II OSK 83/22

II OSK 83/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 914/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 239 ust. 3 pkt. 1, art. 14 ust. 1 pkt. 4 i art. 239 ust. 3 pkt. 2, (art. 14 ust. 1 pkt. 5 i art. 239 ust. 3 pkt. 3, art. 177 pkt. 3, art. 188 ust. 1, 2 i 6, art. 216 ust. 1 i 5, art. 16 pkt 65 lit. e,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1, art. 193 zd. drugie, art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184, art. 182 § 2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 11, art 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/21 w sprawie ze skargi M. K., J. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., VII SA/Wa 914/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., J. K. i P. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] marca 2021 r., [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...].
Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] od strony wody dolnej [...], leżącego na styku działek [...] (wody płynące, właściciel Skarb Państwa) oraz [...] (właściciel A. J.) w obrębie ewidencyjnym [...], w strefie oddziaływania wody dolnej elektrowni (położonej na działkach [...] i [...], w km 116+400 rzeki [...] ), należącej do J. K., M. K. i P. K. , jako wspólników spółki cywilnej [...] s.c. J., M., P. K. – nakazał właścicielom elektrowni, w terminie do [...] września 2021 r., w oparciu o rozwiązania projektowe zawarte w Ekspertyzie stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego od strony wody dolnej [...] , usunąć stwierdzone nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego nabrzeża poprzez:
1. rozbiórkę istniejącej konstrukcji betonowego umocnienia skarpowego wspartego na palisadzie drewnianej, zwieńczonej oczepem betonowym o długości około 17 m i w to miejsce wykonanie nowej opaski zabezpieczającej z materacy siatkowo-kamiennych (tzw. gabionów), wspartych na nowo wykonanej palisadzie z palików drewnianych, zabezpieczonej warstwą filtracyjną z geowłókniny separacyjnej (według punktu 10 Założenia projektowe do naprawy umocnienia oraz zgodnie z rysunkiem nr 4 wymienionej wyżej ekspertyzy ekspertyzy);
2. rozbiórkę i odtworzenie fragmentu muru oporowego między elektrownią wodną a umocnieniem brzegowym, zachowując parametry dotychczasowej konstrukcji (według punktu 10 Założenia projektowe do naprawy umocnienia oraz zgodnie z rysunkiem nr 4 wymienionej wyżej ekspertyzy).
Przedstawiając powody uchylenia wydanych w sprawie decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 914/21 wyjaśnił, że obowiązki wymienione w art. 66 ust. 1 P.b. mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 P.b.). Wymaga się więc od organu niebudzącego wątpliwości ustalenia, że zobowiązany jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. Sąd skoncentrował się dalej na kwestii źródeł statusu zarządcy obiektu budowlanego (zważając, że obiekt, którego sprawa dotyczy znajduje się na styku działek Skarbu Państwa i A. J. , a więc które nie należą do skarżących). Wywodził, że aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (na przykład pełnomocnictwa), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu, z ustawy, lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd. Zarząd nie może być dorozumiany.
Dalej Sąd wywodził, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm., dalej "P.w.") wskazuje się jako zarządców zasobów wodnych - jednostki organizacyjne Wód Polskich: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (art. 239 ust. 3 pkt. 1 P.w.), dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 4 i art. 239 ust. 3 pkt. 2 P.w.), dyrektorów zarządu zlewni Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 5 i art. 239 ust. 3 pkt. 3 P.w.) i zarządców wałów przeciwpowodziowych (art. 177 pkt. 3 P.w.).
Sąd dostrzegł, że zgodnie że zgodnie z art. 188 ust. 1 P.w. utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Zarazem jednak zwrócił uwagę, że w sprawie stosowano art. 188 ust. 2 P.w. stanowiący o utrzymaniu urządzeń wodnych, a ten przepis nie może być podstawą nałożenia na osobę korzystającą z urządzenia wodnego obowiązków wykonania określonych robót budowlanych o charakterze naprawczym w rozumieniu art. 66 ust. 1 P.b.
