II OSK 824/24

II OSK 824/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OZ 535/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-20
II SA/Gl 510/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 218 par. 2, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 1a-1c
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 510/23 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.4117.158.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 510/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Częstochowie z dnia 1 lutego 2023 r., nr SKO.4117.158.2022, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 6 października 2022 r., nr AAB.7120.116.2022, wydane na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 1a i 1c ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), zwanej dalej "u.w.l.", o odmowie wydania A. W., Ł. W., R. W. i D. W. zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali nr 1, 2, 3, 4 i 5 w budynkach: mieszkalnym nr ewid. [...] oraz garażowo-gospodarczym z funkcją mieszkalną nr ewid. [...] (wraz z pomieszczeniami przynależnymi), położonych w Częstochowie przy ul [...], nr geod. działki [...]; obręb [...].
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachowano określonych w przywołanym art. 2 ust. 1a u.w.l. wymogów warunkujących ustanowienie odrębnej własności lokali wchodzących w skład objętego wnioskiem budynku o nr ewid. [...], co uniemożliwiało wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Natomiast w odniesieniu do wyjątku zawartego w art. 2 ust. 1b u.w.l., na który powołuje się strona skarżąca, Sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w literaturze oraz w orzecznictwie. Zgodnie z tym stanowiskiem, skoro w art. 2 ust. 1b u.w.l. sformułowany został wyjątek od zasady określonej w ust. 1a, to należy stosować jego ścisłą, zawężającą wykładnię. Dodatkowo powinna to być wykładnia celowościowa uwzględniająca zamiar, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając to uregulowanie, polegający na umożliwieniu prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od wielu lat, lecz niespełniających aktualnych norm, a nie obejście tych norm tylko dlatego, że budynek, w którym prowadzi się roboty, powstał przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że lokal powinien być wyodrębniony przed tą datą, zaś art. 2 ust. 1b może być podstawą wydania przez organ zaświadczenia, jeżeli możliwe okazuje się wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r., bez wymagania tym samym spełnienia warunków określonych w ust. 1a (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 601/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2023 r., VII SA/Wa 1369/23); oraz H. Izdebski [red.] - Własność lokali, Komentarz, publ. System informacji Prawnej Lex). Biorąc przy tym pod uwagę specyfikę dość mocno sformalizowanego i uproszczonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, polegającego na odstąpieniu od spełnienia wymagań określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l., uzależniona jest od ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki wskazanej w art. 2 ust. 1b ww. ustawy, czyli od jednoznacznego potwierdzenia nie tylko, że budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. (lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.), lecz także tego, że lokal (lokale) objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał (istniały) w nim przed 1 stycznia 1995 r. i to w takim samym kształcie jak obecnie. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie nastąpiła. Brak jest dowodów, że był to budynek wielorodzinny, zaś przedłożonym przez skarżącą opracowaniem z 2022 r. obrazującym obecny i stan przedmiotowego obiektu nazwanym jako "Projekt wydzielenia samodzielnych lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" istnieją wyraźne rozbieżności dotyczące powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku oraz ilości izb wchodzących w jego skład, co wynika np. z zestawienia danych zawartych w akcie notarialnym z 2006 r. z ww. projektem z 2022 r., czy też z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z 2 września 1997 r., nr 1861, o pozwoleniu na budowę drugiego budynku (gospodarczo-garażowego), gdzie wskazano na "powierzchnię zabudowy istniejącej". A zatem w międzyczasie mogła nastąpić rozbudowa bądź przebudowa budynku.
W ocenie Sądu, organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 K.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego dyspozycji. Tym samym, zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w niniejszym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19; z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18; z 22 października 2021 r., I OSK 594/21).
W rozpoznanej sprawie dane wynikające z dokumentów pozostających w dyspozycji Prezydenta Miasta Częstochowy nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali zgodnie z wnioskiem skarżącej, z kolei rozbieżności pomiędzy tymi danymi, a wartościami wskazanymi w przedstawionym przez nią "Projekcie wydzielenia samodzielnych lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" budziły poważne wątpliwości, które wykluczały uwzględnienie zgłoszonego przez nich w niniejszym zakresie żądania. Równocześnie skarżąca wątpliwości tych nie usunęła, bo chociaż wskazywała hipotetyczne przyczyny zaistnienia powyższych niezgodności, to jednak nie zdołała ich wyjaśnić w sposób precyzyjny, pełny i jednoznaczny.
