II OSK 835/24

II OSK 835/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1907/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1907/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1907/23, oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 8 marca 2017 r. Starosta Kołobrzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę zespołu 15 budynków (nr 2 do nr 16) mieszkalnych wielorodzinnych (II etap zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej) na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z 21 kwietnia 2021 r. Starosta Kołobrzeski zmienił ww. decyzję w części zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego budynków nr 2, 3, 6 i 7 - zwiększenia ilości mieszkań w wyniku ich podziału, na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]).
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r. złożył M. B. podnosząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem zapisów uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] maja 2003 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w zakresie spełnienia wymaganej ilości miejsc postojowych. Ponadto, wskazując na art. 28 k.p.a. wnioskodawca podał, że jego interes prawny wiąże się z tym, że wydanie przedmiotowej decyzji uniemożliwia dokonanie podziału należącej do niego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], bowiem w skutek wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę utworzono na obszarze elementarnym łącznie 350 mieszkań.
Wojewoda Zachodniopomorski pismem z 7 marca 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie decyzją z 18 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r.
Wojewoda wskazał, że lokal mieszkalny wnioskodawcy zlokalizowany jest w budynku przy ul. [...] w [...], usytuowanym na działce nr [...], z posiadanym udziałem w przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ww. budynek mieszkalny oznaczony został na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek nr 11 i zlokalizowany jest na działce nr [...], nie zaś na działce nr [...]. Objęte decyzją o zmianie pozwolenia na budowę budynki zlokalizowane są w północnej i północno-[...] części działki nr [...]. Przy czym budynek nr 2 i budynek nr 3 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 85 - 90 m, budynek nr 6 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 50 m, zaś budynek nr 7 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 55 m. Jak zauważył Wojewoda w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd, która działa w imieniu wszystkich członków wspólnoty jako całości. W konsekwencji prawo do samodzielnego udziału w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Powoływanie się na udział w nieruchomości wspólnej nie stanowi o interesie indywidualnym, własnym członka wspólnoty. Ocena, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przysługuje status strony, dokonywana będzie w kontekście oddziaływania inwestycji bezpośrednio na stanowiący ich własność lokal mieszkalny.
Biorąc pod uwagę zakres zamian objętych postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r., wzajemną lokalizację obiektów, organ nie stwierdził, aby lokal mieszkalny wnioskodawcy znajdował się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazał, że za przyznaniem statusu strony nie może przemawiać fakt, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości należącej do wnioskodawcy, gdyż skutkiem wydania takiej decyzji utworzono na obszarze elementarnym łącznie 350 mieszkań, a więc maksymalną liczbę mieszkań dopuszczoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W przypadku zaś, gdy wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu strony, zachodzić będzie bezprzedmiotowość podmiotowa i postępowanie ulega umorzeniu.
Decyzją z 15 czerwca 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że wynikająca z projektu budowlanego zamiennego zmiana dotyczy budynków nr 2, 3, 6 i 7 na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] poprzez zwiększenie ilości mieszkań w tych budynkach w wyniku podziału mieszkań. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że w budynku mieszkalnym (ul. [...]) usytuowanym na działce nr ew. [...] w [...] wyodrębnionych są ponad 3 lokale. W związku z tym ukonstytuowała się w nich na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.) tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa (art. 20 ust. 1 tej ustawy).
