II OSK 820/12

II OSK 820/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Furmanek
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1085/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-10-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 110 a ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 1085/11 w sprawie ze skargi K.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. [...] w Krakowie na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Z. w Krakowie na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 13c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) - zwanej dalej ustawą z dnia 11 sierpnia 2001 r. Załącznik do uchwały zawiera kartę dokumentacyjną osuwiska oraz opinię rzeczoznawcy z Państwowego Instytutu Geologicznego - Oddział Karpacki w Krakowie.
W skardze na powyższą uchwałę skarżąca wskazała, że podjęcie uchwały było poprzedzone sporządzeniem Karty osuwiskowej. Karta zawiera zapis "Osunięcie gruntów ponad ulicą Z. na działkach nr [...] i [...]. Uaktywnione po wysokich opadach atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r. Osuwisko spowodowało oberwanie skarpy ponad ul. Z., częściowe zasypanie ulicy oraz zniszczenie ogrodzenia posesji Z. nr [...]. Dla budynku posadowionego na działce nr [...] i [...] nie stwierdzono zagrożenia. Największe zagrożenie widoczne jest dla nowobudowanego budynku na działce nr [...], gdzie osunięcie doszło pod fundamenty zabudowań". Karta wskazuje, że osuwisko powstało w 2010 roku i zawiera następującą rekomendację: "Teren osuwiska przy ul. Z. wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności."
Zdaniem skarżącej karta została wykonana błędnie. Zarzuciła w szczególności brak wizji na terenie działki [...], brak zaznajomienia się z projektem budowlanym dotyczącym prowadzonej na tej działce inwestycji, brak próby zasięgnięcia informacji u właściciela działki, firmy budowlanej wykonującej prace budowlane, projektantów czy innych osób posiadających wiedzę o tej inwestycji. Na dowód tego załączyła do skargi opinię sporządzoną przez zespół geologów AGH. W ocenie skarżącej, wnioski Karty są niespójne, bowiem w piśmie z 28 marca 2011 r. wskazano, że: "Podkreślić należy, że po przeprowadzeniu wszystkich prac stabilizujących, zagrożona przez osuwisko strefa na działkach nr [...] i [...], będzie zabezpieczona w sposób należyty i nie powinno się ograniczać zabudowy na części działek nr [...] i [...] w planie zagospodarowania przestrzennego tej części Miasta Krakowa".
Skarżąca zarzuciła także, że Karta została sporządzona bez udziału właściciela gruntu. Właściciel działki objętej Kartą nie został nawet poinformowany o sporządzeniu Karty.
Ponadto w ocenie skarżącej, karta została sporządzona z naruszeniem § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi, albowiem sporządzający ją dokonał wyłącznie "wizji". Ponadto, jej zdaniem, "wizja" ta polegała na zrobieniu z oddali kilku zdjęć, które zostały następnie błędnie zinterpretowane. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa - wbrew § 3 pkt 1 rozporządzenia - nie przeprowadził monitoringu i nie sporządził wymaganej mapy.
W skardze wskazano także, że Państwowy Instytut Geologiczny sporządził dokument pt. "Instrukcja opracowania Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi". Autor Instrukcji nie zastosował się do powyższej instrukcji. Stwierdzono, że procedury przewidziane ustawą mogą być stosowane wyłącznie do obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi oraz do terenów w celu realizacji planów odbudowy. Na działce [...] nie ma żadnej odbudowy, bo nie ma zniszczenia czy uszkodzenia. Nie jest też to działka objęta planem odbudowy, bo takiego planu nie ma, a nie ma, bo nie ma potrzeby go sporządzania, bo nie ma potrzeby odbudowy, bo nie było zniszczenia czy uszkodzenia wywołanego osunięciem ziemi czy innym żywiołem.
W odpowiedzi na skargę Gmina wyjaśniła, że w maju i czerwcu 2010 r., w wyniku powodzi jaka przeszła przez teren Gminy Miejskiej Kraków, doszło do uszkodzenia wielu obiektów budowlanych. Po zgłoszeniu tych uszkodzeń do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie przeprowadzono czynności kontrolne, w tym 13 dotyczących osuwisk. Na podstawie przeprowadzonych czynności wyszczególniono grupę budynków mieszkalnych m.in. przy ul. Z., uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osuwisk. W wyniku osuwisk skarpy zostały zniszczone lub uszkodzone ogrodzenia i infrastruktura drogowa. Pismem z dnia 21 października 2010 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie przekazał informację o terenie osuwiskowym w celu przeanalizowania możliwości sporządzenia kart osuwiskowych. W związku z uzyskanym zgłoszeniem Gmina Kraków podpisała umowę z Państwowym Instytutem Geologicznym - Państwowym Instytutem Badawczym Oddział Karpacki z siedzibą w Krakowie na wykonanie kart dokumentacyjnych osuwisk we wskazanych lokalizacjach. Będąc w posiadaniu kart, dokonano wpisu wyznaczonych obszarów do rejestru, prowadzonego przez Prezydenta.
