II OSK 818/05

II OSK 818/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący/
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 687/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-02-01
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Ożóg /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 687/04 w sprawie ze skargi J. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 marca 2004r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w Ł. przy ul. B.
Stwierdził, iż projektowana stacja będzie usytuowana na działce nr [...]. Zgodnie z Raportem oddziaływania na środowisko, opracowanym w maju 2003r. projektowana stacja bazowa telefonii nie będzie oddziaływać niekorzystnie na zdrowie ludzi i inne elementy środowiska naturalnego. Jedynym czynnikiem negatywnie oddziaływującym będzie elekromagnetyczne promieniowanie niejonizujące (o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2). Pola te będą występowały w zasięgu maksymalnym do 44,7 m w kierunku azymutu 356° na wysokości powyżej 33,6 m n.p.t. W kierunku najbliższej zabudowy przy ul. B. obszar oddziaływania będzie ograniczony do 22,7 m na wysokości 43,7 m n.p.t. Tym samym będą występowały w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nad terenem działki nr [...] oraz skrzyżowaniem ul. B. i S.
Jako podstawę prawną Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu wskazał rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J. i T. W. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość, dopuszczalną 0,1 W/m2 określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) występują na wysokości powyżej 33,6 m i w zasięgu maksymalnym 44,7 m od anten na kierunkach promieniowania. Jak podniósł organ II instancji, co prawda rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r., na które powołał się Wojewódzki Inspektor Sanitarny utraciło moc z dniem 30 czerwca 2003 r., jednakże wartość dopuszczalna gęstości mocy nie zmieniła się.
W orzeczeniu organu I instancji zostały omówione jedynie dwa azymuty, bowiem jeden z nich wyznacza kierunek, w którym będzie występował maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o poziomach przekraczających dopuszczalną wartość, natomiast drugi omówiono ze względu na jego zasięg w stosunku do najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Przy czym obszar ponadnormatywnego oddziaływania na tereny zabudowane nie będzie wykraczał poza obręb działki, na której będzie usytuowana planowana inwestycja.
Nie jest również możliwe nakładanie się pól oddziaływania planowanej stacji z już istniejącymi, bowiem sąsiednie stacje oddalone są o ok. 500 m od projektowanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. i T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 37 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie nie obowiązującego w tej dacie aktu prawnego, a Główny Inspektor Sanitarny utrzymując je w mocy pozostawił w obrocie prawnym takie wadliwe orzeczenie. Organy naruszyły art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8 kpa poprzez zaniechanie przez organ I instancji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oparcia się jedynie na raporcie przedstawionym przez inwestora. Nie został powołany biegły lekarz, który oceniłby potencjalne oddziaływanie pól elektromagnetycznych na zdrowie zamieszkujących teren ludzi. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że rozporządzenie, na które powołał się organ I instancji utraciło moc z dniem 1 lipca 2003 r. Uchylony akt został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r., które weszło w życie z dniem 29 listopada 2003 r. W dacie zatem orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podstawą rozstrzygnięcia winien być Raport oddziaływania na środowisko, sporządzony w oparciu o aktualny stan prawny tzn. nowe rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r.
W ocenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł się wyłącznie na Raporcie, który stanowi jedynie opinię prywatną i nie korzysta z waloru "ekspertyzy biegłego jako dowodu" w rozumieniu kpa. Organ ten dał w całości wiarę zawartym tamże danym, nie wskazując podstaw takiego stanu rzeczy. Tymczasem rzeczoznawca sporządzający raport nie miał kompetencji, aby wypowiadać się w przedmiocie potencjalnego wpływu promieniowania na zdrowie ludzkie. Nie posiada bowiem wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny. Tym samym w ocenie skarżącego organy obydwu instancji powinny wziąć pod uwagę możliwość powołania biegłego z zakresu medycyny radiologicznej, stosownie do art. 84 § 1 kpa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, iż pola elektromagnetyczne są ograniczone do takich poziomów, które na podstawie aktualnego stanu wiedzy są uznawane za nieszkodliwe. Inspektor przyznał, iż powołane przez organ I instancji rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 1998r. utraciło moc z dniem 30 czerwca 2003r., jednakże jak zostało to wyjaśnione przy rozpoznawaniu zażalenia dopuszczalna gęstość mocy nie zmieniła się i jest określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Zatem norma prawna, na której oparł się organ I instancji istniała w chwili wydawania postanowienia, niezależnie od błędnego powołania podstawy prawnej.