Oceniając natomiast interes prawny skarżącego, organ II instancji wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zarówno części wspólnych budynku, jak i poszczególnych lokali, nie może prowadzić do przyjęcia stanowiska, że interes prawny przysługuje zarówno wspólnocie, jak i jej poszczególnym członkom. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty rozumianej jako ogół właścicieli lokali. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes, a więc że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, który wywodzi z faktu, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Wskazując na powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że analiza projektów zagospodarowania terenu oraz danych pochodzących z portalu https://mapy.geoportal.gov.pl/ wykazała, że budynki mieszkalne wielorodzinne nr 2, 3, 6 i 7 na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], w których zaprojektowano sporne zmiany dotyczące zwiększenia ilości mieszkań w wyniku podziału mieszkań w tych budynkach, są oddalone o ok. 88 m (budynek 2), ok. 90 m (budynek 3), ok. 50 m (budynek 6), ok. 55 m (budynek 7) od budynku mieszkalnego nr 13 (oznaczony na PZT nr 11) przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), w którym znajduje się lokal skarżącego. Zdaniem GINB planowana inwestycja nie ogranicza, mając na uwadze obowiązujące przepisy, skarżącego w możliwości korzystania z należącego do niego lokalu mieszkalnego, w tym jego zabudowy. W szczególności planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie nasłonecznienia lokalu (§ 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), czy też w zakresie przesłaniania lokalu (§ 13 tego rozporządzenia), nie powoduje ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia budynku przy ul. [...] w [...] dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie mógł być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Skargą M. B. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżący nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r. z uwagi na brak interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że kwestia posiadania interesu prawnego przez członka wspólnoty mieszkaniowej do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. W konsekwencji tego na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową, a więc gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Niezbędne jest zatem wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Dla wykazania swojej legitymacji procesowej właściciel lokalu powinien zatem przedstawić okoliczności świadczące o wpływie danej inwestycji budowlanej na jego indywidualne prawa związane z funkcjonowaniem i korzystaniem z danego lokalu w zakresie chronionym przez przepisy Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, a skarżący nie wskazywał na żadne negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na jego lokal mieszkalny, w zakresie regulowanym przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Sąd zwrócił uwagę, że argumentacja skarżącego o niemożności dokonania podziału należącego do niego mieszkania ma swoje źródło w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 10 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2003 r. sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z [...]). Osiągnięcie maksymalnego wskaźnika ilości mieszkań w jednostce MW, nie stanowi jednak o jego interesie prawnym do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w efekcie poddania kontroli udzielonego pozwolenia na budowę, tutaj decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w uprawienia dotyczące korzystania z mieszkania skarżącego, zaś "wyczerpanie limitu mieszkań" (maksymalnej ilości mieszkań) należy odnosić do postanowień samego planu i to przeciwko niemu skarżący może realizować przysługujące mu środki prawne a nie wobec inwestycji oznaczonych w miejscowym planie tym samym symbolem. Sąd podkreślił, że źródłem tego ograniczenia pozostaje miejscowy plan. Na jego podstawie nie można jednak przyjąć, że stroną postępowania może stać się każdy posiadacz jakiegokolwiek mieszkania w tej samej jednostce planistycznej tylko z tego powodu, że nie może już dokonać on podziału swojego mieszkania. Taki sposób rozumowania powodowałby faktyczne wyłączenie stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i prowadziłoby do przyznania uprawnienia do kontroli legalności każdej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego znajdującego się w tej samej jednostce planistycznej z tej przyczyny, że doszło do trwałej niemożności wyodrębnienia kolejnych lokali mieszkalnych wobec wyczerpania ich limitu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w ramach postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę przy ustaleniu czy skarżący posiada interes prawny dla zainicjowania takiego postępowania.
2. art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w ramach postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę podczas, gdy skarżący jest właścicielem nieruchomości na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a inwestycja ta bezpośrednio dotyczy praw skarżącego.
Mając powyższe na względzie skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 czerwca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r. nr [...] zmieniającej decyzję Starosty Kołobrzeskiego z 8 marca 2017 r. zezwalającej na budowę zespołu 15 budynków (od 2 do 16) mieszkalnych wielorodzinnych (II etap zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na działce nr [...] przy ul [...] w [...] - w części zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego budynków nr 2, 3, 6 i 7 - zwiększenia ilości mieszkań w wyniku ich podziału, na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Powodem podjęcia w postępowaniu rozpoznawczym decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 kwietnia 2021 r. było ustalenie, iż skarżący, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie ma również interesu prawnego by być stroną przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. Ujawniono bowiem, że lokal mieszkalny wnioskodawcy zlokalizowany jest w budynku przy ul. [...] w [...], usytuowanym na działce nr [...], z posiadanym udziałem w przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ww. budynek mieszkalny oznaczony został na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek nr 11 i zlokalizowany jest na działce nr [...]. Objęte decyzją o zmianie pozwolenia na budowę budynki zlokalizowane są w północnej i północno-[...] części działki nr [...]. Przy czym budynek nr 2 i budynek nr 3 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 85 - 90 m, budynek nr 6 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 50 m, zaś budynek nr 7 oddalony jest od budynku nr 11 o ok. 55 m. Biorąc pod uwagę zakres zamian objętych postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Kołobrzeskiego z 21 kwietnia 2021 r., a także wzajemną lokalizację obiektów nie stwierdzono, aby lokal mieszkalny wnioskodawcy znajdował się w obszarze oddziaływania inwestycji. Poza tym zaznaczono, iż w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd, która działa w imieniu wszystkich członków wspólnoty jako całości. Natomiast prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, gdyż powoływanie się na udział w nieruchomości wspólnej nie stanowi o interesie indywidualnym, własnym członka wspólnoty.
Powyższe ustalenia zostały trafnie zaaprobowane w zaskarżonym wyroku stąd zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę przyjmując, iż wszczęte postępowanie nieważnościowe wobec braku przymiotu strony skarżącego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła tego stanowiska. Zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w sposób opisany w jej petitum nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie jest sporne w tej sprawie, iż postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 tej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 ustawy). W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/14). Tym samym, w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, jednak - ze względu na przedmiot - są one ze sobą powiązane. Jednakże, postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek ponownie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (tak: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III - Lex/el.). W postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 8 marca 2017 r. skarżący nie został uznany za stronę tego postępowania.
