II OSK 833/06

II OSK 833/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Ludwik Żukowski
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 21/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o. o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o. o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 grudnia 2003r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia 17 października 2003 r. Wójt Gminy Mysłakowice wymierzył spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" w Krakowie karę pieniężną w łącznej wysokości 121.630,40 zł. za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na działce gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...], a położonej we wsi K.. W decyzji wymieniono ilość i rodzaj drzew, za usunięcie których nałożono karę.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji dokonał oceny zebranych dowodów i doszedł do przekonania, że wycięte drzewa nie stanowiły plantacji drzew szybkorosnących. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, usunięcie tych drzew wymagało uzyskania uprzedniego zezwolenia, którego spółka nie posiadała. Zatem organ pierwszej instancji wymierzył karę opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. nr 162, poz. 1138).
Od decyzji odwołała się spółka [...], zarzucając organowi pierwszej instancji że nie uwzględnił jej twierdzenia, że wycięte drzewa stanowiły plantację drzew szybkorosnących; bezpodstawnie nałożył na stronę karę, choć to nie ona zleciła wycięcie drzew, oraz nieprawidłowo ustalił obwód ściętych drzew, przez to, że nie ustalił obwodu pnia na wysokości 130 cm a także bezpodstawnie nałożył karę opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r., choć zostało ono uchylone przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wskazało przyczyny dla których uznało, że usunięte drzewa nie stanowiły plantacji oraz okoliczności uzasadniające jego zdaniem nałożenie kary pieniężnej na spółkę [...], a nie na inny podmiot.
Wysokość nałożonej kary wynika z iloczynu stawek jednostkowych w złotych za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia. Taki sposób obliczenia kary wynika wprost z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Tym samym nie mógł zostać, zdaniem organu II instancji, uwzględniony zarzut odwołania dotyczący wadliwości obliczenia obwodu wyciętych drzew.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka [...] W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż rozporządzenie powołane jako podstawa wymierzenia kary stronie skarżącej nie obowiązywało w chwili wycięcia drzew, za których wycięcie nałożono karę, zostało bowiem uchylone z dniem 1 stycznia 2002 roku. Zgodnie zaś z przepisem art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa wart. 47I ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (określającego stawkę kary za wycięcie drzew), stosuje się, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy dotychczasowe, o ile nie są sprzeczne z ustawą. A przepisy dotychczasowe, to jest rozporządzenia z 1998 r., są sprzeczne z ustawą, przewidują bowiem, że wysokość kary zależy od obwodu pnia mierzonego na wysokości ścięcia. Natomiast art. 47 I ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa.
W tej sytuacji należy uznać, zdaniem skarżącej, że przepisy rozporządzenia są sprzeczne z przepisem art. 47 I ustawy o ochronie przyrody, albowiem przewidziane tam kary wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Gdyby uznać, że organ administracyjny, po wejściu w życie art. 47 I ustawy o ochronie przyrody, nadal miał ustalać obwód pnia na wysokości ścięcia, delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie byłaby pozbawiona znaczenia. Tym samym wydane na jej podstawie rozporządzenie byłoby normą martwą ponieważ określone w nim stawki nie mogłyby zostać zastosowane. Rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew wydane na podstawie art. 47 I ustawy o ochronie przyrody ustala stawki kar zgodnie z delegacją ustawową - nagłówek kolumny trzeciej załącznika zawiera treść "na wysokości 130 cm" a analogiczny nagłówek w rozporządzeniu z 1998 zawiera treść "na wysokości ścięcia". Do przepisów dotyczących kar administracyjnych stosować należy ogólne zasady prawa represyjnego, w tym art. 42 ust. 1 Konstytucji. A jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, w myśl tego przepisu, czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar i zasady ich wymierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów przez akty podustawowe. Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zastosowanie przepisów rozporządzenia z 1998 roku stanowiło w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa materialnego. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że kwestionowane rozporządzenie, z całą pewnością, nie obowiązywało w chwili orzekania przez organ II instancji. W tej dacie bowiem obowiązywało rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że nawet gdyby uznać obowiązywanie rozporządzenia z 1998 roku, od dnia wejścia w życie art. 47I ustawy o ochronie przyrody organ wymierzający karę za wycięcie drzewa winien ustalić obwód jego pnia na wysokości 130 cm.
