II OSK 832/06

II SA/Łd 926/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 832/06 - Wyrok NSA z 2007-05-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 2 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Skrzypczak, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. - Przedsiębiorstwo Budowlane A we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Łd 926 / 05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. – Przedsiębiorstwa Budowlanego A we W., od decyzji Starosty Z. Nr [...], z dnia [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz elementami zagospodarowania terenu, to jest ukształtowanie terenu, wjazdy na teren nieruchomości, drogi wewnętrzne, parkingi, zieleń, mury oporowe, lokalizację pylonu reklamowego, sieć wewnętrzną kanalizacji deszczowej, odwodnienie parkingów i placu zaopatrzeniowego, przebudowę sieci kablowej SN, oświetlenie terenu, przebudowę słupa końcowego linii napowietrznej WN, do realizacji na działkach o nr ewidencyjnym: 406/9, 406/11, 406/13, 406/14 w obrębie [...], położonych w Z. przy ulicy A 77 – 79, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 9. marca 2004 roku inwestor R. S. – Przedsiębiorstwo Budowlane A we W. wystąpił do Starosty Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego z kompletem instalacji wewnętrznych oraz elementów zagospodarowania terenu, do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych: 406/9. 406/11, 406/13 i 406/14, położonych przy ulicy A 77/79 w Z.. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta Z. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, z powodu nie wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...]. Od decyzji tej odwołał się inwestor. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją Nr [...], z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując uchybienia proceduralne w postępowaniu tegoż organu, nieprawidłowości w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym oraz brak uzyskania wymaganych uzgodnień koniecznych przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...], Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ponownie od niniejszej decyzji odwołanie wniósł inwestor z jednoczesnym zaskarżeniem postanowienia Starosty Z. z dnia [...], Nr [...] nakładającego obowiązek uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego w terminie do dnia 18. marca 2005 roku, oraz postanowienia Starosty Z. z dnia [...], Nr [...] odmawiającego zgody na przedłużenie terminu określonego w postanowieniu z dnia [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty Z. z dnia [...], Nr [...] wraz z poprzedzającymi ją, wskazanymi powyżej postanowieniami i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty, to jest "zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji w granicach nieruchomości (działki: 406/9, 406/11, 406/13, 406/14) oraz udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego".
Organ odwoławczy nie będąc związany granicami odwołania, po dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy stwierdził, iż wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa, to jest ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji jest następstwem niespełnienia nałożonego na inwestora postanowieniem Starosty Z. Nr [...], z dnia [...], obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentacji projektowej i brakiem uzupełnienia wymaganych uzgodnień we wskazanym przez organ terminie, to jest do dnia 15. kwietnia 2005 roku, po przedłużeniu tegoż terminu postanowieniem Starosty Z. Nr [...], z dnia [...] z wyznaczonego pierwotnie terminu do dnia 18. marca 2005 roku.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z wyjaśnienia złożonego przez pełnomocnika inwestora w toku postępowania odwoławczego (notatka służbowa z dnia 21. czerwca 2005 roku) wynika, że w dniu 1. marca 2005 roku upoważniony przez inwestora projektant wypożyczył 3 egzemplarze projektu budowlanego celem uzupełnienia. W dniu 15. marca 2005 roku powyższa dokumentacja została ponownie złożona bezpośrednio w organie i przekazana do rąk pracownika organu I instancji (bez pisma przewodniego, bez wpływu do Kancelarii Starostwa Powiatowego w Z.) wraz z częścią dokumentów podlegających uzupełnieniu oraz z "informacją na temat zakresu opracowania projektu pawilonu handlowego" podpisaną przez projektanta K. A..
