II OSK 827/22

II OSK 827/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 35
art. 302 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1244/21 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr DL.WIPO.412.839.2020/MO w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1244/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr DL.WIPO.412.839.2020/MO w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Lesznowoli z dnia 16 lipca 2020 r. nr NW-LE/052/D-ZDP/2020.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w Lesznowoli (dalej: Komendant PSG) w dniu 16 lipca 2020 r. wydał decyzję nr NW-LE/052/D-ZDP/2020 orzekającą o zobowiązaniu do powrotu R. A. (obywatela Arabskiej Republiki Egiptu) w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat.
Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 13 kwietnia 2021 r. nr DL.WIPO.412.839.2020/MO, wydaną na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.):
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu;
2. orzekł o określeniu terminu dobrowolnego powrotu do 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji;
3. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Szef Urzędu rozpatrując odwołanie ustalił, że w dniu 16 lipca 2020 r. w R. funkcjonariusze straży granicznej przeprowadzili kontrolę legalności pobytu cudzoziemca, który legitymował się paszportem nr [...], wydanym 3 czerwca 2019 r. przez Władze Egiptu i ważnym do 2 czerwca 2026 r., oraz greckim dokumentem pobytowym nr [...], ważnym od 12 października 2017 r. do 11 października 2019 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, to jest nie posiada ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, jeżeli wiza lub inny dokument są lub były wymagane. W toku postępowania ustalono również, że cudzoziemiec ostatni raz wjechał na terytorium państw strefy Schengen 11 lipca 2019 r. przez lotnicze przejście graniczne w A.. Następnie udał się autobusem do W., skąd 12 lipca 2019 r. wyruszył w podróż do Polski, do K.. W Polsce przebywał w W. oraz w W. i ostatecznie w R., gdzie został zatrzymany.
Szef Urzędu stwierdził, że wobec cudzoziemca zachodzi przesłanka zobowiązania do powrotu, o której mowa w art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na fakt, że nie posiada on żadnego tytułu pobytowego uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ostatnim takim dokumentem była grecka karta pobytu, jednakże jej ważność wygasła 11 października 2019 r. Co więcej, na jej podstawie cudzoziemiec mógł przebywać na terytorium Polski jedynie przez 3 miesiące, tj. do 11 października 2019 r. Zatem od 12 października 2019 r. do dnia kontroli – 16 lipca 2020 r. cudzoziemiec przebywał w Polsce nielegalnie.
W ocenie organu w sprawie zachodzi również przesłanka zobowiązania do powrotu określona w art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach, bowiem cudzoziemiec w dniu 29 listopada 2020 r. usiłował przekroczyć granicę z Polski do Niemiec wbrew przepisom prawa. Powyższe organ odwoławczy stwierdził po informacji przekazanej z Placówki Straży Granicznej w Świecku. Przedmiotowa okoliczność wystąpiła jednak dopiero na etapie postępowania odwoławczego, dlatego nie stanowi podstawy prawnej skarżonej decyzji, jednakże musiała zostać uwzględniona przez organ odwoławczy. Powołanie dodatkowo przesłanki z art. 302 ust. 1 pkt 10 ustawy o cudzoziemcach pozostaje jednocześnie bez wpływu na rozstrzygnięcie kwestii zasadności orzeczenia o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, do czego wystarczy samo stwierdzenie okoliczności z art. 302 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Brak też podstaw do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych i zgody na pobyt tolerowany. W szczególności, w ocenie organu odwoławczego, powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia nie naruszy jego prawa do życia rodzinnego w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak również nie naruszy praw dziecka określonych w Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. Na terytorium RP zamieszkuje wprawdzie była żona cudzoziemca, obywatelka Polski, jednakże ich związek małżeński został rozwiązany przez Sąd Okręgowy w Warszawie w dniu 5 listopada 2015 r. i obecnie brak jest dowodów, by prowadzili oni jakąkolwiek bliższą relację.
Organ odwoławczy określił nowy 30-dniowy termin dobrowolnego powrotu cudzoziemca liczony od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wziął tu pod uwagę odległość kraju pochodzenia cudzoziemca oraz konieczność zorganizowania przez niego podróży powrotnej. Ustalony natomiast przez Komendanta PSG 3-letni okres zakazu ponownego wjazdu uznał za uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy.
R. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu z 13 kwietnia 2021 r. Zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kiedy to dopiero po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego powyższe organy administracji mogą podjąć merytoryczną decyzję; organ drugiej instancji nie rozpatrzył materiału dowodowego pod kątem istnienia negatywnych przesłanek wydania skarżącemu zobowiązania do powrotu;
2. art. 303 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania faktu posiadania przez skarżącego zezwolenia pobytowego wydanego przez inne państwo członkowskie UE.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji był w posiadaniu ważnego dokumentu uprawniającego go do przebywania na terytorium UE – greckiej karty pobytu o nr [...] (karta ważna w okresie od 12 października 2019 r. do 11 października 2021 r.). Wskazał, że już w momencie kontroli jego legalności przez funkcjonariuszy straży granicznej w dniu 16 lipca 2020 r. był posiadaczem tego dokumentu. Z nieznanych mu powodów pomimo tego faktu została jednak wydana decyzja zobowiązująca go do powrotu. Jednocześnie do skargi skarżący dołączył kopię dwóch stron ww. karty pobytu wydanej przez władze Grecji z datą ważności od 12 października 2019 r. do 11 października 2021 r.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do argumentu skarżącego, że już w dniu 16 lipca 2020 r. był on jakoby w posiadaniu greckiego dokumentu (karta pobytu) [...] z datą ważności do 11 października 2021 r., podniósł, że twierdzenie to jest sprzeczne z aktami sprawy, jak również z treścią zeznań cudzoziemca, a nawet wynikami kolejnej kontroli legalności cudzoziemca w Polsce. W trakcie przesłuchania przed organem pierwszej instancji 16 lipca 2020 r. skarżący podał, że do Polski wjechał w lipcu 2019 r. posiadając kartę pobytu nr [...], ważną od 12 października 2017 r. do dnia 11 października 2019 r. i również w lipcu został zatrzymany przez Policję w związku z koniecznością doprowadzenia go do zakładu karnego do odbycia kary pozbawienia wolności. Zeznał, że odbywanie kary skończył w lipcu 2020 r., w dniu przesłuchania. Zeznał również, że od ostatniego wjazdu do Polski nie opuszczał terytorium RP i wyraźnie zaprzeczył zapytany, czy posiada zezwolenie na pobyt w innym państwie UE stosującym dyrektywę powrotową (2008/115/WE). Skarżący miał zatem możliwość poinformowania o ewentualnym posiadaniu aktualnych greckich dokumentów pobytowych. W złożonym odwołaniu w ogóle nie informował o powyższej okoliczności. Z kolei dniu 29 listopada 2020 r. skarżący został poddany kontroli legalności pobytu w autobusie zmierzającym do Republiki Federalnej Niemiec i wówczas obok paszportu okazał ponownie w nieważną grecką kartę pobytu nr [...]. Za wysoce nieprawdopodobne Szef Urzędu uznał, aby w okresie odbywania kary pozbawienia wolności skarżący wszedł w posiadanie karty pobytu z datą wydania 12 października 2019 r. i karty tej nie okazał po opuszczeniu zakładu karego, a nawet pod koniec listopada 2020 r. podczas kolejnej kontroli legalności pobytu.
Dodatkowo organ wskazał, że z uwagi na załączenie do skargi jedynie nieuwierzytelnionej kserokopii karty pobytu znak: [...] nie jest obecnie możliwe uznanie za udowodnione posiadania przez skarżącego nowego zezwolenia na pobyt w Grecji.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Szefa Urzędu, brak jest podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie organu sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji a nieznanych organowi w dacie jej wydawania będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu. Zdaniem Szefa Urzędu takiego naruszenia prawa nie sposób przypisać orzekającym w sprawie organom. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organom administracji nie były znane jakiekolwiek okoliczności wskazujące na możliwość posiadania przez skarżącego dokumentu, o którym mowa w art. 303 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach wydanego przed dniem wszczęcia postępowania. Sam skarżący zapytany o ww. kwestię jednoznacznie zaprzeczył, że dokument taki posiada. Okoliczności przywołane obecnie w skardze nie zostały ujawnione przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy w dniu 30 grudnia 2021 r. skarżący okazał oryginał kolejnej karty pobytu wydanej przez władze Grecji, z datą ważności od 12 października 2021 r. do 11 października 2024 r. – do akt sprawy złożono jej kserokopię. Skarżący złożył również do akt sprawy kopię pozwu o zaprzeczenie ojcostwa złożonego w Sądzie Rejonowym w Legionowie w dniu 21 września 2021 r. i kopię odpisu skróconego aktu urodzenia M.E.1 urodzonej [...] maja 2021 r. podnosząc, że to on, a nie wpisany w akcie urodzenia małoletniej M.E.2 jest jej ojcem biologicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa w postaci istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nieznanych Szefowi Urzędu. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowieniową postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnił, że w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Sąd wyjaśnił, że nie można pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (postanowienia), a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Sąd wskazał, że możliwe jest również rozumienie pojęcia naruszenia prawa w sposób bardziej zobiektywizowany, nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu).
Przenosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skoro po wydaniu ostatecznej decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, to w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to wyczerpało treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska Szefa Urzędu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę odnośnie do warunków zastosowania tego ostatniego przepisu. Wskazał dalej, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną oraz ponownie dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Na koniec, odnosząc się do powołania się skarżącego na fakt ojcostwa małoletniej M.E.1, Sąd stwierdził, że na chwilę obecną jest to okoliczność przyszła, która aktualnie nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 244 § 1, art. 245 oraz art. 308 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1666 ze zm.; dalej: k.p.c.) polegające na:
̶ przyjęciu błędnej oceny, że w sprawie wystąpiła przesłanka "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., do czego doszło skutkiem przyjęcia, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dwóch stron greckiej karty pobytu [...] noszącej datę wydania 12 października 2019 r. z datą ważności do dnia 11 października 2021 r. stanowi dokument potwierdzający wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,
̶ pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, popartego przywołaniem adekwatnych przykładów z orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym niepoświadczona kserokopia nie może zostać uznana za dokument,
podczas gdy zgodnie z art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy ww. regulacji miał możliwość przeprowadzenia dowodu jedynie z dokumentu, za który jednak zgodnie z ww. orzeczeniami nie mogła zostać uznana niepoświadczona kserokopia karty pobytu, a zatem na jej podstawie Sąd pierwszej instancji nie powinien przyjąć oceny o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylić zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji;
II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) polegające na przyjęciu błędnej oceny, że w sprawie wystąpiła przesłanka "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., do czego doszło skutkiem:
̶ błędnego założenia, że samo stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny oraz utożsamienia ww. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z "naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,
podczas gdy nie wszystkie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego związane są z naruszeniem prawa przez organ, a w konsekwencji stwierdzenie niektórych z nich, w tym w szczególności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie powinno samo w sobie stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny, a w niniejszej sprawie kwestia posiadania przez skarżącego aktualnego dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo stosujące dyrektywę 2008/115/WE została prawidłowo wyjaśniona w oparciu o jego zeznania, w których zaprzeczał jakoby posiadał taki dokument, a zatem ujawnienie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii greckiej karty pobytu [...] noszącej datę wydania 12 października 2019 r. z datą ważności do dnia 11 października 2021 r. nie miało związku z naruszeniem prawa przez organy właściwe w sprawie i tym samym nie było postaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
R. A. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Szefa Urzędu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił podstawą prawną zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tle tego przepisu ukształtowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa przeciwstawne stanowiska związane głównie z wykładnią pojęcia "naruszenie prawa".
Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, które podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy. Podzielający to stanowisko wskazują także, że obowiązkiem organu administracji wynikającym z zasady prawdy obiektywnej jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Powyższe, ich zdaniem, wskazuje na konieczność przyjęcia rozszerzającej wykładni omawianego przepisu. Taka wykładnia prezentowana jest m.in. przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2016, art. 145 (pkt 16) oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 27 sierpnia 2014 r., II GSK 963/13; z 10 października 2013 r., I OSK 1573/13; z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2245/16 (dostępne w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zwolennicy przeciwnego poglądu stoją na stanowisku, że sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postepowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym koniczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem twierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania. A zatem ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi w tej dacie będzie stanowiło podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane zostanie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyrokach: z 25 maja 2017 r., II OSK 1714/16; z 17 maja 2011 r., I GSK 227/10; z 25 lutego 2020 r., II OSK 145/20; dostępne w CBOSA).
Organ administracji zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnie prezentuje drugi z przywołanych wyżej poglądów i tym samym wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wywodził bowiem, że zaistnienie ewentualnej przesłanki wznowieniowej nie było wynikiem naruszenia prawa przez organ administracji, albowiem skarżący powołał się na istnienie tytułu pobytowego dopiero w skardze do Sądu Wojewódkziego. Natomiast Sąd pierwszej instancji podzielając pierwszy ze wskazanych poglądów uznał, że "naruszenie prawa" w rozumieniu art. 146 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należy interpretować rozszerzająco.
