II OSK 823/23

II OSK 823/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1462/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 151, 174, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a, 48, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/22, oddalił skargę A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z 8 lutego 2022 r. nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) nakazano całkowitą rozbiórkę budynku kotłowni usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...][...], obręb [...], w [...] w gminie [...].
Skargą A. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie.
Sąd wskazał, że w rezultacie czynności wyjaśniających organy ustaliły, że na działce o nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...][...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny rozbudowany przez inwestorów na podstawie pozwolenia na budowę z 29 grudnia 2004 r. Do tego budynku przylega dobudowany budynek kotłowni, który nie został objęty ww. pozwoleniem na budowę. Ze zdjęć lotniczych wykonanych w 1997 r., tj. przed rozbudową, nie wynika, aby sporny budynek kotłowni znajdował się w takim kształcie w tym miejscu. Również w dokumentacji projektowej złożonej przez inwestorów w celu uzyskania pozwolenia na rozbudowę nie sposób odnaleźć informacji o takim lub analogicznym budynku, który miałby istnieć na działce nr ew. [...] przed rozbudową. Danych takiego obiektu nie sposób znaleźć w projekcie zagospodarowania terenu ani na rysunkach inwentaryzacyjnych stanu istniejącego przed rozbudową. Inwestorzy nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że poddali proces dobudowania kotłowni do rozbudowanego budynku mieszkalnego reglamentacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, tj. że uzyskali pozwolenie na budowę w zakresie obejmującym sporny budynek kotłowni. W związku z tym organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo zdaniem Sądu uznały, że budynek kotłowni przylegający do rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce inwestorów stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Oceny tej nie zmienia zdaniem Sądu fakt zgodnych w zasadzie wyjaśnień inwestorów i ich sąsiadki, z których wynika, że na działce nr ew. [...] istniał poprzednio obiekt określany jako "komórka na drewno". Z akt postępowania wynika jednak, że komórka ta nie stanowiła budynku przylegającego wówczas do budynku mieszkalnego ani że nie znajdowała się w tym samym miejscu lub też aby miała takie same parametry jak istniejący sporny budynek kotłowni. Inwestorzy sami oświadczyli, że ok. 2006 r. zmodyfikowali ten obiekt i zaadaptowali go na kotłownię. Doszło zatem do prac budowlanych, które zostały wykonane samowolnie, tj. bez pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego orzekające w kontrolowanym postępowaniu w sposób prawidłowy zweryfikowały, czy samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Między skarżącym a organem nie ma sporu co do tego, że budynek kotłowni narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (r.w.t.) jako zlokalizowany w odległości ok. 1 metra od granicy z działką sąsiednią. Skarżący wprost przyznał to w skardze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na takie usytuowanie spornego obiektu, nie ma możliwości usunięcia tego naruszenia w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż wiązałoby się to z koniecznością rozbiórki i wybudowaniem obiektu w innej, zgodnej z przepisami lokalizacji. Sąd podzielił takie stanowisko organu odwoławczego, albowiem koresponduje ono przede wszystkim z parametrami spornego budynku kotłowni, którego wymiary to 1,70 m x 3,25 m. Tak małe rozmiary budynku w kontekście jego zbyt bliskiej odległości od granicy, skutkują tym, że rzeczywiście jego oddalenie od granicy do poziomu zgodnego z przepisami r.w.t. musiałoby oznaczać jego rozbiórkę. Sąd podkreślił także, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny i klasyfikacji robót budowlanych i w przekonaniu Sądu nie ma merytorycznych podstaw do podważania przedstawionego przez nie stanowiska w tym zakresie.
Zdaniem Sądu rację ma skarżący twierdząc, że istniałaby możliwość legalizacji spornej samowoli budowlanej, jednak wyłącznie gdyby jedynym stwierdzonym naruszeniem przepisów było zastosowanie zbyt niskiego wyprowadzenia przewodu kominowego. W takiej sytuacji legalizacja mogłaby polegać na odpowiedniej modyfikacji tego wyprowadzenia. Niemniej jednak zasadnicze znaczenie dla nakazu rozbiórki ma naruszenie § 12 r.w.t., tj. zbyt bliska granicy działki lokalizacja spornego budynku kotłowni. Toteż rozbiórka okazała się być zdaniem Sądu niezbędna.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły charakter naruszenia przy samowoli budowlanej przepisów, w tym techniczno-budowlanych, uznając, że naruszenie to uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki tego obiektu, skoro jest to jedyna prawnie dopuszczalna forma doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Dlatego też Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając skargę.
Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r., poprzez jego błędne zastosowanie wobec obiektu kotłowni przylegającej do budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy była ona realizowana w ramach jednej inwestycji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Piaseczyńskiego decyzją nr [...]z dnia 29 grudnia 2004 r., jest funkcjonalnie i technologicznie związana z budynkiem mieszkalnym oraz umożliwia jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem; w związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie winno się toczyć w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wykonanie pomieszczenia kotłowni winno być uznane za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę;
2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia związane z poprzednio istniejącą komórką na drzewo, jej datą powstania oraz legalnością a następnie remontem i adaptacją na potrzeby kotłowni; naruszenie to jest na tyle istotne, że determinuje tryb postępowania, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy sposób postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na etapie wydawania postanowienia nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r. w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. godził w zasadę pobudzania zaufania do organów administracji publicznej w warunkach, gdy inwestorzy wykonali obowiązki wynikające z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie NSA) przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy na wstępie wskazać, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem NSA w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono zarówno naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy czy naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Oparcie kasacji na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ocena trafności zarzutów odnoszących się do prawa materialnego możliwa jest bowiem jedynie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia związane z poprzednio istniejącą komórką na drzewo, jej datą powstania oraz legalnością a następnie remontem i adaptacją na potrzeby kotłowni; naruszenie to jest na tyle istotne, że determinuje tryb postępowania, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.
Niewątpliwie z analizy akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, iż pismami z 13 kwietnia i 23 maja 2016 r. D. O. domagała się sprawdzenia legalności wybudowanych obiektów na działce nr [...] w [...]. We wszczętym w tym przedmiocie postępowaniu (zawiadomieniem z 28 września 2016 r.) ustalono, iż na ww. działce istnieje rozbudowany jednorodzinny budynek mieszkalny a jego rozbudowa odbyła się w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbudowę Starosty Piaseczyńskiego z dnia 29 grudnia 2004 r. nr [...]. Do budynku przylegała od strony południowo-wschodniej (od strony granicy z rowem melioracyjnym) murowana kotłownia o wymiarach 1,70 m x 3,25 m., na której realizację inwestorzy nie przedstawili stosownego pozwolenia. Natomiast na inwentaryzacji z dnia 10 maja 2007 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy, złożonego 17 lipca 2007 r., przedmiotowe pomieszczenie kotłowni zostało umieszczone.
Natomiast nie jest sporne, iż z analizy projektu zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...], objętego przedmiotowym pozwoleniem z 29 grudnia 2004 r. a opracowanego w październiku 2004 r. wynika, iż rozbudowa istniejącego parterowego budynku mieszkalnego (oraz budowa szczelnego zbiornika ścieków) polegała na rozbiórce istniejące ganku i planowanej rozbudowie domu na długości całego budynku od strony zachodniej. Planowanej rozbudowie domu, jak oznaczono to w legendzie projektu zagospodarowania terenu przypisano nr 7. Na aktualnej kopii mapy zasadniczej oznaczono także realizację na spornej działce szamba (oznaczonego nr 8). Z mapy tej wynikało również, że na terenie przeznaczonym do zainwestowania znajdował się od strony zachodniej istniejący budynek gospodarczy (oznaczony nr 3). W projekcie tym nie przewidziano jednak realizacji obiektu kotłowni zlokalizowanej od strony południowo-wschodniej działki nr [...] przy ul [...] w [...], co jest okolicznością niesporną i decyzja o pozwoleniu na budowę jej nie obejmowała. Z dokumentacji wynika, że odległość kotłowni od znajdującego się na sąsiedniej działce nr ewidencyjny [...] budynku gospodarczego wynosi około 1 m.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy może dotyczyć tylko obiektów wniesionych legalnie, zaś pomieszczenie kotłowni jest jak ustalono w niniejszej sprawie skutecznie wyłączone z tych prac, stąd też organy nadzoru budowlanego zasadnie prowadziły postępowanie legalizacyjne w sprawie tego budynku (murowanego) kotłowni.
W celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w realiach tej sprawy dokonywano oględzin w terenie (patrz oględziny 28 czerwiec 2016 r., 1 czerwiec 2017 r.) jak też przeprowadzano rozprawę administracyjną, która odbyła się 14 grudnia 2017r., mając na celu ustalenie daty rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni, na której zarówno wnioskodawczyni jak i inwestorzy (w tym skarżący w tej sprawie) zostali przesłuchani. D. O. zeznał, iż na działce nr [...] powstał w latach 70-tych budynek wtedy mniejszy, który obejmował dwie izby i werandę. Od strony jej działki dostawiono prawdopodobnie murowaną komórkę na drewno, komórka miała szerokość 1,5 m na całej szerokości budynku, nie posiadała otworów okiennych, nie stała w granicy z działką ww., w momencie rozbudowy budynku przez nowych właścicieli, komórka została powiększona i przerobiona na kotłownię -około 2004 r. Nie wnosiła uwag do planowanej rozbudowy gdyż z dokumentów otrzymanych z urzędu Gminy [...] nie wynikało aby w granicy jej działki miał istnieć obiekt budowlany. Istnienie komórki na drewno w miejscu opisanym przez D.O. potwierdzili świadkowie R.Z. oraz A. K. i A. K., przy czym małżonkowie K. podnosili, że na etapie planowania rozbudowy istniejąca komórka nie była przeznaczona na kotłownię. Około 2006 r. została wyremontowana i zaadaptowana na kotłownię. Z tych zeznań wynika zdaniem NSA, przede wszystkim to, iż obiekt kotłowni nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Piaseczyńskiego z dnia 29 grudnia 2004 r. nr [...], oraz jest innym obiektem w odmiennej lokalizacji niż wskazywana komórka na drewno.
Następnie postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r. nr [...]PINB nakazał skarżącym w trybie art. 54 ust.1 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przedstawić w terminie 60 dni (licząc od daty doręczenia) powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu kotłowni, którą to inwentaryzację skarżący w konsekwencji przedstawili przy piśmie z 11 września 2018 r.
Nie jest kwestionowane, że skarżący przedstawili (dnia 31 lipca 2018 r.) również do akt sprawy ocenę techniczną z lipca 2018 r. wykonanych robót budowlanych polegających na dobudowie kotłowni do budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr inż. J. R., która potwierdziła, iż komin kotłowni nie spełnia wymogów polskiej normy PN 89/B-10425, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie komina należy odpowiednio wysoko wyprowadzić go ponad połacie dachu.
Niemniej jednak dokonując dalszych ustaleń, w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego pozyskał zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej obrazujące lokalizację spornej kotłowni. Dowód ten potwierdził, czego nie można kwestionować, że sporna kotłownia widoczna jest wyraźnie na zdjęciu lotniczym z 2007 r. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r. a więc przed rozbudową budynku mieszkalnego nie wynika, aby budynek kotłowni w takim kształcie znajdował się w tym miejscu. Z kolei na zdjęciu z 2001 r. nie jest ona widoczna. Ta konstatacja potwierdza twierdzenia wnioskodawczyni przyznane podczas rozprawy administracyjnej, że wybudowany obiekt komórki na drewno był mniejszy, w innej lokalizacji i została ona powiększona i przerobiona na kotłownię w okresie rozbudowy budynku mieszkalnego. Inwestorzy też przyznali, że "remontu" komórki dokonali około 2006 r., co zgodne jest z dowodem z ww. zdjęć lotniczych.
Ujawniona lokalizacja dobudowanej kotłowni na dz. nr [...] względem budynku na działce nr [...] (odległość około 1 m.), uzasadniała z kolei przyjęcie stanowiska, iż w sprawie tej doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś postępowanie administracyjne winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane wg stanu prawnego sprzed zmiany cyt. ustawy dokonanej z dniem 19 września 2020 r.
W tych okolicznościach faktycznych sprawy, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalając datę powstania spornej kotłowni w ujawnionej lokalizacji od strony południowo-wschodniej (od strony granicy z rowem melioracyjnym) na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...], z czym wiąże się również i zastosowanie odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane, w trybie art. 77 § 2 k.p.a. postanowieniem nr [...]z dnia 26 lutego 2021 r. uchylił postanowienie PINB z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...]nakazujące skarżącym w trybie art. 54 ust.1 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustawy Prawo budowlane przedstawić powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu kotłowni, wskazując w szczególności na wadliwie przywołaną podstawę materialno-prawną żądania i naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
W takich stanie sprawy wydano zaskarżone w sprawie decyzje tj. decyzję PINB w Piasecznie na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującą skarżącym całkowitą rozbiórkę budynku kotłowni usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...][...], obręb [...], w [...] w gminie [...], utrzymaną następnie w mocy rozstrzygnięciem MWINB z 16 maja 2022 r. Decyzje te uzasadniono niezgodnością z warunkami technicznymi - § 12 warunków technicznych i zaznaczono, iż nie ma możliwości usunięcia tego naruszenia w toku postępowania legalizacyjnego bowiem de facto wiązałoby się to z koniecznością jego rozbiórki i wybudowaniem obiektu w innej lokalizacji.
