II OSK 824/22

II OSK 824/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1681/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/21 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/21, oddalił skargi Gminy Miasta [...] i Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków Prokuratura Prokuratury Okręgowej G. P. oraz Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 29 marca 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z 29 marca 2021 r., znak: [...]umorzył wszczęte z wniosku Gminy Miasta [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z 14 grudnia 2018 r., znak: [...] (w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych z dwupoziomowym garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., elektroenergetyczną, wentylacyjną; infrastrukturą techniczną: wkomponowana stacja transformatorowa 15/0,4kV, kanalizacja deszczowa oraz urządzeniami budowlanymi: murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze i oświetlenie zewnętrzne, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...].
Rozpatrując ponownie sprawę GINB doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Organ wyjaśnił, że krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: P.b.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 P.b. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek Gminy Miasta [...] z 21 października 2020r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: [...], został nadany w dniu 27 października 2020 r. i wpłynął do GINB 4 listopada 2020 r. Pismem z 2 grudnia 2020 r., znak: [...] Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu na wniosek Gminy Miasta [...] postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego.
GINB wyjaśnił zasady postępowania nadzwyczajnego i to, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu po nowelizacji.
Organ podniósł, że wprowadzenie art. 28 ust. 2 P.b. do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), miało na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. W wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział, jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. W związku z powyższym, za bezzasadne organ uznał zarzuty sformułowane we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy - Gminy Miasta [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r. powinna zostać ustalona w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 P.b. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę lub jego wznowienia stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego.
GINB wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Gmina Miasto [...] wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], położonej w [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych). Analiza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr 1 - str. 571) wykazała, że działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...] i [...]. Na działkach o nr ew. [...] i [...] zaplanowano jedynie teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż., natomiast na działce o nr ew. [...] zaplanowano teren zielony. Na działce nr ew. [...] zaplanowano budynek usługowy o wysokości 25 m (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym, układ komunikacji wewnętrznej - dojścia i dojazdy do budynku, murki oporowe oraz infrastrukturę. Projektowany budynek usługowy zlokalizowany jest w odległości ok. 17 m od granicy działki nr [...]. Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...], stanowiąca własność wnioskodawczyni, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w dniu wydania decyzji, objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z 27 lutego 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Część działki o nr ew. [...] należąca do wnioskodawczyni położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.R - tereny rolne. Na tym obszarze dopuszcza się użytkowanie terenów rolnych - łąki i pastwiska, jako domowych ogrodów przydomowych; obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i dojazdów do terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy (§ 7 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta [...] z 27 lutego 2014 r., Nr [...]). Natomiast pozostała część działki nr ew. [...] należącej do wnioskodawczyni położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2.ZL/ZP - tereny lasów położone w granicach otuliny [...] Parku Narodowego, na którym obowiązuje utrzymanie istniejących kompleksów leśnych, pełniących funkcję parku leśnego, w tym [...] Parku Edukacyjnego; zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszcza się wykorzystanie dróg leśnych, jako szlaków turystycznych i ciągów spacerowych (pieszych, rowerowych i narciarskich), utrzymanie istniejących cieków wodnych (potoki, okresowe cieki wodne, rowy melioracyjne). Przebieg cieków wodnych wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z ewidencją gruntów. Korekty rzeczywistego ich przebiegu wynikają ze zmian wywołanych zwiększonymi przepływami wód (§ 6 ust. 3 ww. uchwały Rady Miasta [...] z 27 lutego 2014 r., Nr [...]).
Mając na uwadze przeznaczenie działki należącej do wnioskodawczyni, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i całkowity zakaz zabudowy tej działki – zdaniem GINB - nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w możliwości ewentualnej zabudowy nieruchomości o nr ew. [...], w związku z realizacją spornej inwestycji. Sposób oraz możliwość zabudowy tej nieruchomości pozostanie taka sama niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Z racji tego, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza całkowity zakaz zabudowy, ograniczenia dla właściciela działki nr ew. [...] w możliwości zabudowy działki nie wynikają z rozwiązań projektowych objętych decyzją Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., lecz z przepisów prawa miejscowego. W związku z powyższym GINB stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza Gminy Miasto [...] w możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości, a potencjalne ograniczenie w zabudowie działki nr ew. [...] wynika z zapisów obowiązującego planu miejscowego. Mając więc na uwadze, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Gminy Miasta [...], stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., nie może być ona w ocenie GINB uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.
