynek inwestorki na działce nr [...] zaprojektowany został prawidłowo, lecz nie został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem, inwestorka bowiem rozbudowała budynek w kierunku działki S. B. nr [...] i naruszyła tym w sposób rażący warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto zaznaczono, iż Sąd pierwszej instancji pominął fakt doręczenia temu Sądowi przez skarżącego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I NS 548/16 z 26 czerwca 2019 r., które wpłynęło do WSA dnia 3 września 2019 r., a w którym to wskazano, m.in. na to cytat: Między ścianami wykuszu, a granicą działki nr [...] jest aktualnie 2 m." - koniec cytatu. Takie stwierdzenie Sądu Rejonowego, zdaniem skarżącego, ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu wobec decyzji Starosty [...] z 5 maja 2008 r. gdzie jak wskazuje na stronie 3 Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji z 25 kwietnia 2019 r., cytat: "Natomiast zaprojektowana zabudowa i przebudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] wskazuje, iż przedmiotowy budynek (ścianą z oknami) będzie usytuowany w odległości 4,0 m od granicy działka [...] i w odległości około 25 m od granicy z dz. nr [...] - koniec cytatu. To zaś wskazuje, zdaniem skarżącego, na fakt istotnego odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę. Jak miał być usytuowany budynek, jak jest usytuowany budynek objęty pozwoleniem nie zostało wyjaśnione. Sąd nie odniósł się do tego. W sprawie należało ustalić jaka jest odległość budynku w szczególności od działki nr [...] (S. B.) i[...] (G. D.).
Nie podzielając zarzutów skargi kasacyjnej wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organu nadzoru budowlanego a w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zaznaczyć należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrane w sprawie dowody wskazują na to, że wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na przebudowę wraz z jego rozbudową na działkach nr [...] i [...] w [...], budynek M. M. zrealizowany został niewątpliwie z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, jednakże ujawnione odstępstwa zakwalifikowane zostały zasadnie jako nieistotne, stąd też nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
Jak wynika z akt sprawy, co nie jest kwestionowane, w obrocie prawnym, pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia 5 maja 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na przebudowę wraz z jego rozbudową, albowiem zakończone postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania wobec ww. decyzji organu architektoniczno-budowlanego nie wyeliminowało jej z obrotu prawnego, uznano jedynie, że została ona wydana z naruszeniem prawa lecz odmówiono jej uchylenia z uwagi na upływ czasu (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2019 r.). Zatem podstawowe znaczenie w tej sprawie ma to, iż decyzja Starosty [...] z dnia 5 maja 2008 r., nr [...] w dalszym ciągu wiąże, gdyż pozostaje w obrocie prawnym i to wobec postanowień tej decyzji należało poczynić ustalenia w zakresie prawidłowości realizacji spornego budynku.
W toku prowadzonego postępowania, dnia 4 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono protokół [...]. W trakcie badania posesji [...] ustalono, że sporny obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...]. Stwierdzono, że budynek jest użytkowany wyłącznie na cele mieszkalne - zgodnie z jego przeznaczeniem. Ważne jest również i to, że inwestorka przedstawiła mapę sytuacyjno-wysokościową 1:500 z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą budynku mieszkalnego, sporządzoną przez uprawnionego geodetę wraz z pisemną informacją geodety z dnia 4 kwietnia 2019 r. potwierdzającą zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki.
Z analizy protokołu z dnia 4 kwietnia 2019 r. wynika również, że dokonano oględzin zewnętrznych i wewnętrznych budynku w celu zbadania jego zgodności z projektem budowlanym. Kontrolujący zweryfikowali także wymiary budynku oraz układ pomieszczeń, stwierdzając, że odpowiadają one temu projektowi. Podczas badania stwierdzono natomiast nieistotne odstępstwa w zakresie otworów okiennych oraz otworów drzwiowych wewnętrznych (nie wykonano jednych drzwi do pokoju dziennego na parterze, a wykonano drzwi z korytarza do łazienki). Ustalono także, że ściana zewnętrzna od strony północno-wschodniej nie jest zakończona ogniomurem wystającym ponad połać dachową, ponadto połać ta jest wysunięta poza obrys budynku o około 38 cm. Kontrolujący dostrzegli także brak balustrady balkonowej na balkoniku od strony frontowej budynku (z tym, że balkon ten nie jest użytkowany, drzwi balkonowe pozbawiono klamki). Nadto nie wykonano przewidzianej w projekcie balustrady schodów wewnętrznych drewnianych z parteru na pierwsze piętro.