Przedstawiony stan faktyczny sprawy prawidłowo został oceniony w zaskarżonym wyroku. Trafnie Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku przyznał, że inwestorzy nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że poddali proces dobudowania kotłowni do rozbudowanego budynku mieszkalnego reglamentacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, tj. że uzyskali pozwolenie na budowę w zakresie obejmującym sporny budynek kotłowni. Również trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, że w związku z tym organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, że budynek kotłowni przylegający do rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce inwestorów stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż oceny o zaistnieniu samowoli budowlanej w trybie ww. normy Prawa budowlanego nie zmienia fakt zgodnych w zasadzie wyjaśnień inwestorów i ich sąsiadki, z których wynika, że na działce nr ew. [...] istniał poprzednio obiekt określany jako "komórka na drewno". Z akt postępowania wynika jednak, że komórka ta nie stanowiła budynku przylegającego wówczas do budynku mieszkalnego ani że nie znajdowała się w tym samym miejscu i aby miała takie same parametry jak istniejący sporny budynek kotłowni. Świadczą o tym uzyskane zdjęcia lotnicze, zeznania D. O. a ponadto inwestorzy sami oświadczyli, że ok. 2006 r. zmodyfikowali ten obiekt i zaadaptowali go na kotłownię. Doszło zatem do prac budowlanych, które zostały wykonane samowolnie, tj. bez pozwolenia na budowę.
Te ustalenia poczynione w wieloletnim postępowaniu, w którym organy nadzoru budowlanego wydawały różne rozstrzygnięcia miały na celu doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Jak wyżej opisano, wykorzystano szerokie spektrum postępowania dowodowego, począwszy od oględzin z udziałem stron, poprzez rozprawę administracyjną mającą na celu wyjaśnienie istotnych kwestii, czy gromadzenia właściwego materiału dowodowego w ramach procedury administracyjnej, co pozwala na stwierdzenie, iż jest on wystarczający do podjęcia decyzji końcowej w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji zaadaptowanej "komórki na drewno" w kontekście daty jej powstania czy też legalności, skoro budynek dobudowanej kotłowni stanowi całkowicie inny obiekt niż opisana wyżej komórka – zarówno w zakresie jej usytuowania (lokalizacji) jak i parametrów. Prowadzenie dodatkowego postępowania w opisywanym skargą kasacyjną zakresie, nie doprowadziłoby wobec dotychczasowych ustaleń do zajęcia odmiennego stanowiska, niż to zaprezentowane w zaskarżonej decyzji słusznie zaaprobowanego w zaskarżonym wyroku wobec prawidłowości zastosowania art. 48 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe stwierdzenie powoduje, iż jako nieusprawiedliwiony jawi się kolejny zarzut wniesionego środka odwoławczego tj. obrazy art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym poprzez jego błędne zastosowanie wobec obiektu kotłowni przylegającej do budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy była ona realizowana w ramach jednej inwestycji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Piaseczyńskiego decyzją nr [...] z dnia 29 grudnia 2004 r., jest funkcjonalnie i technologicznie związana z budynkiem mieszkalnym oraz umożliwia jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem; w związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie winno się toczyć w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wykonanie pomieszczenia kotłowni winno być uznane za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.
Kwestia istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę uregulowana została w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Jednakże skoro art. 36a cytowanej ustawy dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Ponadto, skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. Tym samym istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę to znacząca zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w realiach tej sprawy, co potwierdzają akta tej sprawy (projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia 29 grudnia 2004 r.) jednoznacznie wskazują, iż dobudowany obiekt kotłowni zlokalizowany jest od strony południowo-wschodniej (od strony granicy z rowem melioracyjnym) na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...], natomiast wskazywana wyżej decyzja dotycząca pozwolenia na budowę odnosiła się do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i budowy szczelnego szamba (co wiązało się z rozbiórką murowanej werandy) znajdującej się w innej części tego budynku. W żadnym wypadku nie można uznać, by dobudowany w innej części budynku (poza częścią rozbudowywaną) obiekt kotłowni powstały do tego jako nowy obiekt, mógł być powiązany w jakikolwiek sposób z dotychczasowym projektem dotyczącym precyzyjnie oznaczonej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jak i nie stanowi jego modyfikacji. Istotna zmiana w projekcie budowlanym z reguły dotyczy kluczowych parametrów obiektu, takich jak jego kubatura, wysokość, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość czy liczba kondygnacji, gdy tymczasem sporny obiekt kotłowni powstał dodatkowo poza zatwierdzonym projektem budowlanym. To, że powstały obiekt kotłowni z pierwotnym projektem związany jest wyłącznie osobą inwestora i miejscem inwestycji tj. na działce nr [...] przy ul. [...][...] w miejscowości [...] nie świadczy w realiach niniejszego postępowania, że doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem nie można przyjąć w tej sprawie by dopuszczalny był tryb naprawczy z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mający na tej podstawie doprowadzenie zrealizowanej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem. Podnoszony zatem zarzut w tym zakresie jak i przedstawiana na jego poparcie argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie.