W kontekście zarzutu zawartego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Gmina Miasta [...], jako właściciel działki nr ew. [...] graniczącej z działką inwestycyjna ma interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest niebudzące wątpliwości stanowisko, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Bez wpływu też na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, zdaniem GINB, pozostaje podniesiona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z 5 października 2020 r., znak: [...] wznowił na wniosek Gminy Miasto [...] postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: [...]. GINB wskazał, że samodzielnie dokonuje oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest związany ustaleniami innych organów w tym zakresie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza jego zdaniem jeszcze, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania.
Zarzut dotyczący nieuwzględnienia przepisów ochrony środowiska przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego również w ocenie GINB nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, realizacja tak dużej inwestycji ingerującej w bardzo istotny sposób w teren (dwie kondygnacje podziemne) zaburzy stan naturalnego środowiska w tym rejonie, charakteryzującego się terenami źródliskowymi z trwałymi podmokłościami, a co za tym idzie miejscem występowania gatunków chronionych. Ocena zgodności spornej inwestycji z wymagani ochrony środowiska może mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy. Zdaniem GINB powyższa kwestia nie ma znaczenia dla oceny przymiotu strony. Z tego też powodu również pozostałe zarzuty wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące niezgodności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu, w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego, nie mogły być zdaniem GINB poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania, gdyż może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy.
Skargą Gmina Miasto [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 3 pkt 20 P.b.; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b.; art. 28 k.p.a.; art. 28 ust. 2 P.b.
Z decyzją GINB nie zgodził się również Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu. wnosząc własną skargę, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a obie skargi nie były zasadne.
Sąd stwierdził, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b., gdyż tryb nadzwyczajny nie zmienia tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z administracyjną, a następnie sądową kontrolą udzielonego pozwolenia na budowę. Gmina Miasto [...] zdawała sobie z tego sprawę w postępowaniu administracyjnym w I instancji. Jak wynika bowiem z pisma Gminy z 26 listopada 2020 r. wywodziła ona przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym nie z art. 28 k.p.a., ale z art. 28 ust. 2 P.b. Prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do usunięcia z obrotu takiej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej) może zatem służyć wyłącznie inwestorowi lub właścicielowi (zarządcy, użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości położonej w otoczeniu gruntu inwestycyjnego, która - zgodnie z obecnie obowiązującym prawem - na skutek zezwolonej budowy doznaje ograniczeń w zabudowie własnej działki. Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest jednak równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżącej za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego.
Sąd podniósł, że obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. Dz. U. z 2020 r., poz. 471 zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r.) obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ustawodawca wyraźnie wskazał w tym przepisie, że oddziaływanie obiektu musi polegać na związanych z nim prawnych ograniczeniach w zabudowie w jego otoczeniu. Art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę odnosił ograniczenia nie do zabudowy, ale zagospodarowania terenu, w tym zabudowy. Gmina Miasto [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero 21 października 2020 r., gdyż pierwsze pismo Gminy z 16 marca 2020 r. dotyczyło wszczęcia przez GINB postępowania nadzwyczajnego, ale z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też w dacie występowania przez Gminę Miasto [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (czyli 21 października 2020 r.) zgodnie z art. 28 ust. 2 w z. z art. 3 pkt 20 P.b., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., postępowanie takie mógł skutecznie zainicjować wyłącznie taki właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości), którego nieruchomość doznała potencjalnych ograniczeń w zabudowie, a nie w zagospodarowaniu (w tym i zabudowie), co zdaniem Sądu uszło uwadze skarżących. Skarżąca natomiast w żaden sposób nie wykazała, że zezwolona inwestycja wprowadzi jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie sąsiadujących z nią działek, należących do Miasta [...]. Natomiast organ zarówno w pierwszoinstancyjnej decyzji, jak i w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odniósł się do prawa miejscowego oraz przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], wykazał zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – i zgodnie z przywołanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – że objęta jest ona zakazem budowy nowych obiektów budowlanych. Tym samym w ocenie Sądu nie można było uznać, że działka Miasta [...] znajdowała się w dacie ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w obszarze oddziaływania zezwolonej inwestycji.