O uwzględnieniu skargi nie mogły przesądzić także dokumenty, które zostały do niej dołączone, a w szczególności informacje z rejestru mieszkańców wydane przez Prezydenta Miasta Częstochowy, gdzie podano, że w różnych okresach, już przed II Wojną Światową w budynku o nr ewid. [...] zamieszkały różne osoby pod czterema adresami określonymi jako ul. [...]1, [...]2, [...]3 i [...]4. Po pierwsze, na te dokumenty powołano się dopiero w skardze, a po drugie, nawet gdyby przyjąć, że potwierdzają one, że dom ten miał wielorodzinny charakter jeszcze na długo przed 1 stycznia 1995 r., to opisane wyżej różnice co do powierzchni oraz liczby wchodzących w jego skład izb pomiędzy stanem potwierdzonym na 2006 r., a istniejącym w roku 2022 r. nie pozwalają na uznanie, że aktualny podział budynku na odrębne lokale ma taki sam kształt jak istniejący przed wspomnianą datą, a w tym, że powierzchnia, rozkład i ilość pomieszczeń w poszczególnych lokalach nie uległa w międzyczasie istotnym zmianom.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. przez zaniechanie przez organ I instancji prawidłowego wykorzystania materiału dowodowego, jaki jest w posiadaniu organu w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia okoliczności istotnych dla wydania zaświadczenia, co spowodowało:
- nieodtworzenie pełnego stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia na skutek czego organ dokonał nieprawidłowej interpretacji prawa i odmówił wydania zaświadczenia;
- pominięcie ustaleń z rejestru mieszkańców, gdzie widnieje informacja, iż lokale w budynku miały numerację [...]/1, [...]/2, [...]/3 oraz [...]/4;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 219 K.p.a. przez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w sytuacji, w której mając na uwadze zgromadzone przez organy dokumenty oraz rozstrzygnięcia załączone do wniosku o jego wydanie, organ powinien był wydać zaświadczenie we wnioskowanym zakresie, bowiem lokale, o których wydanie zaświadczenia wnosiła skarżąca, noszą wszelkie cechy samodzielności, co potwierdza projekt wydzielenia samodzielnych lokali;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. na skutek przyjęcia, że przesłanki ustanowienia odrębnej własności lokalu są konieczne dla stwierdzenia samodzielności lokalu, gdy tymczasem kwestia samodzielności jest jedynie jednym ze składowych elementów ustaleń obok ustaleń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treści pozwolenia na budowę (lub skutecznie dokonanego zgłoszenia) i dalej pozwolenia na budowę (albo dokonanego skutecznie zgłoszenia) i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy), które rozpatrywane łącznie zmierzają do ustalenia przesłanek pozwalających na ustanowienie odrębnej własność;
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. przez błędne przyjęcie przez Sąd ograniczonych możliwości organu w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, polegających na uznaniu braku uprawnień do badania zbadania samodzielności lokali, w sytuacji, w której – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – jest to wyrazem obowiązku organu.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
5) art. 2 ust. 1b u.w.l. przez zastosowanie art. 2 ust. 1a u.w.l., mimo wyłączenia jego stosowania do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r.;
6) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe stwierdzenie zaświadczeniem samodzielności 5 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Częstochowie, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wskazanych przepisów lokale te mają cechy samodzielności;
7) art. 2 ust. 3 u.w.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie było podstaw do uznania przez Sąd, że organ I instancji powinien był uwzględnić wniosek i wydać zaświadczenie o samodzielności lokali, co powinno doprowadzić Sąd do wniosku o konieczności uchylenia w całości postanowień organów obu instancji;
8) art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l. przez wadliwą ocenę i pominięcie "Projektu wydzielenia samodzielnych lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" przewidzianych tymi przepisami, złożonych z wnioskiem o wydanie zaświadczeń.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy nikt nie kwestionuje, że w zakresie substancji rzeczowej, ale mającej oparcie w istniejącym stanie faktycznym, można by wskazywanym lokalom przypisać cechy samodzielnych lokali mieszkalnych. Sęk w tym, że prawnie wskazywana samodzielność lokalu możliwa jest do stwierdzenia w przypadku spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1a-1c u.w.l. W tej zaś sprawie pomimo, że mamy do czynienia z budynkiem, który powstał przed 1 stycznia 1995 r. i historycznie mógł funkcjonować jako budynek, który posiadał 4 lokale (skoro przypisane tam były cztery adresy), jednak żądanie strony skarżącej zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia nie odpowiada temu stanowi sprzed 1 stycznia 1995 r., ponieważ, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, a wręcz przedstawiane w dokumentacji projektowej przez stronę skarżącą – mamy do czynienia z odmiennymi parametrami budynku w zakresie powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej oraz ilości izb; a nadto z aktu notarialnego z 2006 r. nie wynika aby budynek ten posiadał kilka wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Są to okoliczności kluczowe dla wyniku sprawy, ponieważ obrazują, że już po 1 stycznia 1995 r., a najprawdopodobniej po 2006 r. musiało dojść do rozbudowy względnie przebudowy przedmiotowego budynku; zaś na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła żadnej zgody budowlanej. W tych warunkach skarżąca nie może skutecznie powoływać się, że jej uprawnienie do uzyskania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanych 5 lokali wynika z art. 2 ust. 1b, 2 i 3 u.w.l. W pełni należy zaakceptować pogląd, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji.