Podsumowując przedstawiony wywód Sąd pierwszej instancji wskazał, że z P.w. nie można wysnuć wniosku, że skarżący – nieposiadający żadnego tytułu prawnego do nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] , od strony wody dolnej [...] , leżącego na styku działek [...] (wody płynące) należącej do Skarbu Państwa oraz [...] należącej do A. J. – są właścicielem lub stali się zarządcą tego urządzenia wodnego. Takiego ustalenia nie można też poczynić w oparciu o zebrany materiał dowodowy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor zarzucając naruszenie:
– art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 6 P.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego będącego urządzeniem wodnym może być nałożony tylko na właściciela nieruchomości gruntowej, na której posadowione jest urządzenie wodne, lub zarządcę w znaczeniu prawnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów pozwala na nałożenie takiego obowiązku także na właściciela urządzenia wodnego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, względnie na posiadacza samoistnego urządzenia wodnego;
– art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 1 i 5 P.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu w powiązaniu z art. 188 ust. 1, 2 i 6 P.w.;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. oraz art. 188 ust. 1 i 6 P.w., poprzez błędne uznanie, że organy administracji obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia adresata decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organy wadliwie sporządziły uzasadnienie zarówno prawne, jak i faktyczne, wydanych decyzji administracyjnych;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinien był zastosować wskazanego przepisu postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W obszernych motywach skargi kasacyjnej Główny Inspektor akcentował, że zgodnie z art. 188 ust. 1 i 6 P.w. utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. W kontekście przywołanej tu regulacji zaznaczył, że w myśl art. 216 ust. 1 i 5 P.w. urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Główny Inspektor podkreślił, że w odniesieniu do urządzeń wodnych mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady superficies solo cedit.
Kontynuując wywód skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. e P.w. przez urządzenie wodne rozumie się urządzenie lub budowlę służącą do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, a do takich należy obiekt energetyki wodnej. W ocenie Głównego Inspektora przedmiotem postępowania była część [...], to jest prawe nabrzeże wypadu i poszuru tej elektrowni, a więc urządzenie wodne służące do korzystania z zasobów wodnych. Ustalenie takie zostało poczynione między innymi na podstawie pozwolenia na budowę [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., [...], [...]) oraz pozwolenia wodnoprawnego na budowę i korzystanie z tej elektrowni. Zdaniem organu umocnienie prawego brzegu rzeki na dolnym stopniu elektrowni (co przewidywał zatwierdzony projekt), jest niezbędną częścią elektrowni, nie zaś obiektem samodzielnym, niezależnym.
Uszczegóławiając powyższe Główny Inspektor przytoczył uwagi organu pierwszej instancji, który wskazał, iż zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579, dalej "r.w.t.bud.hydr.") przez budowlę hydrotechniczną rozumie się budowlę wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służącą gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystania z nich, w tym siłownie i elektrownie wodne. Ważnym elementem elektrowni wodnej jest obecność urządzeń zmniejszających energię kinetyczną wody po przejściu przez budowlę elektrowni. Jednym ze sposobów wytracania tej energii jest rozbijanie wody spadającej o dodatkowe elementy umieszczone w poszurze i kanale odpływowym. Integralnym elementem elektrowni wodnej jest stanowisko dolne, w tym niecka poszuru, umocnienia skrzydeł kanału odpływowego, których zadaniem jest zmniejszanie prędkości wody opuszczającej elektrownię.
Wzmocnienie spornego nadbrzeża przewidziane zostało w projekcie budowlanym, zrealizowanym przez Pracownię Projektową Budownictwa Wodnego [...], przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę Elektrowni Wodnej. Również decyzja Burmistrza [...] z dnia 9 grudnia 2008 r., [...] ustalająca warunki zabudowy dla elektrowni, wyznacza na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji, jednoznacznie obejmując przedmiotowe nadbrzeże.
Zdaniem Głównego Inspektora w okolicznościach sprawy trudno przyjąć zatem, że [...] ogranicza się wyłącznie do elementu stanowiącego budynek elektrowni, do którego zobowiązani posiadają tytuł prawny. Nadbrzeże stanowi nieodłączny element tej instalacji (po przepływie przez elektrownię woda współwytraca tam energię), bez którego nie spełniałaby swojego zadania, a więc kształtuje też zasoby wodne, umożliwiając korzystanie z nich.