Sąd wskazał, że w piśmie z 26 listopada 2020 r. Gmina Miasto [...] (odnosząc się do treści już nieobowiązującej art. 3 pkt 20 P.b.) wskazywała na – jej zdaniem - płynące z inwestycji ograniczenia dotyczące utrudnienia ochrony przyrody, wykorzystania działki Miasta na cele rekreacyjne i realizacji zadań własnych Gminy (ładu przestrzennego, ochrony przyrody, gospodarki wodnej, edukacji publicznej itp.). W ocenie Sądu ani obowiązki Gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, ani rekreacyjny charakter jej nieruchomości nie stanowią jednak o takim ograniczeniu, o którym mowa w ww. przepisie. Stąd też GINB, prawidłowo dokonując wykładni tego przepisu, nie mógł naruszyć art. 3 pkt. 20 P.b.
Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b P.b. mógłby być przez organ (i Sąd) rozważany wyłącznie wówczas, gdyby GINB nie umorzył prawidłowo postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako podmiotowo bezprzedmiotowego. Skoro bowiem organ uznał brak przymiotu strony, niezbędnego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, to – z natury rzeczy – nie odnosił się już do kwestii merytorycznych, w tym ujętych w art. 35 P.b., i dlatego nie mógł go naruszyć.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących naruszenia art. 28 k.p.a. "przez jego niezastosowanie" Sąd wyjaśnił, że przepisu prawnego nie można naruszyć, jeśli się go nie stosuje. Prawo może być naruszone albo przez błędną wykładnię, albo wadliwe zastosowanie. Zarzut naruszenia jakiegoś przepisu (np. art. 28 k.p.a.) przez jego niezastosowanie jest często popełnianym błędem logicznym, określanym, jako contradictio in adiecto. Dokonane w sprawie ustalenia organu II instancji w sposób poprawny pozwoliły więc na negatywną ocenę przymiotu strony u skarżącej, prowadząc do wniosku, że nie wykazała oni takich okoliczności, które dawałyby przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. W ocenie Sądu GINB rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię legitymacji czynnej Gminy, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., jak art. 28 k.p.a., jako przepisu ogólnego. Zasadnie zdaniem Sądu uznał, że podmiotowi domagającemu się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważa, że jego grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Sąd zwrócił też uwagę, że organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy akt sprawy. Wyjaśnił także przesłanki rozstrzygnięcia i dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej. Dlatego też, w ocenie Sądu, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie przez GINB, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie na podstawie prawidłowo zastosowanego i wyłożonego co do przesłanek podmiotowej bezprzedmiotowości nadzwyczajnego postępowania administracyjnego art. 105 § 1 k.p.a.
Skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i w konsekwencji naruszeniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2020.1333 t.j.), poprzez ich niezasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jednoczesne niezasadne niezastosowanie art. 28 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym błędne przyjęcie, iż Gmina Miasto [...] nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2020 r., znak: [...], podczas gdy Gmina Miasto [...] powinna być stroną zakończonego postępowania weryfikacyjnego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, ze względu na posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie i na zasadzie art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie rozpoznanie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podniesiony przez Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się do podważenia zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. zamiast art. 28 k.p.a. przy ustalaniu posiadania przez Gminę Miasta [...] statusu strony we wszczętym przez nią postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z 14 grudnia 2018 r. znak: [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych z dwupoziomowym garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., elektroenergetyczną, wentylacyjną; infrastrukturą techniczną: wkomponowana stacja transformatorowa 15/0,4kV, kanalizacja deszczowa oraz urządzeniami budowlanymi: murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze i oświetlenie zewnętrzne, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Prokuratora, w przedmiotowej sprawie za prawidłowe uznać należy wyrażone w tym zakresie, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa bowiem podzielane przez niniejszy skład orzekający stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1710/21). Zwrócenia uwagi wymaga, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji udzielającej takiego pozwolenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Należy bowiem w pełni zaakceptować wyrażone w zaskarżonej decyzji i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym wobec wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego po dniu 19 września 2020 r. zastosowanie w niniejszej sprawie miał stan prawny istniejący po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) która weszła w życie właśnie 19 września 2020r. Stosownie do treści art. 25 ww. ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w pkt 1 (ustawą Prawo budowlane – przyp. NSA) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Oczywiste jest tym samym, że w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej zastosowanie mają przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu po nowelizacji. Dlatego też w dacie wystąpienia przez Gminę Miasto [...] z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego (czyli 21 października 2020 r.), z wnioskiem takim mógł skutecznie wystąpić wyłącznie taki właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości), którego nieruchomość doznała potencjalnych ograniczeń w zabudowie, a nie w zagospodarowaniu (w tym zabudowie) jak stanowił art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed ww. nowelizacji.
Z przywołanych powyżej regulacji - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 P.b. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zabudowy zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19).
Mając powyższe na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że na sąsiadującej z nieruchomościami, na których planowana jest sporna inwestycja, należącej do Gminy Miasto [...] działce nr ewid. [...], z której Gmina wywodzi swój interes prawny, w dacie złożenia przez Gminę wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w dacie orzekania przez organy obowiązywały ustalenia uchwały Rady Miasta [...] z 27 lutego 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Zgodnie z ustaleniami tego planu, który jako akt prawa miejscowego stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), należąca do Gminy działka nr ew. [...] w części położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.R – tereny rolne, na którym obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, a w pozostałej części na terenie oznaczonym symbolem 2.ZL/ZP – tereny lasów położone w granicach otuliny [...] Parku Narodowego, na których obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych. Z uwagi zatem na przeznaczenie ww. nieruchomości Gminy i wprowadzone na jej obszarze zapisami przywołanej powyżej uchwały zakazy zabudowy, trudno dopatrywać się ograniczeń w zabudowie tego terenu, które miałyby być wywołane realizacją spornej inwestycji.
Zwrócenia uwagi wymaga także, że samo powoływanie się na uprawnienia wynikające z prawa własności do nieruchomości sąsiedniej względem działek inwestycyjnych (art. 140 Kodeksu cywilnego) nie może stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie - o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 P.b., czyli powodujące ograniczenia w zabudowie otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Zatem sam tytuł własności sąsiedniej nieruchomości nie daje podstaw do zaskarżenia - czy to w trybie zwykłym czy nieważnościowym - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, mogą stanowić podstawę prawną do wyprowadzenia interesu prawnego ale tylko w razie gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego wprowadzają przesłanki, których ustalenie następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego. Innymi słowy, przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do prawa własności mogą stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 346/17). W niniejszej sprawie skarżąca Gmina nie wskazała żadnych norm prawa administracyjnego, z których wynikałoby jej prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r. znak: [...] udzielającej X sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Wszystkie podniesione powyżej okoliczności świadczą tym samym przeciwko stanowisku wyrażonym przez Prokuratora we wniesionym środku zaskarżenia.
Reasumując stwierdzić należy, że przywoływana przez stronę skarżącą argumentacja nie podważyła wyrażonego przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że Gmina Miasto [...] nie posiada interesu prawnego koniecznego do uznania ją za stronę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 marca 2020 r., znak: [...]. Prawidłowo zatem w przedmiotowej sprawie GINB, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie nieważnościowe jako wszczęte przez podmiot nie będący stroną. Zatem w realiach tej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, iż w pełni odpowiada ono prawu, zatem właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesiony w niej zarzut za nieusprawiedliwiony, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.