Naczelny Sąd Administracyjny składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wskazujące na konieczność rozszerzającej wykładni omawianego przepisu. Za taką interpretacją wywodzącą się z systemowej wykładni omawianego pojęciu przemawia m.in. fakt, że rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności decyzji/postanowienia z obiektywnego punktu widzenia. Może to zatem prowadzić do sytuacji, w której oceniając legalność decyzji sąd stwierdzi jej niezgodność z prawem, mimo braku jakiegokolwiek zawinienia ze stronu organu administracji. Tak ukształtowana przez ustawodawcę rola sądów administracyjnych prowadzi także do wniosku, że wykładnia przepisów ustawy procesowej nie może nie pozostawać w związku z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast analiza art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b tej ostatniej ustawy, które enumeratywnie wymieniają przesłanki wznowienia postępowania, prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie uzależnił możliwości wznowienia postępowania administracyjnego od zawinienia organu, a wręcz przeciwnie, większość przesłanek stanowią okoliczności, które są od organu niezależne. Taki charakter ma również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi a istniejących w dacie wydania decyzji. Niczym nieustawiedliwiona byłaby zatem taka wykładnia, w której sytuacja strony postępowania sądowoadministracyjnego byłaby uzależniona od rodzaju przesłanki wznowieniowej, która zaistniała w danej sprawie.
I wreszcie za taką wykładnią przemawiają względy ekonomiki procesowej oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa, w tym do sądu. Nie można bowiem zapominać, że dopuszczalność wznowienia postępowania związana jest z koniecznością zachowania terminu do złożenia wniosku określonego w art. 148 § 1 k.p.a. A zatem uniemożliwienie stronie powołania się na przesłankę wznowieniową w skardze do sądu będzie z pewnością skutkowało uchybieniem przez nią terminu do złożenia takiego wniosku, a to będzie obligowało organ do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie kontrola decyzji przez sąd staje się iluzoryczna i niezmierzająca do jak najszybszego zakończenia postępowania w danej sprawie rozumianej sensu largo, czyli mającej swoje źródło we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne lub pierwszej czynności dokonanej przez organ rozumianej jako wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji co do wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., co doprowadziło do uznania, że zarzut naruszenia tego przepisu wskazanego w powiązaniu z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Natomiast zarzut zawarty w pkt I skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego polegająca na zaistnieniu nowych istotnych okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi w tej dacie. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na błędnym, w ocenie jej autora, przyjęciu, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dwóch stron greckiej karty pobytu stanowi dokument potwierdzający wystąpienie przesłanki wznowieniowej. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 5 k.pa. wymienił dwie odrębne przesłanki, których zaistnienie obliguje do wznowienia postępowania. Jedną z nich jest wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności, drugą zaś odnalezienie nowego dokumentu. Każda z nich może wystąpić samodzielnie. W niniejszej sprawie Sąd jednoznacznie wskazał, że przesłanką do wznowienia postępowania nie jest pojawienie się w sprawie nowych dowodów (ważnej w dacie kontroli skarżącego kasacyjnie karty pobytu), lecz nowa okoliczność faktyczna, jaką jest tytuł pobytowy cudzoziemca na terenie krajów UE. Tej ostatniej okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował, co – w związku ze związaniem zarzutami skargi kasacyjnej – nie może podlegać ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. odnoszący się do przeprowadzenia dowodu z dołączonej do skargi kserokopii greckiej karty pobytu za okres od 12 października 2019 r. do 11 października 2021 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, mimo iż brak jest takiego zapisu w protokole rozprawy (k. 67), że Sąd wojewódzki dopuścił ten dowód.
Postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dowodów przez sąd administracyjny jest niezaskarżalne, co oznacza, że może być przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 191 p.p.s.a. Jak jednak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem przeprowadzenia takiej kontroli instancyjnej jest prawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego (wniosku strony o rozpoznanie niezaskarżalnego postanowienia) oraz zgłoszenie zastrzeżeń do protokołu w trybie art. 105 p.p.s.a. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały jednak spełnione. Wobec faktu, że – jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia 30 grudnia 2021 r. – strona skarżąca kasacyjnie nie zgłosiła zastrzeżenia do protokołu rozprawy, to w myśl art. 105 p.p.s.a. w dalszym toku postępowania nie przysługuje jej prawo powoływania się na uchybienia w zakresie stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. (w niniejszej sprawie nie zachodzi natomiast wyjątek opisany w art. 105 in fine p.p.s.a.). Co więcej, wśród zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 191 p.p.s.a., co dodatkowo uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutów związanych z wadliwością postępowania Sądu.
Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, ale osobiście przez R. A., przez co w związku z tą czynnością strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.