Skarżąca Spółka podniosła również zarzuty zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wycięcie drzew oraz tego czy wycięte drzewa miały w istocie charakter plantacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2006r., że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., zarówno tego, czy usunięte drzewa stanowiły plantację zgodnie z twierdzeniami skarżącej spółki jak i tego, jaki podmiot mógłby zostać ukarany karą pieniężną za ich usunięcie bez zezwolenia. Kwestia wymierzania kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia została uregulowana w art. 47 I ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. W art. 47 l ust. 4 upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Drzewa zostały wycięte w czasie, gdy obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. nr 162, poz. 1138 ze zm.), które nakazywało mierzyć obwód drzewa na wysokości ścięcia. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa wart. 47 I ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (określające stawkę kary za wycięcie drzew), stosować należało, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z ustawą. Po tej dacie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99, poz. 907). Tak więc gdy orzekał w sprawie organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie z 2003r. i należało je zastosować, ponieważ było ono skorelowane (co do zasady mierzenia obwodu ściętych drzew na wysokości 130 cm) ze znowelizowana ustawą o ochronie przyrody.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej stanowiska prawnego polegającego na przyjęciu, że w sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew wniosła skarżąca spółka, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz oraz naruszenie art. 42 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady odpowiedzialności karnej za czyn popełniony w czasie obowiązywania ustawy karnej. Zarzucono wyrokowi także naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 15 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zakazu zastosowania kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia czynu i naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 7 ust. 1 zdanie 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zakazu zastosowania kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia czynu a także naruszenie przepisu prawa materialnego - załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie (nakazanie jego zastosowania). W konsekwencji w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie i wskazanie, iż wobec braku w dniu dokonania czynu przepisów pozwalających na ustalenie wysokości kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, konieczne jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze została wydana bowiem na podstawie nieobowiązującego w dacie jej wydania ani nawet nieobowiązującego w dacie wycięcia drzew rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby obowiązkiem organu administracji było zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Oznaczałoby to, że organ mógłby rozstrzygnąć sprawę administracyjną w oparciu o przepisy prawa nieobowiązujące ani nawet nie istniejące w dacie zaistnienia zdarzenia będącego podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji dopuścił się w ten sposób rażącego naruszenia fundamentalnej dla systemu prawa zasady niedziałania prawa wstecz, przy czym zarzut ten nie dotyczy prawodawcy, czy też czasowego zakresu stosowania wprowadzonego przez niego prawa, ale wyłącznie Sądu I instancji. Nie jest dopuszczalne stosowanie prawa do sytuacji faktycznych zaszłych przed dniem jego wejścia w życie, a w szczególności nie jest dopuszczalne stosowanie takiego prawa, które sytuację prawną podmiotów pogarsza. Wynika to z przepisów art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji, art. 15 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 7 ust. 1 zdanie 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach obejmują nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki. W konsekwencji przyjąć należy, że bezwzględnie zakazane jest stosowanie surowszej kary niż obowiązująca w momencie popełnienia czynu. To, że pewne elementy regulacji represyjnej zostały pozostawione do uszczegółowienia w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa (tj. w rozporządzeniu) jest wyjątkiem i do tego wyjątku tym bardziej należy stosować konstytucyjne wymogi, które wprowadza Konstytucja. Ponieważ określające wymiar kary rozporządzenie nie obowiązywało w czasie wycięcia drzew, to nie można go zastosować. Nie można ukarać osoby, która dopuściła się wycięcia drzew, ponieważ w momencie czynu nie był ustalony wymiar kary. Niewątpliwie w sprawie faktem jest luka w prawie polegająca na tym, że w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 1 lipca 2003 r. nie była w pełni ukształtowana odpowiedzialność karna za wycięcie drzew. W konsekwencji podmioty, które w tym czasie dokonały wycięcia nie ponoszą w ogóle odpowiedzialności.
Z przepisu art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) nie można wywieść wniosku, że ,,naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia." Przeciwnie każde naruszenie przepisu prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi, chyba że naruszenie to dotyczy wyłącznie uzasadnienia.
