II OSK 824/23

II OSK 824/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 412/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-10-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 59 ust. 1,art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P.S. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 412/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 czerwca 2022 r. nr SKO.PZ-71/2089/76/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.K. na rzecz P.S. kwotę 1004 (tysiąc cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od A.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 610 (sześćset dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 412/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 10 czerwca 2022 r., znak SKO.PZ-71/2089/76/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A.K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania R.M., M.K., A.K., K.M., Ł.M., J.P., Z.P., M.S., K.Z., A.Z. i M.Z., utrzymało w mocy decyzję nr 15/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 27 stycznia 2022 r., znak UA-III.6730.1.31.2021.NMP o warunkach zabudowy na rzecz P.S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A przy ul. C. w K.
Kolegium oceniło, że wniosek inwestorski spełnia w wystarczającym zakresie wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ odwoławczy zaaprobował wyznaczenie obszaru analizowanego oraz parametrów i wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne"). Oceniając zarzut dotyczący usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Kolegium wyjaśniło, że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji, jest bowiem jednym z rodzajów zabudowy mieszkaniowej. Stwierdziło też, że kontrolowana decyzja organu I instancji zawiera wszystkie załączniki wynikające z § 9 rozporządzenia planistycznego oraz że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. analiza urbanistyczna i projekt decyzji zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę. Organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta Kielce prowadził postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji, zaś zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.K. zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w obszarze analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, a tym samym, że zachodzi możliwość kontynuacji funkcji zabudowy poprzez budowę budynku wielorodzinnego wśród zabudowy jednorodzinnej;
b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej i tym samym dla ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia przeznaczenie obiektu (wielorodzinny w zabudowie jednorodzinnej), a jedynie kontynuacja wskaźników i parametrów istniejących obiektów;
c. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym w sytuacji, gdy nowa inwestycja prowadzić ma do posadowienia w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi budynku wielorodzinnego, o odmiennej funkcji i przeznaczeniu;
2. przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania szczegółowych przyczyn, z uwagi na które Kolegium uznało, że posadowienie na obszarze zabudowy jednorodzinnej nowego budynku wielorodzinnego stanowić będzie o kontynuacji funkcji zabudowy w analizowanym obszarze.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Sąd dostrzegł, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C. w K., wskazał w części dotyczącej obecnego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, że teren inwestycji obejmuje osiem działek z budynkami przeznaczonymi do rozbiórki (pkt 5 wniosku). Konsekwentnie na mapie załączonej do wniosku inwestor odpowiednio zaznaczył budynki przeznaczone do rozbiórki (jako elementy do usunięcia).
W ocenie Sądu organ I instancji, ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wziął pod uwagę tej okoliczności i nie zawarł w osnowie decyzji warunku dokonania rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji. Analiza rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w tej sprawie nie pozwala stwierdzić, aby na terenie inwestycji znajdowała się aktualnie jakakolwiek zabudowa, choć na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji, są zaznaczone obiekty położone na terenie inwestycji. Zachodzi tym samym rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem. Dodatkowo na ww. załączniku obiekty znajdujące się na terenie inwestycji nie zostały zaznaczone przez organ jako przeznaczone do rozbiórki. Tymczasem planowane przedsięwzięcie – w świetle treści wniosku – zakłada wybudowanie budynku wielorodzinnego mieszkalnego, ale wraz z rozbiórką istniejących budynków. Prawidłowy opis zamierzenia budowlanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien więc uwzględniać konieczność dokonania w ramach inwestycji również rozbiórki określonych obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne dla realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem. W opisie zamierzenia budowlanego w tym przypadku nie wskazano na konieczność uprzedniej rozbiórki obiektów, a tylko w treści wniosku inwestor podał taką informację. To jednak nie zwalniało Prezydenta Miasta Kielce od poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie w tym zakresie i uwzględnienia w sentencji decyzji kwestii dotyczących rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie realizacji planowanej inwestycji.
Według stanowiska Sądu z tego powodu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, bo wydaną z naruszeniem prawa, które miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy.