Następnie podjęto działania w celu wyznaczenia obszarów, o których mowa w art. 13a i art. 13c ustawy, wpisanych do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi.
Organ podkreślił, że karty zostały sporządzone zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia oraz Instrukcji. Wprowadzenie w drodze uchwały zakazu budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków będzie zapobiegać uaktywnieniu się dalszych ruchów osuwiskowych. Wprowadzane zakazy zapobiegną dodatkowemu obciążeniu zboczy i stanowią zabezpieczenie dla istniejącej już zabudowy.
Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów organ wyjaśnił, że karta dokumentacyjna została sporządzona w sposób określony w rozporządzeniu. Instrukcja została sporządzona na zlecenie Ministra Środowiska i zawiera ona metodykę prac badawczych nad ruchami masowymi i sposobów ich monitorowania. Z ustaleń karty wynika m. in., że: "Osuwisko spowodowało oberwanie skarpy ponad ul. Z., częściowe zasypanie ulicy oraz zniszczenie ogrodzenia posesji Z. nr [...]. Kołuwia osuwiska zostały zebrane tak, że przejazd ul. Z. jest udrożniony". Teren osuwiska przy ul. Z. wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w miejscowym planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności. Z ustaleń karty wynika, że obszaru działek [...] i [...] nie objętych osuwiskiem oraz strefą buforową zakaz zabudowy nie dotyczy.
W ocenie organu, oświadczenia przedstawione w skardze mogą mieć co najwyżej walor prywatnej opinii, które nie mogą być podstawą do weryfikacji dokumentu urzędowego jakim jest karta dokumentacyjna osuwiska, spełniająca wszystkie wymagania przewidziane przez przepisy, sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Przedstawiona przez skarżącą "Opinia naukowo – techniczna", dotycząca stateczności skarp przylegających do drogi przy ul. Z., sporządzona w kwietniu 2011 r. nie jest opracowaniem, w oparciu o które można podważyć treść Karty dokumentacyjnej osuwiska. Autorzy opracowania uprawnieni do wydawania opinii geotechnicznych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, nie mogą kwestionować kart osuwisk, ponieważ nie posiadają uprawnień geologicznych, wymaganych do wykonywania prac geologicznych.
W ocenie organu, dokumentacja fotograficzna, wbrew zapewnieniom autorów opinii o stabilności zbocza i skarpy, wskazuje na występowanie ruchów masowych ziemi. Zaprezentowany przez autorów opinii monitoring został wykonany z pominięciem zasad określonych przez Ministra Środowiska w w/w "Instrukcji opracowania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowym w skali 1:10000", gdzie zalecono by system monitoringu obejmował "fazę projektową, fazę prac terenowych z instalacją systemu, fazę pomiarową i fazę dokumentacyjną". Jest to proces długotrwały. Ponadto "po przeprowadzeniu dwóch serii pomiarów" prezentowanych przez autorów opinii obecnie brak jest możliwości dokonania oceny przedstawionych wyników dowodzących stateczności skarpy - w świetle wymogów stawianych przez Ministra Środowiska w sprawie monitorowania osuwisk.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13c ustawy rada gminy może wyznaczyć w drodze aktu prawa miejscowego obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie Sądu I instancji, treść tego przepisu wskazuje, że dotyczy on nadzwyczajnego stanu faktycznego, którego ocena - ocena "niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia" - należy do samej rady gminy i nie jest wyznaczona przez jakąkolwiek inną regulację prawną, Chodzi tu o działanie prewencyjne, spowodowane sytuacją losową, jaka wystąpiła na danym terenie. Sytuacja ta polega na osuwaniu się gruntów, która nie dotyka poszczególnych działek według ich granic, ale odnosi się do całego, większego obszaru. Rada gminy, podejmując taką uchwałę nie może zatem kierować się rozgraniczeniem nieruchomości i ich granicami, ale może objąć zakresem uchwały dowolny teren, wobec którego kompetentny ekspert określi zagrożenie osuwiskowe.
