II OSK 833/24

II OSK 833/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1997/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 145, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, 7, 8, 10, 77, 94, 97, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29, 30, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/23 w sprawie ze skargi E. B. i K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1997/23, oddalił skargę E. B. i K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją z 13 lipca 2023 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania E. B. i K. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z 8 maja 2023 r., nr [...], nakazującej ww. skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru ogrodzeniowego nieruchomości przy ul. [...] w [...] o wysokość przekraczającej 2,20 m i długości 21 m znajdującego się na działkach ew. nr [...], [...] oraz [...] w ob. [...] w dzielnicy [...] [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że niniejsze postępowanie było przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego, bowiem MWINB decyzją z dnia 28 września 2007 r. Nr [...]uchylił decyzję organu powiatowego z dnia 9 lipca 2007 r. Nr [...]r., którą to nałożono na ówczesnych inwestorów A. i P. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ogrodzenia pomiędzy posesjami na długości 7,0 m które przekracza wysokość 2,20 m do stanu zgodnego z prawem w części, które przekracza dopuszczalną wysokość 2,20 m poprzez jego rozbiórkę do wysokości nie przekraczającej 2,20 m, licząc od poziomu przyległego terenu, w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że do PINB w dniu 7 listopada 2019r. wpłynęła korespondencja W. J. informująca o nielegalnej budowie muru, który znajduje się na jego działce, a który został wzniesiony przez sąsiada. Organ powiatowy w dniu 26 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę, podczas których stwierdził, że na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] wykonane jest ogrodzenie o długości 13 m i wysokości 3,50 m. Ogrodzenie to zostało usytuowane w odległości 4,20 m od budynku jednorodzinnego usytuowanego na ww. działce. Ogrodzenie wykonano na fundamencie żelbetowym o wysokości ponad gruntem ok. 30cm, powyżej natomiast jest betonowe. Podczas oględzin W. J. okazał mapę geodezyjną z naniesionym przebiegiem ogrodzenia. Kontrola przeprowadzona w dniu 18 września 2020 r. potwierdziła wcześniejsze ustalenia. Pismem z dnia 29 marca 2023 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo M. i W. J., w którym wskazano, że nie udzielają K. i E. B. zgody na dysponowanie ich nieruchomością. Nadto w dniu 11 kwietnia 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. O. o niewyrażeniu zgody na pozostawienie samowolnie wykonanych robót budowlanych w stanie obecnym. PINB decyzją z dnia 8 maja 2023 r. Nr [...]nakazał skarżącym rozbiórkę muru ogrodzeniowego nieruchomości przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...] o wysokości przekraczającej 2,20 m i długości 21 m znajdującego się na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] obr. [...]. Skarżący złożyli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Uzasadniając utrzymanie ww. decyzji w mocy MWINB wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji i przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50-51 P.b. Wyjaśnił, że sporny mur ogrodzeniowy o wysokości powyżej 2,20 m powstał w 2000 r. (np. informacja zawarta w odpowiedzi na pozew skarżących z dnia 18 października 2021 r., którego kopia została załączona do odwołania; protokół organu powiatowego nr [...] z dnia 21 lutego 2007 r.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. obowiązującego w dacie budowy spornego muru ogrodzeniowego, budowa ogrodzeń nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący wykonali sporny mur ogrodzeniowy posiadający wysokość powyżej 2,20 m bez stosownego zezwolenia organu administracji publicznej. Powyższe działania stanowią samowolę budowaną, której legalizacja została przewidziana przepisami art. 50 i 51 Prawa budowanego (działka nr ewid. [...] jest działką zabudowaną, a zatem ogrodzenie stanowi urządzenie techniczne).
