II OSK 831/23

II OSK 831/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1172/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1483
art. 2 pkt 3, 4 i 5
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1609
Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1172/22 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr 312/2022 znak: WOB.7721.585.2021.JKUT w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F. S. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1172/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr 312/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 4 listopada 2021 r., nr 269/2021 o nałożeniu na A.S., Z.Z. i F.S., jako właścicieli nieruchomości, obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych "dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego po rozbudowie" zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w Z. – które wedle ustaleń organu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Burmistrza Miasta Z. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 1 sierpnia 2000 r., nr 68/00. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję Powiatowego Inspektora jedynie w części obejmującej wykonanie obowiązku i określił nowy termin do 30 grudnia 2022 r.
W dniu 11 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że na działce znajduje się 3-kondygnacyjny obiekt budowlany o konstrukcji murowano-drewnianej. Część obiektu wykonana została na podstawie decyzji Burmistrza z dnia 1 sierpnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powiatowy Inspektor ustalił, że od strony północno-wschodniej obiektu zlokalizowane jest zadaszenie o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,90 x 6,83 m, a nad zadaszeniem wykonana została balustrada oraz zlokalizowane zostały krzesła, donice z kwiatami. Odległość wykonanego zadaszenia (tarasu) wynosi 1,32 m (od ogrodzenia), odległość rynny wynosi 0,60 m (od ogrodzenia). Rozbudowana część obiektu przyjęta została do użytkowania bez sprzeciwu w dniu 5 czerwca 2018 r.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), nałożył na A.S., Z.Z. i F.S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego "dla budynku jednorodzinnego po rozbudowie" zlokalizowanego na działce nr [...], wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 1 sierpnia 2000 r. W motywach decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone odstępstwa można zakwalifikować jako istotne, gdyż:
– wykonano dodatkowy taras od strony północno-wschodniej obiektu, a z uwagi na jego odległość od istniejącego ogrodzenia, która wynosi 1,32 m, zmienia się zakres oddziaływania obiektu poza działkę, jak również powierzchnia zabudowy obiektu;
– wykonano nowe otwarcia dachowe w istniejącej części obiektu wraz z otworami okiennymi, co należy uznać za istotne odstępstwo w związku ze zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza działkę zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Doszło przy tym do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania obiektu ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę tej granicy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli F.S. oraz H.B..
Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy (z zastrzeżeniem zmiany terminu jej wykonania) Wojewódzki Inspektor podzielił ocenę, że rozbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznego parametru obiektu budowlanego, jakim jest powierzchnia zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a P.b.). Kolejno, konfrontując ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2021 r. z rysunkami wchodzącymi w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano następujących odstępstw: od strony południowej nie wykonano wiatrołapu o wymiarach 2,10 m x 1,60 m; od strony północnej wykonano taras wsparty na słupach o wymiarach 6,80 m x 1,90 m i od strony północnej w części istniejącej budynku (nieobjętej decyzją Burmistrza nr 68/00) wykonano dodatkowe otwarcia dachowe wraz z otworami okiennymi.
Organ odwoławczy wywodził dalej, że pojęcie powierzchni zabudowy nie zostało zdefiniowane w P.b., ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że w przypadku braku ustawowej regulacji należy mieć na uwadze Polską Normę PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Nie stanowi ona wprawdzie przepisów prawa, ale jest to zbiór celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm. Również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.
Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że norma PN-ISO 9836:2015-12 została wskazana w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 z późn. zm.), a zatem wykorzystywana jest na etapie sporządzania dokumentacji do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 omawianej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany, szopy.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora zrealizowany od strony północnej kontrolowanego budynku taras, wsparty na słupach, pod którym zagospodarowano również przestrzeń funkcjonalną, wyznaczać będzie dodatkową powierzchnię zabudowy, która wliczana jest do całkowitej powierzchni zabudowy spornej rozbudowy budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy, przytoczywszy szeroko stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowym, doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie powierzchnię zabudowy rozbudowanej części budynku wyznaczał będzie rzut pionowy zewnętrznych krawędzi (nie tylko ścian) budynku na powierzchnię terenu – powierzchnię zabudowy należy więc wyznaczyć po obrysie budynku oraz słupów.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora wniósł F.S..