Przedstawione wyżej odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę nie odpowiadają jednak wymogom z art. 36a ust. 5 pkt 1- 6 P.b. określającym przesłanki istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Są to natomiast nieistotne odstępstwa, które wiążą się jednak z naruszeniem warunków technicznych (§ 272 ust. 3, § 232, § 235, § 296 oraz § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
Z analizy akt sprawy wynika zatem, że organ nadzoru budowlanego badał charakterystyczne parametry budynku a weryfikacja pozwoliła ustalić, że obiekt jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 5 maja 2008 r. Zatem inspektorzy powiatowi stwierdzili, że obiekt odpowiada projektowi budowlanemu w zakresie istotnych ustaleń i warunków. Natomiast dodatkowe pomiary obiektu co do jego położenia wsparło opracowanie uprawnionego geodety, natomiast co do elementów technicznych – ocena techniczna kierownika budowy (złożona 8 kwietnia 2019 r.), którą Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za dokument, który może być włączony do akt postępowania w trybie art. 81c ust. 1 i 2 P.b. a także, że może być wykorzystany w sprawie. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w takich okolicznościach nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszeń prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż nie ma żadnych podstaw, aby obecnie na etapie postępowania sądowego podważać wiarygodność inspektorów nadzoru budowlanego i zakładać - wbrew danym protokołu kontroli - że budynek inwestorki na nieruchomości w [...] posiada powierzchnię zabudowy, wymiary i kubaturę odbiegającą od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Zatem, w ujawnionych okolicznościach sprawy nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stanowiska tego nie zmienią zarzuty skargi kasacyjnej. Prawidłowości przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych nie może zanegować wskazywanie w motywach skargi kasacyjnej części uzasadnienia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2019 r. wydanej we wznowionym postępowaniu. Otóż decyzja ta wiąże jedynie w zakresie jej rozstrzygnięcia, natomiast elementy uzasadnienia decyzji pozostającej poza zakresem oceny Sądu administracyjnego nie mogą spowodować weryfikacji prawidłowych i wystarczających ustaleń dokonanych w tej sprawie, czynionych przecież, jak już wyżej zauważono, wobec pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2008 r. nr [...] a zgodnie z tym pozwoleniem ustalono lokalizację spornego obiektu, odpowiadającą projektowi. Również bez znaczenia dla prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych sprawy ma powoływanie się w uzasadnieniu kasacji na motywy postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] z 26 czerwca 2019 r. podjętego w sprawie cywilnej ustanowienia służebności drogi koniecznej, albowiem wskazywana sprawa cywilnoprawna i jej ustalenia, nie mają wpływu na postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 5 maja 2008 r.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, w ocenie Sądu odwoławczego, organom nadzoru budowlanego w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w kasacji przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji słusznie w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął brak naruszeń prawa w tym zakresie, a więc nie mógł zastosować konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przywołanej w skardze kasacyjnej.
W zarzucie skargi kasacyjnej w powyższym zakresie powiązano go również z art. 126 k.p.a., jednakże w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono z czym należy wiązać naruszenie tego przepisu. W art. 126 k.p.a. uregulowano zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących decyzji do postanowień. Należy jedynie wyjaśnić, że odesłanie przedmiotowe dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego i odpowiedniego stosowania wobec postanowień wydawanych w tym postępowaniu przepisów dot. decyzji. Nie można zatem odnieść się w tych okolicznościach do tego zarzutu, skoro nie przedstawiono wymaganej w tym zakresie argumentacji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej także, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Poznaniu podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie Sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo obszerne, odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i to w sposób bardzo precyzyjny. Nieprzedstawienie w stanie faktyczny sprawy doręczonego przez pełnomocnika skarżącego do WSA postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Ns 548/16 z 26 czerwca 2019 r. nie stanowi naruszenia ww. normy prawa procesowego tym bardziej, iż jak już wyżej zauważono, przedmiotowe postanowienie dotyczące tymczasowego zabezpieczenia w sprawie cywilnej nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż w toku niniejszego postępowania naprawczego nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz przy realizacji spornego obiektu odstąpiono od ustaleń zawartych w przepisach prawa w tym przypadku warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie było więc podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. lecz zastosowanie znalazł art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. in fine. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez jego wadliwe zastosowanie oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez jego niezastosowanie.
Z brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b wynika, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że roboty budowlane nie były prowadzone, więc zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 7 P.b., co oznacza, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie było wydawane.
Norma art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., zdaniem Sądu odwoławczego, nie tylko odnosi się do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale również stanowi podstawę wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach. Należy mieć na uwadze naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P.b. oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, prawa wodnego i ochrony przyrody. Każda z przesłanek z art. 50 ust. 1 stanowi samodzielną podstawę. Właśnie wobec wykonywania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. in fine.
W zakresie unormowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. znajduje się tym samym również stan faktyczny, w którym inwestor nie dopuszcza się istotnego naruszenia pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie naruszający przepisy, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. W opisanej sytuacji nie zajdzie potrzeba wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o obowiązku sporządzenia i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego, ale natomiast zasadne będzie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Takie właśnie prawidłowe obowiązki nałożył na inwestorkę organ powiatowy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., co w zakresie zasadności ich nałożenia potwierdzone zostało również w zaskarżonej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie podstawy materialno-prawnej jak i zakresu nałożonych obowiązków na inwestorkę w pełni odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i zobowiązania inwestorki do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie również pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że w niniejszej sprawie z jej okoliczności jednoznacznie wynika, że inwestorka nie dopuściła się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, niemniej kontrolujący stwierdzili elementy budynku, które wykonano niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, bądź których nie wykonano naruszając te warunki, co uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska, nie było podstaw do zastosowania powołanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Reasumując zaaprobować należy w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji o legalności zaskarżonej decyzji, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną uznał, iż przedstawione w niej zarzuty jako nieusprawiedliwione nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.
Nadto w pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestniczki postępowania M. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mimo wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wobec braku podstawy prawnej do przyznania takich kosztów. W postępowaniu przed Sądem II instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka nadinterpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.