W ocenie Sądu I instancji, wskazanie na te okoliczności wydawania przedmiotowej uchwały jest konieczne, bowiem skarżąca prezentowała pogląd, że Rada Miasta Krakowa powinna była ustalić gdzie, na jakiej działce i w jakim zakresie wystąpiło zagrożenie. Jeżeli więc na którejkolwiek działce (tu chodziło o działkę skarżącej) nie stwierdzono zagrożenia, to działka ta powinna być wyłączona z obszaru objętego uchwałą.
W ocenie Sądu I instancji, kluczową kwestią jest dokonana przez Radę ocena zaistniałego niebezpieczeństwa i granic obszaru, na jakim ono wystąpiło. Rada prawidłowo oparła się na ekspertyzie wykonanej prze kwalifikowany i fachowy podmiot, jakim jest Państwowy Instytut Geologiczny. W ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw, żeby podważać karty dokumentacyjne osuwisk wykonane przez Instytut, a także dołączone do nich opinie. Inne opinie, przedstawione w skardze, mają charakter dokumentów prywatnych i nie mogą służyć do kwestionowania oficjalnej ekspertyzy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi dotyczące błędnego lub nieprawidłowego formalnie wykonania kart osuwiskowej nie są trafne. Dotyczy to zwłaszcza kwestii niezgodności kart z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r., które w omawianej sytuacji nie ma zastosowania. Rozporządzenie to nie dotyczy bowiem nagłych i niespodziewanych zagrożeń bezpieczeństwa, o jakich stanowi art. 13c ustawy. Jest to rozporządzenie określające stałe, a nie nadzwyczajne reguły informowania o ruchach masowych ziemi. Oczywiście informacje takie mogą być przydatne przy wydawaniu przepisów na podstawie art. 13c ustawy, ale nagłość sytuacji nie wymaga od rad gmin każdorazowego stosowania trybu, o jakim mowa w tym rozporządzeniu. Prezydent Miasta Krakowa nie miał w zaistniałej sytuacji obowiązku przeprowadzania monitoringu ani sporządzania mapy. Nie było też obowiązku oddzielania zagrożenia istniejącego na jednej działce od zagrożenia istniejącego na działce sąsiedniej, gdyż - jak wspomniano wyżej - zagrożenia tego rodzaju nie są związane z własnością poszczególnych nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji, nietrafne są również zarzuty skargi, dotyczące samej działki skarżącej (Nr [...]), zmierzające do stwierdzenia, że z powodu zaskarżonej uchwały wykluczone będzie zabudowanie działki. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że zakazem został objęty tylko fragment działki Nr [...], na którym nie ma żadnej inwestycji. Nawet ten fragment nie leży w osuwisku, a w ramach jego strefy buforowej. Zgodnie z art. 13c ust 2 cytowanej ustawy, jeżeli w związku z wejściem w życie uchwały korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel może żądać od gminy odszkodowania albo wykupu nieruchomości lub jej części. Gmina chroniąc mieszkańców przed zagrożeniem, bierze więc na siebie wyrównanie szkód, jakie takim działaniem zostały wywołane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie.
Po drugie, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3, art. 21 ust. 2, art. 33 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.
Po trzecie, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
Po czwarte, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie.
Po piąte, art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie.
Po szóste, art. 1[...] ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne zastosowanie.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 13c ust. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie.
Po drugie, § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. poprzez jego niezastosowanie.
Po trzecie, § 3 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 poprzez ich błędną wykładnię.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwszej należy zaznaczyć, że postanowieniami z dnia 17 kwietnia 2012 r., w sprawach sygn. akt II OSK 817/12, II OSK 818/12 i II OSK 819/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargi kasacyjnej skarżącej odpowiednio w przedmiocie
- karty osuwiskowej,
- wpisu do rejestru zawierającego informację o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy, dokonanego przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz
- przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały.
Postanowienia te są postanowieniami prawomocnymi. Zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wspomniana moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Z. 2006, s. 365). Stąd też rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do rozstrzygania jej zarzutów, w zakresie w jakim dotyczą one powyższych rozstrzygnięć.