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że inwestor nie wykonał wiatrołapu w części południowej obiektu o wymiarach 2,10 x 1,60 m, natomiast wykonał taras od strony północnej. Odnośnie tego drugiego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej, prowadzi do konkluzji, że stanowisko organu jest prawidłowe. Dobudowanej do budynku konstrukcji nie sposób przypisywać charakteru ganku. Jest to taras powiązany konstrukcyjnie z budynkiem i stanowi jego element.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, że określając powierzchnię zabudowy budynku należało brać pod uwagę Polską Normę PN-ISO 9836:2015-12, przyjmując zgodnie z punktem 5.1.2.2, że "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany, szopy". Przy takim zdefiniowaniu powierzchni zabudowy obliczono, że kwestionowany taras zwiększył ją o ponad 9 m2 (po odjęciu powierzchni zabudowy niewybudowanego wiatrołapu) co przekracza o ponad 23% zaprojektowaną powierzchnię zabudowy (40,56 m2) i tym samym, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2a P.b., stanowi istotne odstępstwo, uzasadniające nałożenie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Odnosząc się do skargi F.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma znaczenia § 14 pkt 4a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wynika bowiem z niego jedynie tyle, że dla potrzeb projektu zagospodarowania terenu, w zestawieniu powierzchni zabudowy budynku, należy wyodrębnić tę część powierzchni zabudowy budynku, która odpowiada powierzchni takich jego części zewnętrznych jak m.in. tarasy.
Sąd pierwszej instancji dodał ponadto, że zatwierdzony przez Burmistrza projekt rozbudowy obejmował budowę wiatrołapu o wymiarach 2,10 m x 1,60 m, który nie został zrealizowany. Samo to stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest to odstępstwo istotne. Powierzchnia zabudowy wiatrołapu wynosi 3,36 m2, a zatem o 8,28% odbiega od zaprojektowanej powierzchni zabudowy, która miała wynosić 40,56 m2.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F.S. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do przyjęcia, iż zachodzą podstawy do nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem skarżącego obiekt w sposób błędny został zakwalifikowany jako taras w sytuacji, gdy konstrukcja wzniesiona przez skarżącego F.S. stanowi niezależny ganek, niezwiązany konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, a określany przez organy taras, pełni jedynie rolę zadaszania nad gankiem (funkcja tarasu jest funkcją wtórną, uzupełniającą);
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 15 P.b. przez nieprawidłowe przyjęcie, że roboty budowlane polegały na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dobudowanie tarasu, a także niewykonanie wiatrołapu, co miało stanowić istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podczas, gdy prawidłowa kwalifikacja tych prac wskazuje, iż konstrukcja stanowi ganek niezwiązany konstrukcyjnie z budynkiem niewymagający pozwolenia na budowę;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 54 P.b. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w przypadku dobudowania ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego po zgłoszeniu zakończenia budowy, konieczne jest przedłożenie dokumentacji zastępczej dla całego budynku, podczas, gdy wystarczające jest sporządzenie projektu jedynie dla nowo wybudowanego obiektu w postaci ganku, który nota bene nie stanowi budynku i nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zdaniem skarżącego ten odrębny obiekt budowlany, niezwiązany z budynkiem mieszkalnym, powinien on być przedmiotem odrębnego postępowania;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 34 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1679, dalej "r.MR") polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i w konsekwencji ustaleniu powierzchni zabudowy w oparciu o nieaktualną normę PN-ISO 9836, ponieważ od lipca 2022 r. obowiązuje nowa norma PN-ISO 2022-07, zgodnie z którą do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony;
5. art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") polegające na oddaleniu skargi, gdy ustalenia organów nie były prawidłowe, a nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było niewłaściwe, skoro sporny ganek nie jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem i stanowi wyłącznie zadaszenie nad wejściem;
6. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, co uniemożliwia weryfikację orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, w szczególności:
a. przesłanek, dla których Sąd przyjął, że ganek jest integralnie i konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym, w sytuacji, gdy brak jest takich elementów oraz powiązań, które powodowałyby, że nie da się go rozebrać bez uszkodzenia lub zniszczenia budynku mieszkalnego, a nadto ganek i budynek mieszkalny nie mają ani wspólnych ścian, ani wspólnych fundamentów;
b. powodów, dla których Sąd uznał, że doszło do istotnego odstępstwa w zakresie całkowitej powierzchni zabudowy, w sytuacji, gdy prawidłowe wyliczenie aktualnej, czyli rzeczywistej powierzchni zabudowy i porównanie jej z powierzchnią zabudowy wynikającą z projektu budowlanego wskazuje, iż różni się ona jedynie o około 2%,
c. podstawy prawnej zastosowania przez Sąd I instancji nieaktualnej normy PN-ISO 9836:2015-12, która została uchylona i zastąpiona przez normę z lipca 2022 r. – PN-ISO 9836:2022-07;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na bliżej niesprecyzowane "grafiki" na stronach internetowych dla hasła "ganek";
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. i art. 15 zzs1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, mimo wyraźnego wniosku skarżącego F.S. z dnia 5 listopada 2022 r. o wyznaczenie rozprawy.
