II OSK 821/24

II OSK 821/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 192/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 192/23 w sprawie ze skargi G. J. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 192/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę G. J., obywatela Republiki Rwandy (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1.1. art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 a także art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") poprzez ich zastosowanie, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że dotyczy ona wszystkich postępowań administracyjnych a nadto, iż norma ta jest zgodna z Konstytucją RP oraz umowami międzynarodowymi;
prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie
1.2. art. 41 i 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP") poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż przepisy ustawy o pomocy są zgodne z art. 41 i 47 KPP;
przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi
2.1. art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 112a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") nie podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie;
2.2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i 3 ustawy o pomocy poprzez wadliwe nieuwzględnienie skargi, będącej rezultatem błędnej wykładni przepisów art. 100c ust. 1 i 3 ustawy o pomocy, co przejawiło się w przyjęciu, że przepisy te dotyczą wszystkich postępowań w przedmiocie udzielnie zezwolenia na pobyt w RP;
2.3 obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnienia wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania, iż nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej instancji oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak również poniesionych opłat sądowych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
3. Pismem z 5 września 2024 r. cudzoziemiec wniósł o rozważenie: wydania postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny o wystąpieniu z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100"e" i 100d ustawy o pomocy jest zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni aktów prawa w szczególności stwierdzenie, iż na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w tym również zawieszenie terminów podejmowania czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gliwicach oddalając skargę (karta 48v i 49 akt sądowych). Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).
4.5. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100d ustawy o pomocy (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców. Dodać należy, że pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 14 września 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
4.7. W kwestii zarzucanej niezgodności spornych przepisów ustawy o pomocy z Konstytucją RP oraz umowami międzynarodowymi, zauważyć należy, że zarzuty naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 41 i art. 47 KPP oraz art. 6 EKPC nie zostały w sposób rzeczowy uzasadnione, co czyni je, w świetle zasady domniemania zgodności z prawem ustaw, bezzasadnymi już z uwagi na brak takiej analizy. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają ani Konstytucji RP, ani KPP, a także art. 6 EKPCz (np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24 oraz wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24 - CBOSA).
4.8. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że zasadnie WSA w Gliwicach zastosował w przedmiotowej sprawie art. 100d ustawy o pomocy. Tym samym, nie uzasadnione okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 2.1. oraz 2.2. petitum skargi kasacyjnej.
4.9. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego lub pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co wnoszono w piśmie z 5 września 2024 r. Podkreślić należy, że obowiązek ich skierowania dotyczy sytuacji, kiedy wątpliwości zachodzą po stronie sądu, a nie tylko wnioskodawcy (np. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 405/18, CBOSA).
4.10. Z tych też powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.