Ponadto Sąd ujawnił inne jeszcze naruszenie prawa, które również stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, a mianowicie brak określenia we wniosku zapotrzebowania na energię cieplną. Odwołując się do § 46, § 49, § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie techniczne"), uznał że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien szczegółowo określać zapotrzebowanie na energię cieplną, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wykreślił zapotrzebowanie na energię cieplną z sieci M., ale równocześnie nie podał innego źródła takiego rodzaju energii dla inwestycji. W efekcie z wniosku nie wynika, w jaki sposób inwestor planuje ogrzewać wodę i pomieszczenia w budynku. Trudno stwierdzić, czy ujawnione we wniosku zapotrzebowanie na energię elektryczną czy gaz ma zapewnić inwestycji również energię cieplną. Zdaniem Sądu powinno to zostać wyjaśnione, zwłaszcza że planowany sposób pozyskania energii cieplnej może wymagać dodatkowych uzgodnień, czy opinii. Tego braku wniosku organy nie wyeliminowały i nie wezwały inwestora do uzupełnienia wniosku, wbrew wymaganiom wynikającym z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. i w efekcie naruszyły także w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z kolei w odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie w odniesieniu do kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, jak również do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz parametrów i wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu planistycznym.
W pierwszej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
– art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. przez uznanie, że w sytuacji gdy inwestor we wniosku wskazał, iż nie potrzebuje zapotrzebowania na energię cieplną i nie podał innego źródła takiej energii, należy wezwać go do uzupełnienia wniosku, podczas gdy w ocenie Kolegium wystarczające jest to, że do wniosku załączono informację o zapewnieniu dostaw gazu i energii elektrycznej;
– art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. przez uznanie, że w sytuacji gdy inwestor we wniosku nie wskazał zapotrzebowania na energię cieplną i nie podał innego źródła takiej energii, stanowi to naruszenie ww. przepisów w sytuacji, gdy zapotrzebowanie w energię cieplną nie jest elementem wprost wskazywanym w przywołanym art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., mowa tam jest jedynie o "innych potrzebach w zakresie infrastruktury technicznej", a skoro tak, to nie można uznać, że brak wskazania zapotrzebowania w energię cieplną (w tym promesy zakładu energetyki cieplnej) stanowi przesłankę wykluczającą możliwość rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy;
– art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. przez uznanie, że w osnowie decyzji organu I instancji winno znaleźć się również rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie inwestycji, w sytuacji, gdy do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wymogu takiego nie formułują przepisy art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Prawo budowlane");
– naruszenie art. 4 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, tymczasem Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na brzmienie u.p.z.p. wprowadzone art. 2 ww. ustawy, pomimo że przepisy nakazują stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisów dotychczasowych;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez uchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, a w szczególności z przepisami art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku: wniosek inwestora spełniał w wystarczającym zakresie wymogi z ww. przepisu, co nie uprawniało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie sposobu ogrzewania wody i pomieszczeń w budynku, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a dostarczone zapewnienia dostawców mediów są wystarczające do podjęcia w sprawie rozstrzygnięć.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Drugą skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 64 ust.1 w zw. z art 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-b u.p.z.p. przez nieprawidłową, nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię tych przepisów dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że w osnowie decyzji nr 15/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 27 stycznia 2022 r., znak UA-III.6730.1.31.2021.NMP powinno znaleźć się rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki budynków znajdujących się na terenie planowanej inwestycji, podczas gdy z treści przywołanych przepisów nie wynika taki obowiązek, a przepisy prawa budowlanego nie przewidują wydania warunków zabudowy do przeprowadzenia rozbiórki;
b. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, tj. uznanie że wniosek złożony przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji powinien zawierać określenie źródła energii cieplnej dla budynku, podczas gdy zgodnie z warunkami dopuszczającymi wydanie decyzji konieczne jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla przewidywanego zamierzenia budowlanego albo jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, co miało miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt zagwarantowania dostaw do planowanej inwestycji energii elektrycznej i gazu;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawężenie uzasadnienia w tym zakresie do lakonicznego stwierdzenia, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja nie zawiera w swojej osnowie warunku dokonania rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji, bez jednoczesnego wskazania przez Sąd I instancji naruszonych przez organ przepisów prawa, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu I instancji, a w konsekwencji prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia;
b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji przez wadliwe uznanie, że w toku postępowania decyzje zostały wydane bez zebrania całego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, kiedy już w toku postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń, zebrano wszystkie dowody niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy przyszłej inwestycji, a dokonana ocena dowodów jednoznacznie wskazuje, że inwestor spełnił wszelkie warunki konieczne do otrzymania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności przedłożył zapewnienia dostawców mediów, co w świetle obowiązujących przepisów jest wystarczające do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne z 16 stycznia 2023 r. oraz z 26 stycznia 2023 r. skarżący A.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o ich oddalenie w całości oraz jednocześnie zasądzenie odpowiednio od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz P.S. na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu obydwu odpowiedzi strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.