Wskazując na powyższe F.S. wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H.B., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uczestniczka postępowania nie zgodziła się z zarzutami przedstawionymi przez F.S., podkreślając, że nawet gdyby nie wliczać do powierzchni zabudowy spornego tarasu, to już samo niewybudowanie wiatrołapu od strony południowej budynku skutkować powinno uznaniem, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skargę kasacyjną poparł F.S. osobiście. Akcentował on, przedstawiając na poparcie swych twierdzeń materiały pisemne, że organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny odwoływały się do nieaktualnej Polskiej Normy. Poza tym zaznaczył, że tzw. taras przy budynku nie ma powiązań z rozbudową budynku. Osłania on wejście do starej części budynku mieszkalnego. Również na poziomie kondygnacji przylega do tej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej warstwie zarzutów merytorycznych dotyczących sedna sprawy, należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. i art. 15zzs¹ ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Zarzut ten jest częściowo nieadekwatny do niniejszej sprawy. Przede wszystkim, autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował, z jakim brzmieniem przepisu ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mamy do czynienia, gdyż nie podał stosownego publikatora tego aktu prawnego. Jak zaznaczono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, stąd należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika sprecyzowania zarzutów także w aspekcie wskazania właściwej normy prawnej z uwagi na jej obowiązywanie w czasie.
Pomijając jednak ten aspekt, należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej powołano się na art. 15zzs¹ ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który to przepis dotyczył spraw sądowych prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy również zaznaczyć, że oznaczenie numeru jednostki redakcyjnej tekstu prawnego nie jest w tym przypadku oczywistą omyłką, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacja ta była także przywoływana jako art. 15zzs¹, a wręcz jako taka cytowana. Oznacza to, że zarzut kasacyjny w zakresie, w jakim obejmował art. 15zzs¹ ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., musiał być uznany w okolicznościach niniejszej sprawy za bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny rzecz jasna dostrzega, że rozpatrywany tu zarzut zawiera także wskazanie na naruszenie art. 90 § 1 P.p.s.a., który stanowi już regulację ustawy procesowej, dotyczącą przeprowadzania rozprawy przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu, zgodzić się należy, że zasadniczo posiedzenia sądowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Tym niemniej, na datę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie obowiązywał art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), który pozwalał przewodniczącemu wydziału zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Zarządzeniem z dnia 25 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządził rozpoznanie sprawy ze skargi F.S. na posiedzeniu niejawnym. Należy podkreślić – co szczególnie istotne z perspektywy realizowanego prawa do czynnego udziału w postępowaniu sądowym – że w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r., złożonym przed datą posiedzenia niejawnego, pełnomocnik F.S. przedstawił obszernie stanowisko skarżącego i dokładnie opisał okoliczności sprawy. Wszystko to wskazuje, że po pierwsze, sprawa została z usprawiedliwionych powodów skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a po drugie, F.S. miał przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie możliwość działania i z prawa tego skorzystał aktywnie, składając pismo procesowe.
Wobec powyższego omawiany zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zasługuje na uwzględnienie. Można uzupełniająco dodać, że nieadekwatny jest również powiązany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wymieniony w grupie przepisów obok art. 90 § 1 P.p.s.a. i art. 15zzs1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przepis ten nie dotyczy jawności posiedzeń sądowych, a jest podstawą prawną wyroku uwzględniającego skargę.
Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej powiązanych z istotą niniejszej sprawy, zaznaczyć należy, że uwzględnienie rozpoznawanego środka zaskarżenia uzasadniły dwa przedstawione w niej zarzuty (patrz niżej), z zastrzeżeniem, że pierwszy z nich, całkowicie zmienia optykę oceny sprawy.
Otóż F.S. zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. podkreślając, że nieprawidłowo nałożono na właścicieli budynku na działce nr [...] obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy sporny element – określany jako tzw. taras – nie jest powiązany konstrukcyjnie z rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zarzut ten został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a jeszcze bardziej precyzyjnie umotywowany na rozprawie przez osobiście uczestniczącego w niej F.S.. Skarżący podniósł, poza problematyką kwalifikacji spornej konstrukcji określanej tarasem, że nie ma ona funkcjonalnych połączeń i powiązań (poza lokalizacją) z rozbudową budynku objętą decyzją Burmistrza z dnia 1 sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Konstrukcja tarasu osłania bowiem wejście do już wcześniej istniejącego budynku, natomiast na poziomie kondygnacji wyższej – pełni funkcję tarasu względem otworu wejściowego – również w budynku już wcześniej istniejącym.