Następnie organ ustalił, iż inwestor w dniu 18. marca 2005 roku, a więc ostatniego dnia terminu na dokonanie pozostałych uzupełnień, zgodnie z postanowieniem Starosty Z. z dnia [...] wystąpił o przedłużenie określonego w nim terminu. Organ I instancji postanowieniem Nr [...], z dnia [...], zgodnie z wolą inwestora, zmienił termin usunięcia nieprawidłowości na dzień 15. kwietnia 2005 roku. Pomimo przedłużenia terminu inwestor ponownie w ostatnim dniu przedłużonego terminu, to jest w dniu 15. kwietnia 2005 roku złożył wniosek o kolejne przedłużenie terminu w celu umożliwienia uzyskania wymaganych uzgodnień, tym razem do dnia 31. maja 2005 roku.
Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] Starosta Z. nie wyraził zgody na przedłużenie terminu określonego w postanowieniu własnym Nr [...], z dnia [...], nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i dokumentacji projektowej w terminie do dnia 15. kwietnia 2005 roku.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż po bezskutecznym upływie przedłużonego do dnia 15. kwietnia 2005 roku terminu (co dawało inwestorowi 7 tygodni na spełnienie warunków postanowienia) Starosta Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowiącego, iż "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. l i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".
W świetle powyższych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nie naruszył obowiązującego prawa wzywając inwestora do usunięcia braków złożonego wniosku, na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zakreślając jednocześnie termin ich uzupełnienia. Biorąc pod uwagę spoczywający na organie I instancji obowiązek oceny kompletności złożonego wniosku zgodnie z przepisem art. 35 ust. l ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy nie stwierdził uchybień proceduralnych w wydaniu skarżonych postanowień wobec ujawnienia istotnych braków złożonego przez inwestora wniosku.
Zarzut inwestora dotyczący odmowy kolejnego przedłużenia terminu organ odwoławczy uznał za nie zasługujący na uwzględnienie ze względu na treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie wydane w trybie przepisu art. 35 ust. 3 omawianej ustawy ma na celu wyeliminowanie wskazanych przez organ nieprawidłowości w terminie stosunkowo krótkim i nie przedłużającym nadmiernie postępowania, z uwagi na zobowiązanie organu pod groźbą kary pieniężnej do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku (art. 35 ust. 6 omawianej ustawy).
Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji tegoż organu Nr [...], z dnia [...] inwestor był dokładnie poinformowany w uzasadnieniu tejże decyzji, jakie braki zawiera wniosek z dnia 9. marca 2004 roku i mógł przewidzieć, że braki te zostaną wyegzekwowane w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto organ wskazał, iż żaden przepis ustawy – Prawo budowlane nie zobowiązuje ani nie nakazuje organowi I instancji, w sytuacji gdy inwestor nie wykona wymogów postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 tejże ustawy w określonym terminie, do wyznaczenia nowego terminu. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane organ, po bezskutecznym upływie terminu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego – przychylenie się przez organ I instancji do prośby inwestora było oczywistym "pójściem na rękę" inwestorowi, w celu pozytywnego rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Wyrażenie zgody na przedłużenie terminu jest wynikiem uznaniowości organu, który prowadzi postępowanie lecz nie może być wykorzystywane przez inwestora w nieskończoność.
Odnosząc się do następnego zarzutu podniesionego w odwołaniu, stanowiącego o bezzasadności żądania uzupełnienia wniosku i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o działkę, na której ma być wykonana budowa nowoprojektowanych wjazdów do obsługi pawilonu handlowego organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest fakt, iż inwestor wnioskiem z dnia 9. marca 2004 roku wystąpił o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego wraz z elementami zagospodarowania terenu, w tym między innymi wymienił projektowane wjazdy na teren.
Z projektu zagospodarowania terenu, jak również z opisu do projektu dróg i parkingów wynika, że układ drogowy pawilonu handlowego zostanie "dowiązany" do drogi osiedlowej graniczącej z terenem inwestora poprzez projektowane trzy miejsca włączenia: w części zachodniej, w części środkowej oraz w części wschodniej drogi osiedlowej. Wobec powyższego wskazania przedmiotowa inwestycja budowlana jest ściśle powiązana z terenem znajdującym się poza nieruchomością inwestora, to jest działkami: 406/9, 406/11, 406/13, 406/14, co powoduje konieczność uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działką o nr 406/7, stanowiącą drogę osiedlową. Zdaniem organu odwoławczego powołane w oświadczeniu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi obejmować całość terenu inwestycji.