Główny Inspektor podsumował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął ustalenie dokonane przez organy, że nabrzeże po wybudowaniu elektrowni wodnej jest elementem tej elektrowni. Właściciel elektrowni wodnej jest natomiast znany i niekwestionowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor przedstawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, niemniej wszystkie one mogą być rozpoznane łącznie, gdyż opierają się na wspólnej tezie wyjściowej. Otóż skarżący kasacyjnie organ kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazuje, że nie jest tak, iż w sprawie nie badano i nie poczyniono ustaleń dotyczących wskazania adresata decyzji o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego i że nie dano temu wyrazu w uzasadnieniach decyzji (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 61 pkt 1 P.b. i art. 188 ust. 1 i 6 P.w.). Główny Inspektor wywiódł, że w sprawie nabrzeże betonowe prawego rzeki [...] od strony wody dolnej [...] jest elementem tej elektrowni, co wykazano w decyzjach. Oznacza to, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tego obiektu budowlanego mógł być nałożony właśnie na właścicieli elektrowni jako urządzenia wodnego (zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 6 P.w. w tym także w kontekście art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 1 i 5 P.w.). W ocenie Głównego Inspektora decyzję Wojewódzkiego Inspektora należało zatem utrzymać w mocy, co nietrafnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Przed przystąpieniem do dalszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest dostatecznie szczegółowo uzasadniony, gdy chodzi o problematykę dotyczącą ustalenia adresata decyzji o usunięciu nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] od strony wody dolnej [...] . Nie jest więc w tym kontekście pozbawiona pewnych racji argumentacja Głównego Inspektora, który w skardze kasacyjnej akcentuje, iż organy – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – starały się wykazać dlaczego nakładają określone w kwestionowanych decyzjach obowiązki na właścicieli wymienionej wyżej elektrowni wodnej. Wszakże zdaniem organów odpowiednie umocnienie koryta od strony wody dolnej elektrowni jest częścią tej elektrowni, a zatem częścią urządzenia wodnego będącego własnością sprecyzowanych podmiotów. W zaskarżonym wyroku zabrakło szczegółowej analizy dotyczącej kwalifikacji spornego nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] jako elementu urządzenia wodnego stanowiącego elektrownię wodną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo jednak błędnego uzasadnienia stwierdzić należało, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Słuszna jest bowiem jego konkluzja, że nie wykazano dostatecznie (nawet gdy uwzględnić argumentację organów przedstawioną w decyzjach – o czym niżej) kwestii własności nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] od strony wody dolnej [...] , a przez to nałożenie obowiązków naprawy tego nabrzeża na właścicieli elektrowni wodnej było przedwczesne.
W konsekwencji za trafny należało uznać wyrok uchylający decyzje obu instancji w celu weryfikacji tego właśnie zagadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor, nawet uwzględniwszy argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, nie wykazał w sposób przekonujący, że w okolicznościach sprawy sporny obiekt budowlany należy uznać za element elektrowni wodnej.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej skoncentrowanego na naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 6 P.w., jak i w powiązaniu z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 1 i 5 P.w. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację Głównemu Inspektorowi, że co do zasady obowiązki usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego będącego urządzeniem wodnym mogą być nałożone na właściciela urządzenia wodnego, a ten może być innym podmiotem aniżeli właściciel gruntu pokrytego wodą, na którym znajduje się urządzenie wodne – art. 216 ust. 1 i 5 P.w. Trafnie też organ w swej argumentacji wywodził, iż w sprawie nie należało koncentrować się na ustaleniu własności czy zarządcy gruntów w otoczeniu [...] (jak czynił Sąd pierwszej instancji), ale na tym, że – jak starał się przekonać organ – czy sporne nabrzeże betonowe od strony wody dolnej wymienionej elektrowni jest integralnym elementem tej elektrowni.
Jak już zasygnalizowano wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dostatecznie przekonująca argumentacja Głównego Inspektora, że sporne nabrzeże betonowe jest integralnym elementem urządzenia wodnego jakim jest [...]i że w zakresie własności dzieli losy tej elektrowni.
Organ w skardze kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. e. P.w. obiekty energetyki wodnej są urządzeniami wodnymi. Z kolei wedle § 3 ust. 1 r.w.t.bud.hydr. elektrownie wodne stanowią budowle hydrotechniczne. W tym kontekście Główny Inspektor wywodził, że ważnym elementem elektrowni wodnej jest obecność urządzeń zmniejszających energię kinetyczną wody po przejściu przez budowlę elektrowni. Jednym ze sposobów wytracania tej energii jest rozbijanie wody spadającej o dodatkowe elementy umieszczone w poszurze i kanale odpływowym. Integralnym elementem elektrowni wodnej jest stanowisko dolne, w tym niecka poszuru, umocnienia skrzydeł kanału odpływowego, których zadaniem jest zmniejszanie prędkości wody opuszczającej elektrownię. Jakkolwiek nie wskazano na ten przepis w skardze kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, iż organ nawiązał w swej argumentacji także do eksponowanego w zaskarżonej decyzji przepisu § 22 ust. 1 i 2 r.w.t.bud.hydr. W myśl tej regulacji dolne stanowisko budowli piętrzącej oraz związane z nim tereny i urządzenia zabezpiecza się przed erozją. W dolnym stanowisku elektrowni wodnej należy przewidzieć stabilizację dna kanału odpływowego lub rzeki przez budowę progu o stałym przelewie, budowę budowli piętrzącej położonej poniżej lub odpowiednie umocnienie koryta. Skarżący kasacyjnie organ – jak wynika z całości argumentacji skargi kasacyjnej – nie ma wątpliwości, że objęte postępowaniem umocnienie nabrzeża rzeki [...] po stronie wody dolnej [...] jest integralnym elementem tej elektrowni jako urządzenia wodnego.