Również nie mógł doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku podniesiony zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy sposób postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na etapie wydawania postanowienia nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r. w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. godził w zasadę pobudzania zaufania do organów administracji publicznej w warunkach, gdy inwestorzy wykonali obowiązki wynikające z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r.
Jak wyżej wykazano postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się przez wiele lat, a w jego toku wydawano równe rozstrzygnięcia w oparciu o odmienne podstawy prawne, które to rozstrzygnięcia były uchylane w tym i przez organ odwoławczy przy czym wiązało się to z wątpliwościami co do daty powstania spornej kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego skarżącego. W toku tego postępowania postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r. nr [...] PINB nakazano skarżącym w trybie art. 54 ust.1 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przedstawić we wskazanym terminie powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu kotłowni, którą to inwentaryzację skarżący w konsekwencji przedstawili przy piśmie z 11 września 2018 r., natomiast po ustaleniu prawidłowej daty powstania spornej kotłowni w obecnym kształcie i lokalizacji organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, w trybie art. 77 § 2 k.p.a. postanowieniem nr [...]z dnia 26 lutego 2021 r. uchylił postanowienie PINB z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...]. Uchylenie postanowienia nastąpiło w wyniku uznania przez organ, że po ponownej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. (po otrzymaniu zdjęć lotniczych) stwierdzono, że postanowienie nr [...]zostało wydane w oparciu o błędnie przyjęte przepisy art. 54 i 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a przed wszystkim zwrócono uwagę na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych względem innych granic i potrzebę zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.
W takich okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego zastosowany przepis art. 77 § 2 k.p.a. wobec postanowienia nr [...](zmienionego postanowieniem z 6 lipca 2018 r. nr [...]) mógł stanowić uzasadnioną podstawę działania organu pierwszej instancji.
W judykaturze podkreśla się, że organ administracji publicznej nie jest związany swoim postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu. E. Iserzon (Komentarz, 1970, s. 163), zaznacza że "jeśli celem postępowania wyjaśniającego jest stwierdzenie prawdy materialnej i organ jest obowiązany prawdy tej szukać, nie musi być skrępowany własnym postanowieniem dowodowym". Zgodnie z przepisem art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ może to uczynić na żądanie strony lub z urzędu. W zakresie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie stosuje się przepisów Kodeksu dotyczących zmiany lub uchylenia postanowień. Na postanowienie w sprawie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego - Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2025).
Z powyższego wynika, iż organ administracji w każdym stadium postępowania może uchylić swoje postanowienie dowodowe w przypadku gdyby okazało się, iż postanowienie takie w kontekście zgromadzonych nowych dowodów okazało się w konsekwencji zbędne czy też ocena innych dowodów prowadzi wprost do konkluzji, że takie wcześniej wydane postanowienie dowodowe, jak w tej sprawie z 11 kwietni 2018 r. nr [...] nie było celowe. Poddaje się ono reasumpcji w całości bądź części. Postanowieniom dowodowym zasadnie przypisuje się w piśmiennictwie cechę odwołalności, na co wskazuje właśnie art. 77 § 2 k.p.a.
Autorefleksja organu jest niezbędna i taki pogląd organu został zaprezentowany w postanowieniu uchylającym swoje wcześniejsze postępowanie dowodowe. Dokonanie takiej reasumpcji postanowienia dowodowego stanowi obowiązek organu administracji w tych sytuacjach, gdy zachodzi potrzeba dopasowania zakresu gromadzonego materiału dowodowego do zmieniającej się dynamicznie sytuacji procesowej i z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
Faktem jest, że nastąpiło to już po wykonaniu przez skarżącego obowiązku przedstawienia powykonawczej inwentaryzacji budowlanej kotłowni, niemniej jednak okoliczność ta nie może przesądzać o wadliwości postanowienia wydanego w trybie art. 77 § 2 k.p.a. w realiach tej sprawy. Sama okoliczność realizacji obowiązku oznaczonego ww. postanowieniem dowodowym, następnie uchylonym, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można go wprost wiązać z takim istotnym naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oznaczonej tą normą wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zatem przy uwzględnieniu okoliczności tej sprawy, zmienność poglądów organu w ramach postępowania dowodowego nie może być uznana za naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich podstawach nie mogła doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.