Nie można także, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie, iż oddalenie skargi kasacyjnej i zmiana poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku oddalającego sprawia, że "strona skarżąca osiągnęła swój cel". Strona nie osiąga bowiem celu skargi kasacyjnej, którym jest wyeliminowanie wyroku, przy wydawaniu którego sąd I instancji naruszył prawo materialne lub naruszył przepisy postępowania w taki sposób, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem cel ten z definicji nie może być osiągnięty w przypadku wyroku oddalającego. Z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu (wyroku lub postanowieniu) wiążą sąd oraz organ administracji w konkretnej sprawie. Skoro tak, to jest rzeczą oczywistą, iż zarówno ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania nie mają charakteru wyłącznie deskryptywnego ale również posiadają cechy imperatywne. Wytyczne zawsze mają charakter imperatywny, ocena prawna może być tak deskryptywna jak i imperatywna. Natomiast uzasadnienie z definicji może być wyłącznie deskryptywne. Jego celem jest bowiem odtworzenie stanu faktycznego, stanowisk stron, sposobu rozumowania sądu poprzez przytoczenie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Gdyby zatem przyjąć powyższe tezy, możliwym byłoby uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nieprawidłowe są elementy deskryptywne uzasadnienia, ale nieprawidłowość ta nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Może tak być w sytuacji, gdy nieprawidłowo opisany został stan faktyczny lub gdy organ popełnił nieistotne uchybienia przy ustalania treści normy prawnej. Natomiast jeżeli sąd I instancji przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia niewłaściwy przepis lub w niewłaściwy sposób ustala jego treść, nawet jeżeli sama sentencja wyroku miałaby być taka sama, NSA nie może odwołując się do zasady ekonomiki uznać, że nielegalne działanie prowadziło do legalnego wniosku. Sąd I instancji nie przyjął za podstawę wyrokowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r., bo nie mógł tego zrobić. Sąd w zakresie uzasadnienia prawnego ograniczył się tylko do podjęcia decyzji walidacyjnej o niestosowaniu do rozpatrywanego przypadku przepisów rozporządzenia z 1998 r. Natomiast wypowiedź co do rozporządzenia z 2003 roku jest wskazaniem, jaki przepis należy stosować. Nie jest to jednak podstawa orzekania przez Sąd I instancji. W konsekwencji nie da się przyjąć, że stwierdzenie Sądu w tym zakresie było elementem wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. A skoro tak, nie ma powodu do stosowania przepisu art. 184 in fine p.p.s.a. Ponadto wskazanie dla organu administracji publicznej jest oczywiście błędne i z tego powodu, że jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem przyjąć, że decydująca dla stosowania prawa represyjnego jest data orzekania, to z całą pewnością właściwym rozporządzeniem nie było w chwili orzekania przez Sąd I instancji rozporządzenie z 6 maja 2003 r.
Uczestnik postępowania Towarzystwo Przyjaciół K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Na wstępie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję administracyjną, zaś zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się do części wyroku zawierającej skierowane do organów administracji wskazanie dotyczące zastosowania w toku dalszego postępowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99, poz. 907).
Uznanie skargi za dopuszczalną zależy między innymi od zgodnego z wymogami przepisu art. 176 p.p.s.a. określenia jej granic. Granice te wyznaczają zarówno wnioski skargi kasacyjnej jak i przywołane w niej podstawy kasacyjne. Podzielić należy poglądy orzecznictwa i doktryny, że wniosek skargi kasacyjnej ograniczający się do żądania zmiany uzasadnienia wyroku stanowiłby w obowiązującym stanie prawnym nieusuwalną wadę skargi kasacyjnej skutkującą jej odrzuceniem. Jednakże skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawierała ewentualny wniosek o uchylenie całego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Takie sformułowanie wniosku sprawia, że skargę kasacyjną należało uznać za dopuszczalną.
Oceniając powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy przywołać rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006r. (sygn. akt I OPS 1/06 publ. ONSAiWSA 2006/3/71) dotyczące orzekania w przedmiocie kar administracyjnych w przypadku zmiany przepisów i braku przepisów intertemporalnych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Sytuacja ta nakłada natomiast na organy stosujące prawo obowiązek dokonania wykładni przepisów zgodnej ze standardami konstytucyjnymi. NSA wskazał, że kara administracyjna za czyn zakazany mający charakter zdarzenia jednorazowego, czasowo zamkniętego, powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zakaz działania prawa wstecz wynikający z ustanowionej przepisem art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W uchwale tej wskazano także na to, że do odpowiedzialności karnoadministracyjnej odnosi się także zasada z art.42 Konstytucji RP, w myśl której odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.
Stanowisko Sądu zawarte w przywołanej wyżej uchwale należy w pełni zaakceptować, jako wyznaczające kierunek zgodnego z Konstytucją stosowania i wykładni zmieniających się przepisów aktów prawnych określających odpowiedzialność karnoadministracyjną jednostek.
W niniejszej sprawie czyn zagrożony karą administracyjną, czyli wycięcie drzew bez zezwolenia miał miejsce w czerwcu 2002r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. D.U. z 2001r. Nr 99 poz. 1079 z późn. zmianami), która w art. 47k stanowiła, że za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Art. 47l ust. 1 tejże ustawy stanowił, że jednostkowe stawki kary nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. Przepis art. 47 l ust. 4 upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew. Przywołane przepisy dodane zostały z dniem 1 października 2001 r. do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przez art. 47 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100 poz. 1085), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zmianami) zachowują moc, o ile nie są sprzeczne z ustawą, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. nr 162, poz. 1138 z późn. zmianami), wydane na podstawie art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska określało stawki jednostkowe kar za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia.
W wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 47 l ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99 poz. 907), które weszło w życie z dniem 1 lipca 2003r. i obowiązywało do dnia 1 maja 2004r. (uchylone wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D. U. 92 poz. 880 z późn. zmianami). Rozporządzenie to określało jednostkowe stawki kar za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm.
