II OSK 819/23

II OSK 819/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 718/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-12-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 61 § 2, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 718/22 w sprawie ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr WIN-II.7840.4.80.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. i J. K. solidarnie na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 718/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.80.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Ostateczną decyzją nr 193 z 23 sierpnia 2010 r. Starosta Olecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
Na wniosek właścicielki sąsiedniej nieruchomości, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ostateczną decyzją z 4 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) stwierdził nieważność opisanej decyzji Starosty Oleckiego z 23 sierpnia 2010 r.
Decyzja GINB stała się prawomocna na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3649/19 oddalającego skargę kasacyjną G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/18 oddalającego ich skargę.
W piśmie z 7 marca 2022 r. Starosta Olecki, powołując się na art. 61 § 2 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: K.p.a.), zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową na ww. działce. W odrębnym piśmie, datowanym tego samego dnia, Starosta zwrócił się do stron z pytaniem czy wyrażają zgodę na wszczęcie postępowania w sprawie oraz zakreślił siedmiodniowy termin odpowiedzi, pod rygorem potraktowania braku odpowiedzi jako niewyrażenie zgody na wszczęcie przedmiotowego postępowania. W zakreślonym terminie inwestorzy nie odpowiedzieli na pismo organu
Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. Starosta Olecki (dalej jako: organ I instancji lub Starosta), na podstawie art. 61 § 2 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania dla G. i J. K. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową na określonej działce.
Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że za wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie przemawiał ważny interes strony, polegający na potrzebie doprowadzenia przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Jednak w związku z nieuzyskaniem zgody inwestorów na wszczęcie tego postępowania, zobowiązany był je umorzyć.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: organ odwoławczy lub Wojewoda) decyzją z 17 sierpnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty z 22 kwietnia 2022 r. i umorzył wszczęte z urzędu postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego było to, iż w obrocie prawnym pozostał jedynie wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę, do którego rozpatrzenia obowiązany był Starosta. Sprawa bowiem powraca do stanu, który miał miejsce przed wydaniem wadliwej decyzji. Zatem jedynym obowiązkiem Starosty było ponowne rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, czego nie uczynił, a ponowne wszczynanie postępowania w tym przedmiocie było zbędne i naruszało prawo. Dlatego należało uchylić wadliwą decyzję Starosty i umorzyć postępowanie organu I instancji wszczęte z urzędu.
Skargę na tę decyzję wnieśli G. i J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przejawiające się uznaniem, że organ I instancji niezasadnie wydal decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy Starosta wszczął z urzędu postępowanie w oparciu o art. 61 § 2 K.p.a., a w jego toku nie uzyskał zgody strony na jego prowadzenie, był więc zobligowany do wydania ww. rozstrzygnięcia – co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem złożonego odwołania, uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem wszczętego z urzędu postępowania organu I instancji. Wobec tego skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących twierdził, że w związku z brakiem uzyskania zgody stron na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art., 61 § 2 K.p.a., organ zobligowany był do umorzenia postępowania. Na poparcie tego stanowiska został powołany wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2002/19. Wskazano, że zastosowanie ww. przepisu ograniczone jest istnieniem dwóch przesłanek: szczególnie ważnego interesu strony, która ma charakter przesłanki materialnej oraz wyrażenia zgody przez stronę, czyli przesłanki formalnej. W niniejszej sprawie organ nie uzyskał zgody strony na prowadzenie postępowania w związku z czym okazało się konieczne umorzenie postępowania. Zdaniem strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie rozpatrzono wszechstronnie wszelkich okoliczności sprawy, co naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 718/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestie związane z wszczęciem postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisem szczególnym w stosunku do tej normy jest art. 61 § 2 k.p.a., który pozwala organowi administracji publicznej, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Abstrahując od realiów rozpoznawanej sprawy, wywody strony skarżącej co do obowiązku umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w razie braku zgody na strony na jego prowadzenie, można uznać za prawidłowe. Jednakże nie są one adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Zdaniem Sądu, w realiach sprawy trzeba mieć na uwadze skutki prawne ostatecznej decyzji GINB z 4 czerwca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z 23 sierpnia 2010 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z Wojewodą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę doprowadziło do sytuacji, w której do rozpoznania pozostał wniosek skarżących 5 lipca 2010 r., którym zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Zbędne było zatem wszczynanie przez Starostę z urzędu postępowania, na podstawie at. 61 § 2 K.p.a. w tym samym przedmiocie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ww. przepisy przewidują dwa odrębne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, które są różnymi, samodzielnymi sposobami wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony. Niedopuszczalne jest też prowadzenie dwóch postępowań (wszczętego na wniosek i wszczętego z urzędu) przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy.
W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie istotna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Oznacza to, iż żądanie to (wniosek strony) wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Na skutek wyroku NSA z 18 lutego 201 r., sygn. akt II OSK 36/49 ostatecznie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę, co nie oznacza jednak, że skutek ten obejmował także złożony przez stronę wniosek z 5 lipca 2010 r. Wniosek ten należało rozpoznać, bez potrzeby ponownego wszczynania postępowania w tym samym przedmiocie. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że umorzeniu winno podlegać tylko postępowanie Starosty wszczęte z urzędu. Treść rozstrzygnięcia organu I instancji zaś odnosiła się ogólnie do umorzenia postępowania w sprawie wydania dla G. i J. K. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową, pod określonym adresem. Wprawdzie z powołanej przez Starostę podstawy prawnej wydania decyzji oraz z jej uzasadnienia można było wnioskować, że umorzeniu podlega postępowanie wszczęte z urzędu, to decyzji organu I instancji nie można było uznać za prawidłową, bo treści rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji. Powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Prawidłowo zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu tylko postępowania Starosty wszczętego z urzędu. W sytuacji braku zgody strony na prowadzenie postępowania umorzeniu bowiem podlegało tylko to postępowanie. W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie może budzić wątpliwości to, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku inwestorów. Wniosek ten nie został przez nich cofnięty i, jak wynika z akt sprawy, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie został rozpatrzony. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z bezzasadnością wszczęcia kolejnego postępowania z urzędu, jego przedmiot zostaje objęty w całości postępowaniem wszczętym jako pierwsze (na wniosek) i to właśnie postępowanie powinno doprowadzić do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wnieśli G. K. i J. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przejawiające się uznaniem, że Starosta Olecki niezasadnie wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy organ ten wszczął postępowanie z urzędu w oparciu o treść przepisu art. 61 § 2 K.p.a., a w jego toku nie uzyskał zgody strony na jego prowadzenie, był więc zobligowany do wydania ww. rozstrzygnięcia - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. K. i J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie kwestie i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności poprzedniego pozwolenia na budowę do rozpoznania pozostał wniosek skarżących kasacyjnie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Nie było tym samym podstaw do wszczynania przez Starostę z urzędu kolejnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla skarżących kasacyjnie a w konsekwencji wszczęte z urzędu postępowanie należało umorzyć. Wojewoda skorygował rozstrzygnięcie organu I instancji tak aby nie było wątpliwości, że umorzone zostało postępowanie wszczęte przez Starostę z urzędu w sprawie pozwolenia na budowę nie zaś postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowane wnioskiem skarżących kasacyjnie. Brak jest tym samym podstaw do podważania prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.