Co do zasady krąg stron postępowania określa art. 28 k.p.a. stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym, czy to nieważnościowym, czy wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zmiany tej decyzji przymiot strony bada się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ponieważ przepisy te w tego rodzaju postępowaniu stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a.
Wymieniony przepis jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oprócz inwestora stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania.
Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne jak też zakres robót objętych pozwoleniem. Natomiast w tej sprawie wiąże się to wyłącznie z dokonywaną zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę i to w określonej części a więc wyłącznie w odniesieniu do zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego budynków nr 2, 3, 6 i 7 – polegającego na zwiększeniu ilości mieszkań w wyniku ich podziału, na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Taka zmiana nie sprawia, iż skarżący staje się stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji. Przede wszystkim lokal mieszkalny skarżącego zlokalizowany został w budynku nr 11 przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], z posiadanym udziałem w przedmiotowej nieruchomości gruntowej zaś budynki nr 2,3,6 i 7, których dotyczy przedmiotowa zmiana, zlokalizowane są na innej działce nr [...] i do tego oddalone są w znacznej odległości (od 50 do 95 m) od budynku nr 11, w którym skarżący posiada swój lokal. Niewątpliwie opisany wyżej zakres dokonywanych zmian uzasadnia tezę, iż planowana inwestycja zamyka się w granicach terenu zainwestowania. Nadto zakres tych zamian, a także wzajemna lokalizacja obiektów prowadzi do trafnie wyprowadzonego wniosku, iż lokal mieszkalny wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stąd planowana inwestycja nie ogranicza skarżącego - mając na uwadze obowiązujące przepisy - w możliwości korzystania z należącego do niego lokalu mieszkalnego, w tym jego zabudowy. Niewątpliwie samo bezpośrednie sąsiedztwo z planowaną inwestycją nie przesądza bowiem o uzyskaniu statusu strony- patrz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2003/20.
Należy również podzielić stanowisko organów zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, iż za przyznaniem statusu strony nie może przemawiać fakt, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości należącej do wnioskodawcy, gdyż skutkiem wydania takiej decyzji utworzono na obszarze elementarnym łącznie 350 mieszkań, a więc maksymalną liczbę mieszkań dopuszczoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do konkluzji, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał w jego motywach, iż taka argumentacja skarżącego ma swoje źródło w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 10 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Osiągnięcie maksymalnego wskaźnika ilości mieszkań w jednostce MW, nie stanowi jednak o jego interesie prawnym do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Planowana inwestycja, jak zaznaczono, w żaden sposób nie ingeruje w uprawnienia dotyczące korzystania z mieszkania skarżącego, zaś wyczerpanie limitu mieszkań należy odnieść do postanowień samego planu i to przeciwko niemu skarżący może realizować przysługujące mu środki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko w pełni.
Poza tym jak zasadnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji za strony zostały uznane dwie wspólnoty mieszkaniowe - Wspólnota Mieszkaniowa [...]i Wspólnota Mieszkaniowa [...]w [...]. Nie jest sporne, iż skarżący jest członkiem tejże wspólnoty mieszkaniowej.
Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2266/13).
Generalnie co do zasady członek Wspólnoty Mieszkaniowej nie może samodzielnie występować jako strona postępowania. Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3101/14, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1325/15). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.
W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy, co wyżej już podkreślono, wykaże on swój indywidualny, własny interes. Takiego własnego indywidualnego interesu prawnego skarżący nie wykazał w tej sprawie. Zatem to wspólnota mieszkaniowa prawidłowo była stroną postępowania w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, iż stanowisko tejże wspólnoty mieszkaniowej ma decydujące znaczenie w nawiązaniu do motywacji skarżącego związanej ze wszczęciem niniejszego postępowania. Skarżący wskazywał bowiem, że wydana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę uniemożliwia mu dokonanie podziału nieruchomości (lokalu mieszkalnego) należącej do niego, gdy tymczasem jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali) i aby mogło dojść do takiego podziału, niezależnie od innych wymagań z tym związanych, konieczna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności o czym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. Tym samym to wspólnota ma interes prawny przy wyrażaniu zgody przy podziale lokalu mieszkalnego. Zatem w realiach tej sprawy, mając na uwadze całokształt okoliczności, to właśnie wspólnota mieszkaniowa była uprawniona do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową w tym i skarżącego w przedmiotowej sprawie. Skarżący legitymował się wyłącznie interesem faktycznym, stąd skoro wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony, to takie postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.