Za bezzasadny należy uznać zatem argument strony skarżącej, jakoby w dacie wycięcia drzew w czerwcu 2002r. nie istniały przepisy uzasadniające karnoadministracyjną odpowiedzialność z tego tytułu, a zatem, by nałożenie kary za wycięcie drzew w tej sytuacji naruszało wynikający z art. 42 Konstytucji RP zakaz karania za czyny, które w dacie ich popełnienia nie były zagrożone karą. Nie można bowiem mówić o depenalizacji tego rodzaju czynów skoro obowiązujący w tym czasie art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przewidywał wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Istniały wówczas również przepisy określające wysokość takich kar. Rzeczą organów stosujących prawo było natomiast dokonanie wykładni przepisów ustawy oraz przepisów aktów niższej rangi w sposób uwzględniający gwarancje konstytucyjne oraz wynikające z wiążących Polskę aktów międzynarodowej ochrony praw człowieka, związane z zakazem retroaktywności przepisów represyjnych.
Niewątpliwie w dacie popełnienia czynów, których dotyczyło postępowanie prowadzone przez organy administracji obowiązywała niesprzeczna z ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody część regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Skoro ustawa wprowadziła w art. 47 l zasadę ustalania stawek kar według pomiaru obwodu pnia drzewa dokonywanego na wysokości 130 cm., to w sprzeczności z tą zasadą pozostawała regulacja zawarta w załączniku do wymienionego rozporządzenia określająca, że stawki kar ustala się za 1 cm. obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia.
Zatem z datą wejścia w życie art. 47 l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody dotychczasowa zasada określania kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia na podstawie obwodu pnia na wysokości ścięcia została uchylona na rzecz zasady określania tej kary na podstawie obwodu pnia mierzonego na wysokości 130cm. Zachowała jednakże moc prawną ta część przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. nr 162, poz. 1138 z późn. zmianami), która określała stawki kar. Zatem w odniesieniu do czynu polegającego na usunięciu drzewa bez zezwolenia w okresie od 1 października 2001r. do 30 czerwca 2003r. kara pieniężna powinna być wymierzona w oparciu o stawki pieniężne określone w załączniku do przywołanego wyżej rozporządzenia przy uwzględnieniu ustawowej zasady określania dla potrzeb wymiaru kary obwodu pnia na wysokości 130 cm.
Wskazać należy, że tak ukształtowana odpowiedzialność jest względniejsza dla sprawcy czynu od istniejącej poprzednio, gdyż niewątpliwie obwód pnia na wysokości 130cm. jest mniejszy niż obwód tegoż pnia na wysokości ścięcia.
Zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami powyższy reżim odpowiedzialności za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, obowiązujący w dacie czynu będącego przedmiotem sprawy powinien mieć zastosowanie przy określaniu odpowiedzialności za ten czyn, o ile stwierdzone zostanie istnienie materialnoprawnych przesłanek tej odpowiedzialności. Określony wyżej reżim odpowiedzialności jest znacznie łagodniejszy w stosunku do zasad funkcjonujących od 1 lipca 2003r., bowiem obowiązujące od tego dnia rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew określało wyższe stawki w złotych za jeden centymetr obwodu ściętego pnia przy tym samym sposobie ustalenia obwodu usuniętego nielegalnie drzewa (na wysokości 130 cm.).
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanie co do dalszego postępowania, polegające na nakazaniu zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew w odniesieniu do czynu popełnionego w okresie poprzedzającym jego wejście w życie narusza wynikający z art. 2 Konstytucji RP zakaz stosowania prawa wstecz oraz przepisy wiążących Polskę traktatów międzynarodowych, a mianowicie art. 15 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 7 ust. 1 zdanie 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) - które to przepisy zakazują wymierzenia za czyn zagrożony karą kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn ten został popełniony.
Powyższa ocena i uznanie za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego I instancji wskazania co do dalszego postępowania skierowane do prowadzących postępowanie organów administracji nie prowadzą jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż orzeczenie to, rozumiane zgodnie z art. 184 p.p.s.a. jako sentencja rozstrzygająca o prawnym bycie decyzji administracyjnej odpowiada prawu. Z powodów niekwestionowanych przez stronę skarżącą decyzja zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszała prawo i zasadnie została uchylona przez sąd I instancji. Częściowa wadliwość uzasadnienia wyroku nie czyniła wadliwym samego rozstrzygnięcia nim dokonanego.
Wbrew argumentom wnoszącego skargę kasacyjną uznać należy, że przepis art.184 p.p.s.a. nie daje podstaw do zróżnicowania prawnych skutków wadliwości elementów uzasadnienia wyroku od przypisania im cechy deskryptywności lub imperatywności. Przywołany przepis nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalenie skargi kasacyjnej w każdym przypadku, gdy sentencja wyroku odpowiada prawu – pomimo wadliwości uzasadnienia w jakiejkolwiek części.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.