Po drugie, należy podkreślić, że przewidziana w art. 184 Konstytucji RP kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji RP, zakres sprawowania kontroli przez sądy administracyjne określony jest w ustawie. Szczegółową regulację stanowi art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., który w zamkniętym katalogu wymienia rodzaje spraw podlegających kontroli w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy przejaw działalności administracji publicznej podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 45 Konstytucji RP. Z jednej strony dotyczył on bowiem kwestii rozstrzygniętych już wcześniej wymienionymi wyżej, prawomocnymi postanowieniami Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, z drugiej zaś opierał się na założeniu autora skargi kasacyjnej, że możliwa jest kontrola działalności administracji publicznej wykraczająca swoim zakresem poza kognicję sądów administracyjnych przewidzianą ustawą p.p.s.a.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3, art. 21 ust. 2, art. 33 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Ponadto, przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wyjątku od zasady prowadzenia kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny pod kątem zgodności z prawem. Przeciwnie, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej czy też inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, kontrolowane są przez wojewódzkie sądy administracyjne wyłącznie pod kątem zgodności z prawem, a co więcej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawężą zakres tej kontroli wyłącznie do przypadków, w których doszło do naruszenia interesu prawnego strony. Dla dokonania kontroli pozostałych aktów organów administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. wystarcza bowiem, by strona miała interes prawny, nie jest natomiast konieczne by interes prawny został tymi aktami naruszony. Natomiast nie ulega wątpliwości, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie i to nie tylko wprost (art. 21 i 64 Konstytucji RP), ale również pośrednio na podstawie innych zasad konstytucyjnych (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 33 ust. 3). Jednak autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia zakaz zabudowy wprowadzony przedmiotową uchwałą z wywłaszczeniem nieruchomości. Zaskarżona uchwała ogranicza niewątpliwie uprawnienia skarżącej jakie przysługują jej w związku z posiadaną nieruchomością, jednak nie jest to równoznaczne z pozbawieniem jej prawa własności. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako akt bezpośrednio wpływający na uprawnienia skarżącej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że również ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ustawowym ograniczeniom. Jednym z takich ograniczeń jest chociażby ograniczenie czy też wyłączenie możliwości zabudowy wynikające z przepisów ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu, podyktowane ochroną nie tylko mienia, ale również życia i zdrowia ludzkiego, które to wartości zagrożone są na skutek działania żywiołu. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 13c ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., jeżeli w związku z wejściem w życie przedmiotowej uchwały, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę albo wykupu nieruchomości lub jej części. W sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz wykupu nieruchomości w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 6[...], Nr 106, poz. 675 i Nr 143, poz. 963), z tym że organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 13c ust. 5 cytowanej ustawy). Oznacza to, że wykup nieruchomości przez gminę czy też wypłata odszkodowania, podlegać będą kontroli sądu administracyjnego, po wydaniu stosownej decyzji w tym przedmiocie.
Po czwarte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zarówno przedmiotowa uchwała, jak również uzasadnienie Sądu I instancji, nie odnosi się do kwestii zastosowania innych niż trwałe wyłączenie spod zabudowy, przewidziane w art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., sposobów zapobiegania skutkom powodzi, o których stanowią inne przepisy cytowanej ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku rozważania, czy organ administracji publicznej (w tym przypadku właściwa rada gminy) miał możliwość zastosowania innej niż przyjęta w danym akcie instytucji prawnej, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego za zgodne z prawem uznaje przyjęte w danym akcie nałożone obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Jak wskazał Sąd I instancji, rada gminy prawidłowo oparła się na ekspertyzie wykonanej przez wykwalifikowany i fachowy podmiot, jakim jest Państwowy Instytut Geologiczny. Bez znaczenia jest przy tym, że "karta osuwiskowa" została sporządzona na podstawie umowy cywilnoprawnej (na zlecenie gminy), bowiem opinia, po dokonaniu wpisu do rejestru prowadzonego na podstawie art. 110a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., stała się niewątpliwie materiałem (dokumentem) urzędowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Państwowy Instytut Geologiczny nie zmienił swojego stanowiska w sprawie, bowiem za zmianę rekomendacji nie sposób uznać późniejszego stanowiska jednego z autorów "karty osuwiskowej", którego nie można utożsamiać ze stanowiskiem Państwowego Instytutu Geologicznego.