Wojewoda [...] stwierdził, iż wbrew przekonaniu inwestora uchwała Nr XLV/469/2002 Rady Miasta Z. z dnia 29. sierpnia 2002 roku, zatwierdzająca zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla rejonu ulicy A (teren ogródków działkowych) nie obejmuje swoimi ustaleniami drogi osiedlowej i nie zezwala automatycznie – jak twierdzi inwestor – na jej użytkowanie i wykonanie nowych wjazdów, tylko dlatego, że zapisy planu wskazują obsługę komunikacyjną dla projektowanej inwestycji wyłącznie z ulicy B. Zdaniem organu twierdzenie takie jest błędne, ponieważ zapisy powyższej uchwały nie zwalniają inwestora od uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień i pozwoleń, zgodnie z ustawą z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Treść powołanej uchwały określa obsługę komunikacyjną wyłącznie od ulicy B, co nie jest jednak równoznaczne z uzyskaniem zgody zarządcy drogi osiedlowej graniczącej z terenem nabytym przez inwestora na jej użytkowanie.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 32 ust. l pkt. 2 – Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Zatem wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, zezwolenia czy opinie stanowią element projektu budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ udziela pozwolenia na budowę. W świetle powyższego – organ odwoławczy wskazał – iż przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji ustalenia uchwały zatwierdzającej zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla rejonu ulicy A, to dodatkowy warunek jaki musi zostać spełniony przez inwestora poza wypełnieniem obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.
Organ podniósł, iż w sytuacji gdy inwestor planuje wybudowanie nowych wjazdów, które wybiegają poza obręb własności inwestora, poprzez usytuowanie ich w pasie drogi osiedlowej inwestor musi podać numer ewidencyjny terenu objętego projektowaną budową zarówno we wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wiąże się z uzyskaniem zgody właściciela tegoż terenu, a więc [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z., na przeprowadzenie niniejszych prac budowlanych oraz pisemnej zgody na użytkowanie niniejszej drogi osiedlowej.
Organ odwoławczy zauważa, iż pomimo wezwania inwestora postanowieniem Nr [...], z dnia [...] do uzupełnienia wniosku i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o podanie całego obszaru objętego zamierzeniem budowlanym, poprzez dopisanie działki nr 406/7, zgodnie z zakresem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 9. marca 2004 roku oraz zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, na którym naniesione są projektowane wjazdy, celem doprowadzenia do spójności złożonych dokumentów, inwestor nie spełnił powyższego wezwania i nie uzupełnił braków wniosku. Natomiast, co podkreślił organ, wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę obszar przewidziany pod realizację przedsięwzięcia budowlanego musi być spójny z przedłożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz znajdować odzwierciedlenie w rzeczywistym wymiarze inwestycji przedstawionym w projekcie budowlanym.
Konkludując organ stwierdził, iż w aktualnym stanie dokumentacja projektowa jest sprzeczna z zakresem wniosku z powodu nieuwzględnienia w nim działki stanowiącej drogę osiedlową o nr ewidencyjnym 406/7, na której inwestor przewiduje wybudowanie nowych wjazdów. Ponadto, z powodu nie wskazania powyższej działki we wniosku o pozwolenie na budowę i nie wykazania tytułu zezwalającego na wykonanie prac budowlanych w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor nie spełniła warunku określonego w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie Wojewody [...] postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z przepisami, poza wyjątkiem, w postaci żądania przez organ I instancji od inwestora przedłożenia "dokumentu ustanawiającego służebność gruntową (drogę konieczną) pozwalającą na połączenie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną lub dokumentu potwierdzającego inną trwałą możliwość połączenia tejże nieruchomości z drogą publiczną". Odnosząc się do twierdzenia inwestora, iż powyższy wymóg jest bezzasadny organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia powyższych dokumentów. Brzmienie przepisów ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie może nakładać na inwestora obowiązków nie wynikających wprost z przepisu. Oznacza to, że powoływane przez organ w postanowieniu braki materialne wniosku muszą mieć swoje odzwierciedlenie w przepisach obowiązującego prawa, poprzez podanie konkretnej podstawy prawnej, z której wynika owo żądanie. W związku z powyższym, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę niewykonanie przez inwestora obowiązku, który nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie organu I instancji w powyższym zakresie jest niewłaściwe i powoduje wprowadzanie inwestora w błąd, co może skutkować postawieniem temuż organowi zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a..
Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż w toku postępowania odwoławczego inwestor nie spełnił w całości wymagań określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] w wyznaczonym terminie, a w szczególności: nie uzupełnił wniosku o pozwolenie na budowę o podanie numerów ewidencyjnych wszystkich działek objętych projektowaną inwestycją, nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z zakresem wniosku, a więc dla działki, na której przewidziana jest budowa nowoprojektowanych wjazdów i nie przedłożył pisemnej zgody właściciela terenu, a więc [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na użytkowanie niniejszej drogi w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz nie dostarczył uzgodnienia w kwestii zgody na wybudowanie projektowanych wjazdów z drogi osiedlowej na teren inwestora w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowego pawilonu handlowego.
Z uwagi na fakt, iż zakres prac budowlanych planowanych przez inwestora nie ogranicza się – jak to wynika z przedłożonego wniosku o pozwolenie na budowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – tylko do terenu będącego własnością inwestora, a więc do działek o nr ewidencyjnych: 406/9, 406/11, 406/13, 406/14, Wojewoda [...] stwierdził, iż bez usunięcia powyższych nieprawidłowości udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym sprawy, stanowiłoby oczywiste i rażące naruszenie prawa. Organ wskazał, iż w świetle powyższych ustaleń bezspornym jest fakt, iż skarżący nie dołożył należytej staranności w przystąpieniu do procesu budowlanego o czym świadczą zaniedbania prowadzące w efekcie do nie uzupełnienia nałożonych postanowieniem obowiązków. Ponadto nie określenie przez inwestora w sposób nie budzący wątpliwości obszaru objętego realizacją inwestycji prowadzi do stwierdzenia, iż wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę mógł być przedwczesny.
W dniu 26. sierpnia 2005 roku skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiódł R. S. – Przedsiębiorstwo Budowlane A we W., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego: art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 3, w związku z art. 35 ust. l i art. 33 ust. l ustawy – Prawo budowlane i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy: art. 80 k.p.a.. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Starosty Z. z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego przez strony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 9. marca 2004 roku. Organ I instancji jako przyczynę odmowy wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił projektu budowlanego oraz dokumentów formalno – prawnych w terminie do dnia 15. kwietnia 2005 roku, do czego był zobowiązany postanowieniem Nr [...] z dnia [...] i stąd , na mocy przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia budowlanego. Skarżący podniósł, iż organ I instancji nie wskazał, jakich to uzupełnień i dokumentów nie dostarczył wnioskodawca.
Organ II instancji podejmując zaskarżona decyzję, wprawdzie uznał za bezpodstawne żądanie organu I instancji dostarczenia przez inwestora "dokumentu ustanawiającego służebność gruntową (drogę konieczną) pozwalającą na połączenie nieruchomości, na które/planowana jest inwestycja z drogą publiczną lub dokumentu potwierdzającego inną trwałą możliwość połączenia tejże nieruchomości z drogą publiczną", jednak jednocześnie za podstawę trafności rozstrzygnięcia organu I instancji uznał to, że wnioskodawca winien rozszerzyć obszar inwestycji o działkę nr 406/7, stanowiąca własność osoby trzeciej. W konsekwencji uznał za zasadne żądania organu I instancji, co do następujących uzupełnień wniosku:
1) wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania numerów ewidencyjnych "wszystkich działek objętych projektowaną inwestycją", a zatem także działki nr 406/7,
2) przedłożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie dysponowania wyżej wskazaną działką,
3) przedłożenia pisemnej zgody właściciela tej działki – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na użytkowanie drogi osiedlowej.
