II OSK 83/23

II OSK 83/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 332/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-09-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 332/22 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4120.35.22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 12 stycznia 2022 r., nr RI.6730.92.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 332/22 oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 1 marca 2022 r., nr SKO.4120.35.22 w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 12 października 2021 r. skarżąca spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy docelowej do [...], stanowiących instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.), dalej: "u.o.ź.e.". Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpi na części działek o nr ew. [...] i [...], a łączny obszar farmy nie przekroczy powierzchni [...] ha.
Burmistrz decyzją z 12 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił ustalenia na rzecz spółki warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.
W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z 1 marca 2022 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 4, 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), dalej także: "ustawa nowelizująca" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje takie nie korzystają bowiem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wskazano, że na terenie objętym przeprowadzoną analizą urbanistyczną brak jest zabudowy przemysłowej mogącej stanowić podstawę kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto, zdaniem SKO, nie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. część działki jako grunt stanowiący użytek leśny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a takiej zgody nie uzyskano. Podkreślono, że możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki występuje od 3 stycznia 2022 r. i została wprowadzona na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ustawy nowelizującej. Natomiast na tle poprzednio obowiązujących przepisów u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy należało odnosić do działki ewidencyjnej jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Uznano zatem, że teren inwestycji stanowią działki o nr ew. [...] i [...] w ich geodezyjnych granicach. Organ odwoławczy wskazał, że z danych z rejestru gruntów wynika, iż na działce o nr ew. [...] występują grunty leśne Ls klasy V, pozostające pod ochroną na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), dalej: "u.g.r.l. ", które wymagają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.
WSA w Łodzi przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazano, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu wojewódzkiego przywołany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Analizowany przepis pozostaje także w relacjach z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (100 kW przed 30 października 2021 r.), a także ich stref ochronnych, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych. Sąd I instancji wywiódł, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie podkreślono, że powyższa zasada nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Zmianie uległ natomiast zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (rozmieszczenie instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące). Uznano, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza urbanistyczna dla tego terenu wykazała, że na analizowanym obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy o charakterze przemysłowym mogącej stanowić odniesienie do proponowanej zabudowy (na terenie występuje rozproszona zabudowa zagrodowa oraz tereny rolnicze). Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organu II instancji, że wnioskiem należało objąć całą działkę ewidencyjną, nie zaś jedynie jej część. Sąd wojewódzki uwzględniając brzmienie przepisów u.p.z.p. obowiązujące do 3 stycznia 2022 r., podzielił pogląd, zgodnie z którym warunki ustala się w odniesieniu do działki jako całości, nie zaś tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sąd wskazał, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na danej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Na uzasadnienie tego twierdzenia przywołano § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie z 2003 r.", w którym mowa o działce budowlanej. Bezspornie na działce o nr ew. [...] występują użytki leśne (LsV) o pow. 0,1500 ha. Uprzedni plan miejscowy nie przewidywał zgody na zmianę przeznaczenia istniejącego gruntu leśnego na cele nieleśne.
W konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskowanego przedsięwzięcia z powodu braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (zmiana siedziby), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (aktualnie 500 kW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz niewłaściwe definiowanie pojęcia ustawowego w oparciu o przepisy aktu wykonawczego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem planowanej inwestycji do zabudowy przemysłowej, czyli innej niż instalacja odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mogą mieć wiążący charakter w postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnych;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pomimo, że teren, który winien być objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy nie obejmuje lasów;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Jako zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Brzmienie w/w przepisu zostało nadane ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W drodze tej nowelizacji przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się, poza uprzednio już wymienionymi liniami kolejowymi, obiektami liniowymi i infrastrukturą techniczną, konkretnie także do "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii". Te z kolei, zgodnie z właściwą im definicją ustawową, stanowią "instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego". Wedle art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. za odnawialne źródło energii uznaje się odnawialne niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Oznacza to, że zakresem treściowym planowana inwestycja mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii.
Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczny i zdaniem NSA nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do innych przepisów u.p.z.p., regulujących odmienny proces zagospodarowania terenu, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest prawidłowa. NSA tym samym nie podziela poglądu prawnego przyjętego w wyrokach NSA, wymienionych w zaskarżonym wyroku.
Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dalej planu miejscowego, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Dopiero bowiem w razie braku planu, możliwe jest wszczęcie procedury lokalizacji w drodze warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Rozróżnienie tych trybów wynika także z faktu, że treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wiążą, w przeciwieństwie do planu, organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Taka konkluzja wyraźnie wynika z przywołanego art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji ze względu na zupełnie inne wymogi i charakter planu miejscowego, będącego następstwem studium oraz decyzji o warunkach zabudowy - odwołanie się przy rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - nie można uznać za właściwy kierunek metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni (vide wyrok NSA z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22).