Po piąte, stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. z 2007 r., Nr 121, poz. 840), nie jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że art. 13c ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, odsyła do rejestru prowadzonego w trybie art. 110a ust. 2 p.o.ś., a więc również pośrednio do przepisów rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r., które stanowi uszczegółowienie w zakresie zasad prowadzenia rejestru. Ponadto, wzór "karty osuwiskowej" określony został w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2007 r., nie można więc przyjąć, że na potrzeby ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. stosuje się wzór karty zawarty w cyt. rozporządzeniu, przy jednoczesnym odstąpieniu od zasad sporządzania tej karty określonych w pozostałych przepisach tego rozporządzenia.
Po szóste, stosownie do treści art. 13c ustawy z 11 sierpnia 2001 r., rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, na obszarach wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b, może na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wyznaczyć, w drodze aktu prawa miejscowego, obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Oznacza to, że dla przedmiotowej uchwały zasadniczego znaczenia nie ma sama "karta osuwiskowa", lecz wpisy rejestru prowadzonego przez starostę. Przepis art. 13b wyraźnie odsyła do rejestru prowadzonego na podstawie art. 110a ust. 2 p.o.ś., nie przewidując żadnych odstępstw w zakresie sposobu prowadzenia rejestru czy tym bardziej dokumentowania zawartych w nim informacji, wskazując jedynie, że wpisane do rejestru musi nastąpić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku przez właściwy organ. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, na ile organ gminy może kwestionować (a w konsekwencji jak daleko może sięgnąć kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny) wpisy rejestru, a co za tym idzie treść karty osuwiskowej. Uznać należy, że ocena ta może być jedynie oceną formalną (a więc dotyczyć np. numerów działek czy kompletności formalnej karty), ale już nie merytorycznej treści karty sporządzonej przez wyspecjalizowany podmiot legitymujący się fachową wiedzą. Oznacza to, że podobnej oceny (formalnej zgodności karty z uchwałą rady gminy wydaną w trybie art. 13c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r.) może dokonać wojewódzki sąd administracyjny. Odwołanie się przez Sąd I instancji do "nagłości i potrzeby chwili" nie znajduje żadnego oparcia w cytowanych przepisach. Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2007 r. dotyczy monitorowania terenów zagrożonych masowymi ruchami ziemi, a więc z natury rzeczy zdarzeń nagłych i nie do końca przewidywalnych. To z kolei oznacza to, że w tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji nie jest prawidłowe, ale samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu, bowiem organ administracji nie miał możliwości podważenia, co do istoty, wpisów w rejestrze. Z tej przyczyny podniesiony zarzut kasacyjny nie mógł odnieść zamierzonego skutku (art. 184 p.p.s.a.).
Po siódme, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd I instancji nie ustalił, a w istocie nie dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego sprawy, bowiem rozważania Sądu I instancji znajdują oparcie w aktach sprawy. Ponownie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie w sprawie miał wpis do rejestru dokonany w trybie art. 110a ust. 2 p.o.ś. Skoro wpis ten został dokonany na podstawie sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny "karty osuwiskowej", a te dokumenty co do swojej istoty nie mogły być kwestionowane przez radę gminy, to brak było możliwości uwzględnienia przez radę gminy (a następnie wojewódzki sąd administracyjny) opinii składanych przez stronę, mających charakter dokumentów prywatnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że działalność uchwałodawcza gminy nie ma charakteru ostatecznego i niezmiennego. Ewentualna zmiana rekomendacji przez Państwowy Instytut Geologiczny, dokonana chociażby na podstawie dokumentów składanych przez stronę czy zmian stanu faktycznego, może prowadzić do zmiany przedmiotowej uchwały w przewidzianym do tego trybie.
Po ósme, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała nie dotyczy bezpośrednio zobowiązań finansowych gminy, bowiem, co wynika z treści powołanego wyżej art. 13c ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., wykup nieruchomości bądź też wypłata odszkodowania może, ale nie musi nastąpić, bowiem zależne jest od wniosku strony. Ponadto, przepis art. 58 ust. 1 u.s.g. zamieszczony został w Rozdziale 6 cytowanej ustawy zatytułowanym "Gminna gospodarka finansowa". Dokonując wykładni przepisu art. 58 ust. 1 u.s.g. należy mieć na uwadze systematykę tego aktu prawnego, a więc uznać należy, że dotyczy on zobowiązań gminy zaciąganych właśnie w ramach prowadzenia przez gminę gospodarki finansowej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała, wydana na podstawie art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., nie jest uchwałą z zakresu gminnej gospodarki finansowej.
Z tych też przyczyn uznać należało, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1[...] p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oddalił skargę, prawidłowo wywodząc, że Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z przepisem art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r.
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.