W ocenie skarżącego takie zobowiązanie, sprzeczne jest z zakresem przedmiotowym sprawy administracyjnej, wyznaczonej wnioskiem strony o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 9. marca 2004 roku, oraz nie znajduje podstawy w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Uznać bowiem należy, że projekt budowlany podlega sprawdzeniu w zakresie wyznaczonym przedmiotem postępowania, a zatem zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez stronę we wniosku o wszczęcie postępowania. W konsekwencji też odmowa zatwierdzenia projektu nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Z ostrożności skarżący zauważa, iż żądanie uzupełnienia wniosku we wskazanym przez organy orzekające w sprawie zakresie nie znajduje także uzasadnienia w treści przepisu art. 33 ust. 1 omawianej ustawy, do którego zdaje się nawiązywać organ II instancji w treści swego uzasadnienia. Wniosek strony dotyczy zamierzenia budowlanego realizowanego na nieruchomości stanowiącej własność strony. Wprawdzie inwestor, ze względu na powiązanie tej nieruchomości z drogami publicznymi przedstawił, zgodnie z wymogiem przepisu art. 33 ust. l zdanie 3 ustawy – Prawo budowlane, projekt zagospodarowania terenu, także w zakresie wykraczającym poza nieruchomość stanowiącą jego własność, tym niemniej przedmiotem zamierzenia budowlanego jest wyłącznie realizacja obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach wskazanych we wniosku.
W ocenie strony skarżącej kwestia dostosowania dróg dojazdowych do drogi publicznej, uwzględniająca planowany wzmożony ruch pojazdów, z jednej strony nie uniemożliwia samodzielnego funkcjonowania pawilonu handlowego i innych obiektów wskazanych we wniosku, a z drugiej może być przedmiotem odrębnych, długotrwałych, postępowań i nie musi być koniecznie związana z przedmiotową sprawą. Ponadto zdaniem skarżącego z akt przedmiotowej sprawy wyraźnie wynika, że organ I instancji, co niestety zaakceptował w zaskarżonej decyzji organ II instancji, poprzez formułowanie rozlicznych wymogów co do dostępu do drogi publicznej, także nie znajdujących żadnej podstawy prawnej (co zostało stwierdzone odpowiednimi orzeczeniami) zmierza co najmniej do opóźnienia realizacji inwestycji, motywując to przy tym opóźnieniem strony.
Konkludując skarżący wskazał, iż przedstawił kompletny projekt budowlany, a zatem odmowa jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę narusza postanowienia przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.
Ponadto strona skarżąca zauważa, iż nawet gdyby uznać zasadność zarzutu organu II instancji co do konieczności objęcia przedmiotowym postępowaniem także działki o nr ewidencyjnym 406/7, to wnioskodawca w postępowaniu przez organem II instancji przedłożył zgodę osoby trzeciej na przebudowę drogi osiedlowej. Stąd zasadnym jest zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sprawie (art. 80 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).
Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poza wyjątkami określonymi precyzyjnie w tejże ustawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 przywołanej powyżej ustawy). Do wniosku o pozwolenie na budowę, który inicjuje postępowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć:
1. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,
2. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy). Powyżej wymienione elementy są składnikami koniecznymi wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inne elementy mają charakter fakultatywny i zależą od rodzaju terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, albo od rodzaju i zakresu inwestycji. (art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust 3 omawianej ustawy).
Dalej przepisy ustawy – Prawo budowlane stanowią, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego zakres i treść powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, a nadto winien zawierać:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;
2) projekt architektoniczno - budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia (art. 34 omawianej ustawy).