Powyższe stwierdzenie organu nie znajduje dostatecznego poparcia w materiale dowodowym.
Trafnie co do zasady jest stwierdzenie Głównego Inspektora, że wypad jest częścią budowli hydrotechnicznej na stanowisku dolnym, zwłaszcza budowli piętrzących, gdzie dochodzi do rozpraszania energii przepływającej wody. Do tego elementu budowli hydrotechnicznej organ zalicza także umocnienie niecki i skrzydła kanału odpływowego.
Powyższe stwierdzenie nie pozwala uznać jeszcze, że zarówno konstrukcja betonowego umocnienia skarpowego wspartego na palisadzie drewnianej, zwieńczonej oczepem betonowym o długości około 17 m oraz fragment muru oporowego między elektrownią wodną a umocnieniem brzegowym – wymienione w decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] – stanowią integralną część [...] .
Prawdą jest, że [...] wraz z towarzyszącymi elementami, w tym także umocnieniem dna i brzegów w obrębie wypadu i dalszym obszarze w obrębie wody dolnej została objęta pozwoleniem na budowę wydanym przez Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., [...], [...]. Szczegółowa analiza tego projektu wskazuje, że w ramach "Projektu zagospodarowania działki" przewiduje się "lokalizację budynku [...] składającego się z komory turbinowej oraz budynku hali maszyn". Dodano przy tym, że "przed wykonaniem komory projektuje się rozebranie dna istniejącej niecki wypadowej i wbicie ścianki GZ-4 o wysokości 5,0 m". Jako odrębny element, w ramach zagospodarowania działki wymieniono "budowę ścianki stalowej GZ-4 z oczepem żelbetowym 30-50 cm". (zob. punkt 3.4 "Opisu technicznego" projektu budowlanego) zatwierdzonego decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r.). Jest to element, który wedle rysunków projektowych znajduje się w pewnej odległości w dół rzeki, za istniejącą wcześniej ścianą betonową, wewnątrz której zlokalizowano elektrownię.
Następnie zwrócić uwagę należy na "Opis techniczny [...] – szczegółowe rozwiązania projektowe". Wskazano w nich, w punkcie 1., że budowa elektrowni powinna rozpocząć się od rozbiórki umocnień dna wody dolnej (dotychczasowego jazu) i wykonaniu jego zabetonowania. Z opisu wynika, że umocnienie dna następować miało wewnątrz istniejących ścian, które miały być na czas robót podparte rozporami. Dopiero dalej (punkt 2.1. "Opisu technicznego [...] – szczegółowe rozwiązania projektowe") inwestor miał przystąpić do wbicia ścianki szczelnej GZ-4 "na początku komory turbinowej i palisady na wylocie". Należy też zauważyć, że konstrukcja komory turbinowej została opisana w projekcie (rys. zbrojenie komory turbinowej), natomiast cała konstrukcja elektrowni, wedle przekrojów, przedstawiona jest jako wbudowana w istniejące ściany betonowe. Na k. [...] projektu znajduje się wreszcie rysunek obrazujący przekrój podłużny elektrowni wodnej, gdzie uwidoczniono konstrukcję płyty wypadowej betonowej, przynależnej do konstrukcji samej elektrowni.