W konsekwencji przy lokalizacji tego rodzaju instalacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i nie bada się, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Tymczasem wadliwe stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku opiera się na wykładni systemowej całego aktu normatywnego, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Tak szeroka wykładnia, odwołująca się do przepisów u.p.z.p. dotyczących uchwalania studiów i planów miejscowych została zaprezentowana w przywołanym wyroku NSA z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3705/19. Nadmienić jedynie należy, że przywołany przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. różnicował urządzenia wytwarzające energię w zależności od ich mocy, ustalając wówczas jako krańcową moc przekraczającą 500 kW przy wyznaczaniu w studium obszarów pod rozmieszczenie takich urządzeń. Z regulacji u.p.z.p. dotyczących studium i planu miejscowego został wyprowadzony pogląd, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii przekraczającej moc 500 kW (a taka jest przedmiotem zaskarżonej decyzji – [...] MW) -– nie może abstrahować od zastanego sąsiedztwa i wymaga zachowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak wyżej wywiedziono, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, okazała się być nieprawidłowa. Brak tym samym podstaw prawnych do badania sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.
Reasumując - lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22 i z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22). W konsekwencji powyżej przeanalizowane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być uzasadnione i prowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jako zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, regulujących treść i zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej. Organy oraz Sąd wojewódzki przyjęły bowiem, że nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren inwestycyjny w części wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy. Konkluzja powyższa była podyktowana tym, że wbrew zakresowi podanemu we wniosku, tj. określeniu granic terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy z pominięciem tej części działki nr ew. [...], która stanowi użytek leśny - organ przyjął, że teren objęty wnioskiem jest tożsamy z terenem całej działki ewidencyjnej. Jako niekwestionowany należy przyjąć fakt, że część działki nr ew. [...] stanowią użytki leśne (LsV) o powierzchni 0,1500 ha. W przypadku zatem objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy całej działki jako granic terenu inwestycyjnego, jak przyjął organ oraz Sąd I instancji, aktualizowałby się wymóg legitymowania się zgodą na zmianę przeznaczenia powierzchni 0,1500 ha gruntów leśnych na cele nieleśne. Kluczowy zatem dla rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - jest zakres granic terenu inwestycyjnego.
Przy czym należy ustalić, że stan prawny relewantny w tej sprawie obejmuje przepisy sprzed wejścia w życie istotnej nowelizacji u.p.z.p., tj. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowelizacja weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 14 października 2021 r. Zgodnie zaś z art. 4 tej nowelizacji do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.
Na gruncie poprzedniego brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wystąpiły dwie rozbieżne interpretacje. Jako reprezentatywne dla tych stanowisk należy uznać dwa wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17 oraz z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 i przywołane tamże orzecznictwo. W pierwszym wymienionym wyroku zaprezentowano wykładnię przepisów prawa materialnego sprowadzającą się do tezy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Natomiast w drugim - że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. NSA w obecnym składzie przyjmuje za własną wykładnię przedstawioną w wyroku NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16. Dodać należy, że pogląd ten został przyjęty w innych orzeczeniach, np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem".
Pojęcie "terenu" zastosowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostało natomiast recypowane do rozporządzenia z 2003 r. W brzmieniu przed uchyleniem § 3 tego rozporządzenia ustawą z 17 września 2021 r. akt wykonawczy posługiwał się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Postanowienia rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP). W razie stwierdzenia takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11). Brak kompatybilności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie podustawowym, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Innymi słowy - wykładnia pojęcia w akcie niższego rzędu nie może prowadzić do modyfikacji pojęcia zawartego w ustawie.
Ten nurt wykładowczy znajduje potwierdzenie w owej nowelizacji z 17 września 2021 r. Ustawa powyższa uchyliła § 3 rozporządzenia z 2003 r. i dodała w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.". Terenem tym zaś jest teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy.
Stan prawny do daty omawianej nowelizacji był na tyle niejednoznaczny, że pojawiające się wątpliwości interpretacyjne spowodowały dalece odmienne rozumienie pojęcia prawnego: "granic terenu objętego wnioskiem", o czym świadczy opisana wyżej rozbieżność w orzecznictwie. Wątpliwości te zostały wyjaśnione omawianą nowelizacją z 17 września 2021 r. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia z 2003 r. – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem"). Co prawda przepisy w nowym brzmieniu nie znajdują zastosowania, jednak wraz z uzasadnieniem ich wprowadzenia - stanowią istotny argument w zakresie interpretacji stanu prawnego przed nowelizacją. Wykładnia ta zaś polega na tym, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, w zależności od potrzeb oraz konkretnego stanu faktycznego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co powoduje zasadność zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l.
W powyższych warunkach wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza - na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wadliwie bowiem organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy poprzez przyjęcie, że nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczający wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a także przyjmując, że nie jest dopuszczalne określenie granic terenu objętego wnioskiem poprzez zakreślenie części działki ewidencyjnej, wyodrębniając z niej teren wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Z tego powodu orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. Doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1), art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (360 zł).