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest sprawdzić:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń
4) wykonanie sprawdzenia projektu przez uprawnionego projektanta (art. 35 ust. 1 omawianej ustawy)
Dalej przepisy ustawy – Prawo budowlane stanowią, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 omawianej ustawy)
Podejmując próbę przybliżenia sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie wskazać należy, iż inwestor w dniu 9. marca 2004 roku złożył wniosek o pozwolenie na budowę. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organ architektoniczno – budowlany I instancji. Jednakże w następstwie odwołania inwestora organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał nie tylko na wady w postępowaniu organu I instancji ale również na nieprawidłowości samego wniosku o pozwolenie na budowę i załączonego projektu budowlanego. Uszczegółowienie powyższych nieprawidłowości wniosku o pozwolenia na budowę nastąpiło w postanowieniu organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę. W postanowieniu z dnia [...], Nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego w terminie do dnia 18. marca 2005 roku. Po przedłużeniu tegoż terminu postanowieniem organu I instancji Nr [...], z dnia [...] inwestorowi wyznaczony został termin do dnia 15. kwietnia 2005 roku.
Mając na uwadze powyższe wskazania przebiegu postępowania podnieść należy, iż prawidłowo wykazały organy obu instancji, że termin udzielony inwestorowi na uzupełnienie nieprawidłowości wniosku i projektu budowlanego był wystarczający do usunięcia stwierdzonych uchybień i przedłożenia organowi dokumentacji odpowiadającej przepisom ustawy – Prawo budowlane. W szczególności należy podkreślić, iż o nieprawidłowościach przedłożonej dokumentacji inwestor mógł się przekonać co najmniej z decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu [...], uchylającej decyzję organu I instancji odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie, już w sposób nie budzący wątpliwości, o zakresie nieprawidłowości wniosku i dokumentacji projektowej inwestor dowiedział się z postanowienia organu i instancji z dnia [...], nakładającego nań obowiązek uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę termin doręczenia stronie powyższego postanowienia, inwestor dysponował okresem ponad półtora miesiąca na usunięcie stwierdzonych uchybień. Bez wątpienia jest to czas wystarczający na usunięcie wytkniętych nieprawidłowości. Tym samym nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia praw strony w toczącym się postępowaniu, gdy postanowieniem Nr [...], z dnia [...] odmówił inwestorowi dalszego przedłużenia terminu do uzupełnienia wniosku i dokumentacji projektowej.
Przywołany powyżej przepis art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowiąc o tym, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ architektoniczno – budowlany nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, jednocześnie wskazuje, iż po bezskutecznym upływie tegoż terminu organ ten wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z analizy powyższej regulacji wypływa wniosek, iż konsekwencją bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji budowlanej jest konieczność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, iż po dniu 15. kwietnia 2005 roku, a więc po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego do usunięcia nieprawidłowości nastąpiła konieczność wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" jednoznacznie wskazuje na to, iż próby uzupełnienia dokumentacji projektowej po tym terminie nie mogą odnieść spodziewanego rezultatu, a w szczególności nie mogą już konwalidować jej braków. Z powyższego punktu widzenia nie mogą odnieść jakiegokolwiek rezultatu zarzuty skargi tyczące uzupełnienia przez inwestora dokumentacji budowlanej w toku postępowania odwoławczego, a więc już po dniu 15. kwietnia 2005 roku.
Zagadnieniem o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest zakres stwierdzonych przez organy architektoniczno – budowlane nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji. W tym kwestii wskazać wypada, iż organ odwoławczy, którego decyzja wyznaczyła ostatecznie zakres nieprawidłowości przyjętych za podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie naruszył prawa przyjmując, iż nie cały teren objęty planowaną inwestycją wymieniony jest we wniosku o pozwolenia na budowę, a nadto w odniesieniu do tegoż, nie wymienionego we wniosku terenu, inwestor nie legitymuje się oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Elementy te wymienione są w przywołanych powyżej przepisach art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a ich brak w przedłożonej dokumentacji projektowej jednoznacznie dyskredytuje złożony wniosek o pozwolenia na budowę.