Gdy chodzi o wymienione w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. umocnienie brzegu po stronie wody dolnej [...] (ścianka stalowa GZ-4 z oczepem żelbetowym 30-50 cm), to zwraca uwagę fakt, iż element ten jest opisany przez projektanta jako wyraźnie odrębny od elektrowni wodnej element Projektu zagospodarowania działki. Został on opisany poza "Opisem technicznym" (ogólnym) oraz poza "Opisem technicznym [...] – szczegółowe rozwiązania projektowe" dla elektrowni wodnej i nazwano go "Ubezpieczenie prawego brzegu" (s. 21 projektu budowlanego). Taki sam podział przedstawiono na mapie sytuacyjno-wysokościowej, gdzie projektowaną [...] oznacza się jako "A", natomiast ubezpieczenie brzegu dalej, po stronie wody dolnej, jako "B".
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie elementy funkcjonalne w obrębie wody dolnej [...] można uznać za części tej elektrowni. Elektrownia wodna jako odrębny od gruntu pokrytego wodą przedmiot własności (art. 216 ust. 1 i 5 P.b.) może stanowić urządzenie wodne o charakterze bardziej rozbudowanym, którego integralnymi częściami mogą być elementy konstrukcyjne umocnienia koryta w obrębie wody dolnej (dna i koryta). Aby jednak określone elementy konstrukcyjne zaliczyć do elektrowni jako urządzenia wodnego, na które rozciąga się prawo własności właściciela elektrowni, konieczne jest nie budzące wątpliwości ustalenie, że powstały one wraz z elektrownią jako funkcjonalnie i fizycznie powiązana część jednej budowli.
W niniejszej sprawie po pierwsze budzi poważne wątpliwości, czy mur oporowy między elektrownią wodną a umocnieniem brzegowym, który wedle punktu 2. decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r. ma być odtworzony, może być uznany za element elektrowni. Mur ten został dokładnie wskazany na rysunku 3. Ekspertyzy stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego od strony wody dolnej [...] , która była podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Natomiast z rysunku projektu zagospodarowania działki znajdującego się w projekcie budowlanym elektrowni wynika, że mur ten nie był budowany przez skarżących i istniał przed budową elektrowni (sam organ przyznaje zresztą w zaskarżonej decyzji "Ściana oporowa wypadu [...], stanowiły elementy jazu ulgowego węzła wodnego [...] i zgodnie z powyższym właścicielem tego urządzenia wodnego jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wody Polskie"). Jak się wydaje, sporny mur stanowił więc wcześniej część umocnienia wody dolnej dotychczasowego jazu w obrębie mostu drogowego. Projekt elektrowni zdaje się natomiast wskazywać, że ta – jako obiekt budowlany – została tylko "wbudowana" pomiędzy istniejącym już betonowym umocnieniem brzegu rzeki, a to oznaczałoby, że istniejące umocnienie nie stało się jej częścią.
Naczelny Sąd Administracyjny chciałby przy tym zaznaczyć, że nie przesądza jak należy kwalifikować mur, którego dotyczy punkt 2. decyzji organu pierwszej instancji, jednak podkreśla, że teza o zaliczeniu go do integralnych elementów [...] budzi wątpliwości. Organu nadzoru budowlanego z uwzględnieniem posiadanej specjalistycznej wiedzy powinien dokonać analizy projektu budowlanego elektrowni i ustalić, które umocnienia brzegu rzeki w postaci muru przy elektrowni wodnej wykonali skarżący jako inwestorzy, gdyż tylko te zaliczyć można do jej części.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu administracyjnym nie wykazano też, że umocnienie brzegu w dalszej części wody dolnej, którego dotyczy punkt 1. decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r., jest elementem [...] .
Wbrew twierdzeniom organu z samego faktu, że jest to umocnienie brzegu przeciwdziałające jego erozji powodowanej przez wody wypływające z elektrowni wodnej, nie oznacza jeszcze, że umocnienie to jest integralnym elementem takiej elektrowni, a tym bardziej, że jest odrębnym od gruntu (wody płynącej) przedmiotem własności. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przywołane przez Głównego Inspektora w decyzji przepisy § 22 ust. 1 i 2 r.w.t.bud.hydr. Stanowią one, że dolne stanowisko budowli piętrzącej i "związane z nim tereny i urządzenia" zabezpiecza się przed erozją (ust. 1), natomiast w granicach dolnego stanowiska należy przewidzieć stabilizację dna kanału odpływowego.