Przypomnijmy, stosownie do treści art. 2 ust. 1b u.w.l., przesłanki z art. 2 ust. 1a tej ustawy są wyłączone w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w art. 2 ust. 1b to data wejścia w życie u.w.l. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały. Regulacja ta zatem powinna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zaaprobować pogląd, zgodnie z którym wykładnia celowościowa związana z wprowadzeniem tego przepisu prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu do lokali, które przed datą 1 stycznia 1995 r. technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry. A nadto strona wnioskująca o wydanie zaświadczenia nie może powoływać się na stan istniejący w budynku mieszkalnym, w sytuacji gdy doszło do zmian w tym budynku w wyniku robót budowlanych (wskazywana rozbudowa bądź przebudowa), a strona wnioskująca nie legitymuje się w tym zakresie żadną zgodą budowlaną. Podkreślenia wymaga, że skarżąca, wnioskując o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. i od tamtego czasu stan ten nie uległ żadnej zmianie. Wynika to z tego, że wyjątek wynikający z art. 2 ust. 1b u.w.l. wymaga precyzyjnego przesądzenia, że w danym stanie faktycznym i prawnym może być on zastosowany.
W okolicznościach niniejszej sprawy tego nie wykazano, ponieważ skarżąca powoływała się na dokumentację projektową z 2022 r., a w sprawie wykazano, że przedmiotowy budynek był przedmiotem rozbudowy bądź przebudowy po 2006 r., co oznacza, że mamy do czynienia z sytuacją, która nie pozwala na uznanie, że aktualny podział budynku na odrębne lokale ma taki sam kształt jak istniejący przed datą 1 stycznia 1995 r., a w tym, że powierzchnia, rozkład i ilość pomieszczeń w poszczególnych lokalach nie uległa w międzyczasie istotnym zmianom. Ponadto skarżąca nie wykazała aby w dacie zawarcia aktu notarialnego z 2006 r. istniały wspomniane cztery lokale mieszkalne. Takiej ocenie nie przeczy bowiem wskazywana okoliczność, że już przed II Wojną Światową w budynku o nr ewid. [...] zamieszkały różne osoby pod czterema adresami określonymi jako ul. [...]1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4. Stosownie do celów art. 2 ust. 1b u.w.l. starosta miał ustalać jedynie fizyczną i techniczną samodzielność lokali, ale oczywiście o ile takowe istniały przed 1 stycznia 1995 r. W niniejszej sprawie nie wykazano aby w przedmiotowym budynku nieprzerwanie od okresu przed 1 stycznia 1995 r. do teraz znajdowało się kilka lokali mieszkalnych. Natomiast wykazano, że obecny stan budynku jest wynikiem działalności inwestycyjnej dokonanej w okresie pomiędzy latami 2006-2022. Zasadniczo taką ocenę potwierdza to, że z zasobów Urzędu Miasta Częstochowy wynika, iż budynek o nr ew. [...] jest budynkiem jednorodzinnym, jak i treść ww. aktu notarialnego z 2006 r. Dlatego brak dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez ww. lokale warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. słusznie skutkował odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że konieczne było uprzednie wykazanie przez skarżącą dokumentów związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny (stosowne zgody budowlane), a aktów takowych skarżąca nie przedłożyła wraz z pozostałymi wnioskodawcami.
Zauważenia wymaga, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 218 § 2 K.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności. Ponadto jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalania (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., II OSK 1262/21). Jeżeli kwestia objęta żądaniem wydania zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K. Klonowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218.). Kwestionowany przez skarżącą zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej (przedstawionej organowi) dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu (por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r., II OSK 1555/21). Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił charakter postępowania o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Słusznie zatem stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Poza tym powoływane przez stronę skarżącą okoliczności i tak nie wnoszą do sprawy nic istotnego, o czym wyżej była mowa. W tych warunkach w skardze kasacyjnej za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 218 § 2 i art. 219 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a i 1b u.w.l. nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że "dane wynikające z dokumentów pozostających w dyspozycji Prezydenta Miasta Częstochowy nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali zgodnie z wnioskiem skarżącej, z kolei rozbieżności pomiędzy tymi danymi, a wartościami wskazanymi w przedstawionym przez nią "Projekcie wydzielenia samodzielnych lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" budziły poważne wątpliwości, które wykluczały uwzględnienie zgłoszonego przez nich w niniejszym zakresie żądania. Równocześnie skarżąca wątpliwości tych nie usunęła bo chociaż wskazywała hipotetyczne przyczyny zaistnienia powyższych niezgodności, to jednak nie zdołała ich wyjaśnić w sposób precyzyjny, pełny i jednoznaczny".
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 219 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1b u.w.l.; art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l.; art. 2 ust. 3 u.w.l.; art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.