Pismem z dnia 20 września 2023 r. zatytułowanym "Informacja w sprawie" skarżący kasacyjnie – P.S. poinformował, że teren będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. – Obszary [...]" oraz załączył do tego pisma wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] 2023 poz. [...], w którym została opublikowana powyższa uchwała.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały w trafne.
W pierwszej kolejności należy jednak w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, dotyczące niezasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze A.K. oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast nie sposób zgodzić się z twierdzeniami wskazującymi na wadliwość decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) ustala sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na obszarach nieobjętych planem miejscowym, poza wyjątkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego. Umiejscowienie decyzji o warunkach zabudowy w ciągu aktów oraz czynności prawnych i faktycznych zmierzających do realizacji planowanej inwestycji, zwanym procesem inwestycyjno-budowlanym, świadczy o jej urbanistyczno-architektonicznym charakterze. Jest ona bowiem orzeczeniem o zgodności planowanego zamierzenia z ogólnym porządkiem przestrzennym, określonym przepisami dotyczącymi właśnie sfery urbanistyczno-architektonicznej i z tej perspektywy stanowi swoistą promesę realizacji planowanego zamierzenia, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów przewidzianych prawem na kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (projektowania i wykonania), w tym przepisami Prawa budowlanego oraz wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi. Kwestie sposobu wykonania planowanego przedsięwzięcia w sytuacji, w której na terenie objętym warunkami zabudowy znajdują się obiekty budowlane, a które inwestor zamierza rozebrać, pozostają więc poza przedmiotem tej sprawy, zaś ich aktualizacja nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego.
Tak też ze względu na wskazany wyżej charakter decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacji, gdy jest ona wydawana w celu zmiany zagospodarowania terenu polegającej budowie obiektu budowlanego) oraz jej umiejscowienie na wstępnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, podniesione w zaskarżonym wyroku wymogi dookreślenia sposobu wyposażenia planowanego budynku w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń oraz zapewniające dostęp do cieplnej wody, przewidziane w przywołanych przez Sąd I instancji przepisach rozporządzenia technicznego, należało uznać za przedwczesne.
Nadto wypada zaznaczyć, że w wymienionym przez Sąd I instancji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., którego naruszenia miały się dopuścić organy obu instancji, jest mowa o określeniu zapotrzebowania między innymi na energię jako taką (bez dookreślenia jej rodzaju), to zaś zapotrzebowanie zostało ujęte we wniosku inwestora oraz w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.
Mając powyższe na uwadze należało uznać za zasadne zarzuty Kolegium oraz skarżącego kasacyjnie inwestora, w których podniesiono naruszenie odpowiednio: art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Niezasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), albowiem przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wersji u.p.z.p. opublikowanej w tekście jednolitym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) obejmującym nowelizację wskazaną przez skarżący kasacyjnie organ nie miało wpływu na ocenę decyzji organów obu instancji.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie inwestora, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, w tym prawną podstawę rozstrzygnięcia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, było naruszenie – zdaniem Sądu I instancji – art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do pisma z dnia 20 września 2023 r. P.S. informującego o uchwaleniu planu miejscowego, obejmującego teren będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, należy zaznaczyć, że fakt ten nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku oraz prawidłowości kwestionowanych przez skarżącego decyzji organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.