Prawidłowość domagania się przez organy uzupełnienia dokumentacji projektowej w powyższym zakresie nie może wzbudzać uwag krytycznych, chociażby z tego powodu, iż w sposób oczywisty budowa zjazdów z nieruchomości należącej do skarżącego na drogę wewnętrzną należącą do innego podmiotu wymusza prowadzenie robót budowlanych poza terenem pierwotnie wskazanym we wniosku o pozwolenia na budowę. Skoro tak, to pierwotnie wskazany teren inwestycji winien zostać poszerzony, tak aby móc realizować tą inwestycją, która wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Konsekwencją poszerzenia terenu inwestycji jest konieczność złożenia stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane również tym "poszerzonym" terenem inwestycji.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skarżącego, z których należałoby wyprowadzić wniosek, iż zjazdy z nieruchomości na drogę wewnętrzną prowadzącą do drogi publicznej, jako "niektóre elementy inwestycji" mogą być realizowane w terminie późniejszym i nie istnieje potrzeba uzupełniania dokumentacji w tym zakresie. Owszem przepis art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwala, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, ograniczyć pozwolenie na budowę do wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Aby jednak do takiego ograniczenia pozwolenia na budowę mogło dojść konieczny jest stosowny wniosek inwestora, którego w niniejszym postępowaniu nie było. Nawet jednak w sytuacji ograniczenia pozwolenia na budowę do wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Wskazać zatem wypada, iż brak stosownego wniosku inwestora, z jednej strony, a zaklasyfikowanie zjazdu do elementów zagospodarowania działki, z drugiej, nie pozwalają powyższych zarzutów uznawać za zasadne, a tym samym należy przyjąć, iż zamiarem inwestora było uzyskanie pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego.
Niezależnie od tego co zostało powiedziane powyżej wskazać należy, iż nie można znaleźć dostatecznych podstaw prawnych do domagania się od inwestora "uzgodnienia w kwestii zgody na wybudowanie projektowanych zjazdów z drogi osiedlowej na teren inwestora". Owszem niezbędna jest zgoda właściciela gruntu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, za pośrednictwem której, nieruchomość skarżącego ma być skomunikowana z drogą publiczną, obejmująca możliwość korzystania z niej. Kwestia ta ma jednak bardziej znaczenie na gruncie prawa cywilnego, regulującego zagadnienia prawa własności, niż prawa administracyjnego. Skoro bowiem droga wewnętrzna (osiedlowa) nie będąc drogą publiczną jest jednocześnie ogólnodostępnym miejscem publicznym, to domaganie się od inwestora uzyskiwania jakichkolwiek "uzgodnień" projektowanych zjazdów jest pozbawione oparcia w prawie. Tym bardziej kwestia ta wydaje się wątpliwa, gdy weźmie się pod uwagę, iż organ odwoławczy nie wskazał, do kogo owe "uzgodnienie" winno należeć. Wydaje się zatem, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgoda podmiotu będącego właścicielem działki na której jest urządzona droga wewnętrzna są dostatecznymi elementami pozwalającymi na skomunikowanie nieruchomości inwestora z drogą publiczną.
Pomimo powyższej uwagi podnieść należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu, bowiem odmowa udzielenia pozwolenie na budowę jest następstwem nie usunięcia przez inwestora w zakreślonym terminie stwierdzonych braków wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonej dokumentacji budowlanej. Skoro przynajmniej trzy z wymienionych nieprawidłowości rzeczywiście występowały w przedłożonej dokumentacji i nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, to niemożliwe było wydanie innego rozstrzygnięcia niż odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Z tych wszystkich względów nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji orzeczono jak powyżej (art. 151 p.p.s.a.).