Wymogi z § 22 ust. 2 r.w.t.bud.hydr. zostały wprost przewidziane w projekcie budowlanym w odniesieniu do konstrukcji samej elektrowni wodnej. Z projektu wynika bowiem, że dno wypadku przewidziano do zabezpieczenia płytą wypadową betonową (s. [...] projektu). Dotyczy to jednak tylko bezpośredniego otoczenia samej elektrowni.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast "ścianka stalowa GZ-4 z oczepem żelbetowym 30 x 50 cm" przewidziana w projekcie, jest wymaganym prawem, aczkolwiek odrębnym od samej elektrowni, elementem zagospodarowania terenu, potrzebnym z uwagi na ochronę terenów "związanych" z dolnym stanowiskiem elektrowni (§ 22 ust. 1 r.w.t.bud.hydr.). Dotyczy to konkretnie nabrzeża rzeki już nieco oddalonego od samej elektrowni, lecz narażonego na wpływ przyspieszonego przepływu wody.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Głównego Inspektora, że elementy umocnienia brzegu rzeki wymienione w punktach 1. i 2. decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] można było uznać za integralne elementy elektrowni wodnej należącej do J. K. , M. K. i P. K. , tylko dlatego, że są one powiązane funkcjonalnie z elektrownią, względnie dlatego, że były wymienione w projekcie budowlanym (umocnienie brzegu nabrzeża od strony wody dolnej elektrowni). Z projektu budowlanego wynika co prawda, że wskazane wyżej osoby zrealizowały urządzenie wodne – obiekt energetyki wodnej – na podstawie pozwolenia na budowę, co powoduje, że do samej elektrowni znajdującej się na wodzie płynącej znajdzie zastosowanie art. 216 ust. 1 i 5 P.w., lecz nie oznacza to jeszcze, że wszystkie elementy zagospodarowania w otoczeniu takiego urządzenia wodnego stają się jego integralnymi częściami. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem podał w wątpliwość, czy obowiązki wskazane w decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r. można było kierować do J. K. , M. K. i P. K. . Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem przesądzić, że osoby te mogą być adresatami decyzji z wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b.
Odnosząc się konkretnie do poszczególnych zarzutów, uwzględniając przedstawiony wywód, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 6 P.w. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi Główny Inspektor w skardze kasacyjnej, że obiekty budowlane, których dotyczyła zaskarżona decyzja, są bezsprzecznie integralnym elementem [...] i że obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących ich stanu technicznego można było bez wątpliwości nałożyć właśnie na właścicieli tej elektrowni.
Z tych samych powodów nie okazał się trafny także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 1 i 5 P.b. Okoliczności sprawy nie wskazują, iżby J. K., M. K. i P. K. władali betonowym nabrzeżem rzeki od strony wody dolnej elektrowni jak właściciele (zob. art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.). Jest to styk gruntów działek [...] należącej do Skarbu Państwa oraz [...] należącej do A. J. .
Nie miał usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że kwestionowane decyzje budziły wątpliwości, jeśli chodzi o wykazanie statusu ich adresatów, stąd w takim kontekście wydanie przez Głównego Inspektora decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w ujęciu ściśle proceduralnym zarzut nie był pozbawiony racji, aczkolwiek nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Jak zauważono na wstępie merytorycznej części niniejszego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, że organy podjęły starania w kierunku wyjaśnienia, dlaczego nałożyły obowiązki na J. K. , M. K. i P. K. . Przyjęto, że wynika to z faktu, iż wymienione osoby są właścicielami elektrowni wodnej, a decyzje dotyczą – w ocenie organów – jej elementów. Wprawdzie ta forsowana przez organy teza okazała się nietrafna (o czym wyżej), to jednak nie jest tak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w decyzjach "brak ustaleń co to tożsamości właściciela obiektu budowlanego". Innymi słowy, o ile w sprawie ujawnił się spór merytoryczny, na ile pewne elementy umocnienia brzegu rzeki mogą być zaliczone do elektrowni wodnej jako urządzenia wodnego, to jednak zbyt daleko idąca była ocena Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone było z lekceważeniem reguł postępowania wyjaśniającego w administracji.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na inną ocenę sprawy nie mogły wpłynąć wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., VII SA/Wa 900/16, ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r., II OSK 1379/17. Wprawdzie orzeczenia te wydano w podobnym stanie faktycznym, jednak ustaleń tam poczynionych nie można wprost przenosić na inne sprawy. Ustalenie, czy określone elementy stanowią integralne części urządzenia wodnego, jakim jest elektrownia wodna, czy są one tylko powiązanymi elementami zagospodarowania działki lub terenu, wymaga indywidualnego badania dokumentacji danej sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie taka analiza projektu pozwoliła podać w wątpliwość tezę organu, że elementy umocnienia brzegu od strony wody dolnej są częścią elektrowni wodnej.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.