Oznacza to, że zgodność z prawem analizowanej konstrukcji rozpatrywać trzeba w powiązaniu z budynkiem wcześniej istniejącym, a nie z rozbudową zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 1 sierpnia 2000 r. Już samo to spostrzeżenie powoduje, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzję Wojewódzkiego Inspektora – oparte na założeniu, że tzw. taras jest częścią rozbudowy na działce nr [...] – należało uznać za wadliwe. Omawiany taras wymaga wprawdzie weryfikacji pod kątem zgodności z prawem przez organy nadzoru budowlanego, ale nie jako odstępstwo od zrealizowanej rozbudowy, a nowy element zabudowy o funkcji służebnej wobec dotychczasowej (starej) części budynku.
Znaczenie w niniejszej sprawie ma także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., który wskazuje na zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niedostatecznych ustaleń dotyczących materiału dowodowego. Dokładniejszych wyjaśnień wymagają kwestie niewybudowania wiatrołapu od strony południowej oraz problematyka otworów okiennych w obrębie dachu.
Gdy chodzi o niewybudowanie wiatrołapu, to F.S. w skardze kasacyjnej przedstawił obszerne wyliczenia powierzchni zabudowy na poparcie tezy, że nie doszło do zmiany powierzchni budynku na poziomie przekraczającym 5%, co mogłoby świadczyć o możliwości uznania tego odstępstwa za nieistotne. Z uwagi na brak dostatecznych danych w materiale dowodowym nie można zweryfikować tych szczegółowych wyjaśnień. Skarżący kasacyjnie starał się wykazać, że rozliczenie powierzchni zabudowy, wynikające z uwzględnienia rzeczywistej szerokości i długości rozbudowanej części budynku i pomniejszonej o niezrealizowany wiatrołap, pozwala uzyskać wynik powierzchni zabudowy na poziomie nieprzekraczającym wartości dopuszczalnej dla odstępstwa o charakterze nieistotnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dotyczące tego konkretnego aspektu powinny być w toku postępowania przeprowadzone dokładnie, nie wykluczając potrzeby dokonania obmiaru obiektu.
Wreszcie warto zasygnalizować problem związany z wykonaniem okien w dachu. Tutaj także, wedle ustaleń wynikających z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora, dodatkowe okna dachowe wykonano nie w części budynku objętej pozwoleniem na budowę z dnia 1 sierpnia 2000 r., dla której miałby być sporządzony projekt budowlany zamienny, ale w części starej budynku mieszkalnego. To także przemawia za zasadnością potraktowania tych robót budowlanych jako odrębnych od kontrolowanej rozbudowy budynku.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, najbardziej kontrowersyjny w sprawie element konstrukcyjny, określany przez organy jako taras, należy uznać za element funkcjonalnie powiązany ze starą, już wcześniej istniejącą częścią budynku mieszkalnego, a to z uwagi na wyjścia znajdujące się w przyziemnej kondygnacji i powyżej w kondygnacji pierwszej – właśnie z dotychczasowego budynku. Element ten wymaga oceny organów nadzoru budowlanego pod kątem zgodności z prawem, jednak nie w kategoriach odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z dnia 1 sierpnia 2000 r. dotyczącego rozbudowy budynku (która to rozbudowa z omawianym tarasem nie jest powiązana funkcjonalnie). Problematykę rozliczenia powierzchni zabudowy w odniesieniu do niezrealizowanego wiatrołapu należy natomiast zweryfikować dokładniej z udziałem skarżącego, który przedstawił w tym zakresie szczegółowe wyliczenia powierzchni zabudowy.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwalifikacji spornej konstrukcji tzw. tarasu, nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie. Wobec uznania tarasu za element funkcjonalnie powiązany ze starą częścią budynku, ten element konstrukcyjny będzie wymagał nowej oceny w takim właśnie kontekście. W tym miejscu wypada jedynie zasygnalizować, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy rzeczywiście odwoływały się – jak podkreślał skarżący kasacyjnie – do Polskiej Normy, której aktualność na datę zaskarżonej decyzji budziła wątpliwości.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na kwalifikacji tzw. tarasu w powiązaniu z rozbudową budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza z dnia 1 sierpnia 2000 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącego:
a. kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 23 akt sądowych),
b. należna kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 161 akt sądowych),
c. opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 123 akt sądowych),
d. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 zł i 240 zł, odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz
e. opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 179 akt sądowych).