MWINB wyjaśnił procedurę postępowania naprawczego. Wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 P.b. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością, jeżeli budowa lub roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Organ podniósł, że sporny mur ogrodzeniowy został usytuowany na działkach nr ewid. [...], [...] oraz [...] bez zgody właścicieli ww. działek. Jak wynika z pisma z dnia 29 marca 2023 r. M. i W. J. oświadczyli, że nie udzielają zgody na dysponowanie ich nieruchomością w ww. zakresie (właściciel działki nr ewid. [...]). Dodatkowo jak wynika z pisma z dnia 5 kwietnia 2023 r. J. O. również nie wyraziła zgody "na pozostawienie samowolnie wykonanych robót budowlanych w stanie obecnym" (współwłaścicielka działki o nr ewid. [...]). W obecnym stanie faktycznym sprawy organy wskazały, że brak jest możliwości pozostawienia inwestycji w stanie istniejącym. MWINB zauważył, że jeżeli przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały - co jest w niniejszej sprawie bezsporne - na nieruchomościach nie będących własnością inwestora (z przekroczeniem granicy), to inwestor powinien wykazać się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowane, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W ocenie MWINB, jeżeli organ nadzoru budowlanego wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia w toku postępowania administracyjnego. Natomiast w ramach prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie przedłożono takiego dowodu. Organ odwoławczy zaznaczył, że zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia. MWINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową muru ogrodzeniowego na działkach niestanowiących własności inwestora oraz że brak jest możliwości zalegalizowania prac z uwagi na niedające się usunąć naruszenie prawa (brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek o nr ewid. [...], [...] i [...]). Wskazano, że organ wojewódzki dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego.
Końcowo MWINB odnosząc się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu skarżących wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na postępowanie sądowe prowadzone przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe pod sygn. VII C 298/23, poprzednio I C 475/21. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to zostało wszczęte z powództwa M. i W. J. przeciwko skarżącym o wydanie nieruchomości części działki o nr ewid. [...], a nie o zasiedzenie ww. części nieruchomości przez skarżących. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie cywilne nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu, stanowiącego postawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Dalej MWINB podniósł, że wykonanie przez skarżących ww. muru na działkach sąsiednich stanowiących własność osób trzecich nie budzi wątpliwości. Rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego na tle naruszenia posiadania czy też ochrony własności nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu, gdyż wyrok sądu powszechnego i tak nie rozstrzygnąłby kwestii czy inwestor legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargą E. B. i K. B. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 7 i 77 k.p.a.; art. 6 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że mur ogrodzeniowy nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajdujący się na działkach ew. nr [...], [...] oraz [...] w ob. [...] w dzielnicy [...] [...] został wybudowany bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie ww. działek. Powyższe stanowi, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy inwestor wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że w prawie budowlanym obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.). Art. 4 P.b. dotyczy wprawdzie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, ale w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 P.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W sytuacji ustalenia, że sporny mur został wybudowany bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek na których powstał, nie było innej możliwości niż nakazanie rozbiórki przedmiotowego przedsięwzięcia.
Zupełnie odrębną w ocenie Sądu kwestią wykraczającą poza ramy kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny pozostaje sprawa prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe (sygn. akt: VIIC 298/23, poprzednio: IC 475/21) w przedmiocie wydania przez skarżących fragmentu nieruchomości zajętej przez przedmiotowe ogrodzenie, w której to sprawie skarżący zgłosili zarzut zasiedzenia nieruchomości, którego ewentualne uwzględnienie skutkowałoby oddaleniem powództwa. Zdaniem Sądu nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego powodu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracyjny był zobowiązany wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji. Sąd zauważył przy tym, że nie toczy się sprawa z wniosku skarżących o zasiedzenie, a jedynie skarżący bronią się zarzutem zasiedzenia nieruchomości. Postępowanie to nie prowadzi do uzyskania przez nich tytułu własności, a jedynie prowadzić będzie (jeśli zarzut zostanie wykazany) do oddalenia powództwa o wydanie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, dokonano jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo ustalono stan faktyczny, a sama decyzja została należycie uzasadniona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną E. B. i K. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu i nie zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi Południe (sygn. akt: VII C 298/23, poprzednio: I C 475/21) w przedmiocie wydania przez E. i K. B. fragmentu nieruchomości zajętej przez przedmiotowe ogrodzenie, w której to sprawie E. i K. B. zgłosili zarzut zasiedzenia nieruchomości, którego uwzględnienie skutkowałoby oddaleniem powództwa i uzyskaniem tytułu prawnego do nieruchomości przez E. i K. B..
- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji decyzji nr [...] z dnia 22.8.2008 r. Prezydenta [...] w przedmiocie warunków zabudowy w postaci muru betonowego i wiaty zadaszonej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w mniejszej sprawie po upływie 16 lat od wszczęcia postępowania.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i W. J. wnieśli o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli legalności w przedmiotowej sprawie pozostawała decyzja MWINB z dnia 13 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazująca skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru ogrodzeniowego nieruchomości przy ul. [...] w [...] o wysokości przekraczającej 2,20 m i długości 21 m znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...] w dzielnicy [...]. Podstawę materialnoprawną nakazu rozbiórki stanowił przepis art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.
Zgodnie z tymi przepisami przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.).
Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy organ musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia konkretnego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem.
Przede wszystkim, w okolicznościach tej sprawy, niesporne jest, iż przedmiotowy mur ogrodzeniowy o wysokości przekraczającej 2,20 m (w istocie 3,50 m) został zrealizowany w 2000 r. bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust.1 pkt 7 P.b z chwili jego powstania budowa ogrodzeń nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lecz stosownie do dyspozycji art. 30 ust.1 pkt 2 P.b., budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, czego w tej sprawie nie dokonano. Zatem zrealizowany mur ogrodzeniowy o wysokości przekraczającej 2,20 m wykonany został bez stosownego zezwolenia organu administracji publicznej a działanie to niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja winna nastąpić w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 P.b. Jest to niesporne.
Z analizy akt sprawy wynika, iż w 2007 r. organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ogrodzenia wykonanego pomiędzy posesjami przy ul. [...] oraz ul. [...] i decyzją PINB dla [...] z dnia 9 lipca 2007 r. nakazał inwestorom A. i P. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ogrodzenia pomiędzy posesjami na długości 7 m, które przekraczało wysokość 2,20 m do stanu zgodnego z prawem w części, która przekracza ww. wysokość, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez MWINB decyzją z dnia 28 września 2007 r. z uwagi na niedopełnienie wymogów z art. 10 k.p.a. Po tej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie wydano kolejnej decyzji w odniesieniu do spornej inwestycji. Następnie właściciel działki nr [...], pismem, które wpłynęło do organu w dniu 7 listopada 2019 r., zawiadomił o nielegalnej budowie muru ogrodzeniowego, który znajduje się na jego działce o nr [...]. Na skutek tego pisma rozszerzono zakres postępowania w sprawie przedmiotowego muru ogrodzeniowego prowadzonego wcześniej do jego części. Na skutek przeprowadzonych oględzin 26 listopada 2019 r. ustalono, że ma działce nr [...] wykonane jest ogrodzenie o długości 13 m i wysokości 3,5 m a generalnie ujawniono, iż opisywany mur ogrodzeniowy o długości 21 m został usytuowany na trzech działkach o nr: [...] (stanowiącej współwłasność M. i W. J.), [...] (stanowiącej współwłasność J. O.) i [...] przy ul. [...](dawniej [...]). Mur ogrodzeniowy stanowi jeden spójny obiekt budowlany z muren zlokalizowanym na działce nr [...].
Poza tym, niesporne pozostaje w tej sprawie nie tylko to, że murowane ogrodzenie stanowi samowolę, to jeszcze zlokalizowane zostało na nieruchomościach nie będących własnością inwestora (z przekroczeniem granicy). Stąd też w przedmiotowym postępowaniu naprawczym zbadano okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uczyniono to albowiem nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 P.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Takich dokumentów inwestorzy nie przedstawili, gdyż zarówno W. i M. J. oraz J. O. oświadczyli organowi, iż nie wyrażali zgody inwestorom na dysponowanie ich nieruchomościami na cele budowlane a i nie wyrażają zgody na pozostawienie samowolnie wykonanych robót w stanie jak obecnie. Tym samym brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszej sprawie nie pozwalał na dalsze prowadzenie postępowania naprawczego, gdyż nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, ujawniony stan niezgodności z prawem polegający na wybudowaniu spornego muru ogrodzeniowego bez prawa dysonowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr [...], [...] oraz nr [...] uzasadniał, jak wykazano w sprawie, zastosowanie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Pb. Stąd orzeczono nakaz rozbiórki spornego muru ogrodzeniowego. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w odniesieniu do ustaleń faktycznych w powyższym zakresie jak i zastosowanej podstawy materialnoprawnej przedmiotowej rozbiórki.
Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia przepisów postępowania nie pozwalają na jej uwzględnienie.
Przede wszystkim nie można skutecznie podnosić, iż doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w niniejszej sprawie po upływnie 16 lat od wszczęcia postępowania.
Stosunkowo długi okres czasu jaki upłynął od wszczęcia postępowania do wydania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności sprawy samowoli, nie stanowi naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego a to zasady praworządności czy zasady pogłębiania zaufania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wszczęte w 2007 r. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej związanej z budową sporego muru ogrodzeniowego musiało być zakończone wydaniem decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź zakończone wydaniem decyzji niemerytorycznej (umorzenie postępowania). Nie podejmowanie w tej sprawie przez organy działań zmierzających do szybkiego zakończenia wszczętego postępowania może być co najwyżej postrzegane w kategoriach ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, która powinna być kwestionowana na ogólnych zasadach w ramach odrębnej skargi w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sam fakt takiej przerwy w podejmowaniu działań procesowych w sprawie samowolnego zrealizowanego muru ogrodzeniowego nie stanowi w realiach tej sprawy podstawy do jakiejkolwiek weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji decyzji nr [...] z dnia 22 sierpnia 2008 r. Prezydenta [...] w przedmiocie warunków zabudowy w postaci muru betonowego i wiaty zadaszonej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu nie przedstawiono jakiegokolwiek wyjaśnienia, pozwalającego NSA na jego zweryfikowanie w realiach niniejszej sprawy. Przede wszystkim jednak, jak już wyżej zaznaczono, przedmiotowy mur ogrodzeniowy został zrealizowany samowolnie bez wymaganego zgłoszenia w 2000 r. a zatem znacznie wcześniej przed wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] w dniu 22 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Poza tym informacyjnie należy dodać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie daje uprawnienia do podjęcia i realizacji określonych robót budowlanych, albowiem te następują na podstawie pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenia robót budowlanych jak w przypadku ocenianego w tej sprawie muru ogrodzeniowego. Natomiast późniejsze uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym lecz nie ma znaczenia dla postępowania naprawczego.
Niemniej jednak fakt zrealizowania nie tylko samowolnie ale również jeszcze zlokalizowania spornego ogrodzenia na nieruchomościach nie będących własnością inwestora (z przekroczeniem granicy), nie pozwalał, co do zasady, na uwzględnienie wskazywanej decyzji o warunkach zabudowy w ramach niniejszego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 P.b.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżących toczące się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Praga Południe (sygn. akt VII C 298/23) z powództwa M. i W. J. postępowanie w przedmiocie wydania przez skarżących fragmentu nieruchomości zajętej pod przedmiotowe ogrodzenie stanowi zagadnienie prejudycjalne dla niniejszej sprawy, albowiem w jego toku zgłosili zarzut zasiedzenia nieruchomości.
Postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym z powództwa M. i W. J. o wydanie nieruchomości i zapłatę za bezumowne korzystanie, w ocenie NSA nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego zależałoby rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd – patrz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1204/22. Taki ścisły związek przyczynowy pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem w sprawie sygn. akt VII C 298/23 a rozpatrzeniem tej sprawy i wydaniem w jej toku decyzji kończącej nie występuje. Toczący się spór przed Sądem powszechnych nie dotyczy zasiedzenia nieruchomości lecz wydania nieruchomości i zapłatę za bezumowne korzystanie, w którym skarżący wyłącznie bronią się zarzutem zasiedzenia nieruchomości - co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji. Tym samym postępowanie cywilne w sprawie o sygn. akt VII C 298/23 nie prowadzi do zyskania przez skarżących tytułu własności lecz co najwyżej do oddalenia powództwa uczestników niniejszego postępowania. Ma to zasadnicze znaczenie bowiem wskazywania sprawa cywilna w żaden sposób nie wpływa na niniejszą. Zdaniem NSA, kwestię braku potrzeby zawieszania postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., trafnie ocenił zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.