Odnośnie oparcia się przez organy jedynie na Raporcie, Inspektor stwierdził, że jeśli raport nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie ma powodu, aby go kwestionować i sporządzać inne opracowania w tym przedmiocie. Art. 84 § 1 kpa nie nakazuje powołania biegłego, lecz jedynie uprawnia organ do zasięgnięcia opinii biegłego, w niniejszym wypadku pracownicy PIS posiadają stosowną wiedzę i nie ma potrzeby powoływania biegłego do każdej z tego rodzaju spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 687/04 skargę tę oddalił.
Sąd bowiem uznał, iż kontrolowana decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa. Nie można odmówić trafności zarzutu zawartego zarówno w zażaleniu, jak również skardze, iż rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku i wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) utraciło moc z dniem 30 czerwca 2003 r. Tym samym w dacie wydawania przez organ I instancji tj. w dniu 29 marca 2004 r. rozporządzenie to już nie obowiązywało. Nowe natomiast rozporządzenie, które weszło w życie z dniem 29 listopada 2003 r. nie zawiera żadnych przepisów o charakterze normy intertemporalnej, nakazującej stosowanie przepisów dotychczasowych w wypadku wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami poprzedniego rozporządzenia. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny wadliwie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 1998 r. Niemniej jednak, jak podniósł organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie zawierające takie uchybienie, dopuszczalna gęstość mocy pól elektromagnetycznych nie zmieniła się i zarówno w poprzednio, jak i w obecnie obowiązującym akcie wykonawczym wynosi 0,1 W/m2 ( tabela 2 Załącznika Nr 1 do powołanego rozporządzenia). Nie można wobec powyższego uznać, iż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od wadliwego powołania podstawy prawnej, graniczna wartość gęstości mocy pozostała niezmieniona, co oznacza, iż nie miała taka wadliwość żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie można także przyjąć, iż organy orzekły bez podstawy prawnej. W chwili wydawania postanowienia istniała norma prawna, aczkolwiek przywołany w uzasadnieniu akt prawny, w którym taka norma miałaby się zawierać, już nie obowiązywał. Niemniej jednak obowiązywało już nowe rozporządzenie, przewidujące taką regulację.
Nie zasługuje na uwzględnienie następny zarzut skargi, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oparciu się jedynie na Raporcie i zaniechaniu powołania biegłego do spraw medycyny radiologicznej. Raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem przewidzianym ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ustawa przewiduje wydawanie postanowień przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie raportu, jeżeli jest on wymagany z mocy przepisów lub obowiązek jego sporządzenia zostanie stwierdzony przez właściwy organ. Jeżeli raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Raport taki może być sporządzony na zlecenie inwestora, bowiem taką możliwość przewidują przepisy powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak, iż z tego powodu jest on obarczony wadliwością lub wprost stronniczością.
Niepowołanie natomiast biegłego z zakresu medycyny na okoliczność ewentualnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzkie nie może stanowić o uchybieniu przez organ przepisom postępowania, a to art. 77 § 1 kpa, art. 7, art. 8 art. 84 § 1 kpa. Przede wszystkim jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę (bowiem na tym etapie został podniesiony powyższy zarzut) organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W tego rodzaju sprawach, jak uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, często rozstrzyganej przez organy inspekcji sanitarnej, pracownicy posiadają niezbędną w tym zakresie wiedzę. Nie było zatem konieczne z urzędu korzystanie z pomocy biegłego, zaś taki wniosek nie został zgłoszony w toku postępowania administracyjnego przez stronę.
Zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom skargi, zawiera uzasadnienie faktyczne. Nie jest ono co prawda nazbyt obszerne, jednakże wyjaśnia wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Ustosunkowuje się także do wniosków i zarzutów zawartych w zażaleniu wniesionym przez skarżących od aktu wydanego przez organ I instancji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik J. i T. małż. W. zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaakceptował tym samym uchybienia, których dopuścił się Główny Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] lipca 2004 roku polegające na:
a) naruszeniu art. 6 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz.U. z 1998, poz. 90, nr 575 z późn. zmian.; dalej: ustawa o P.I.S.) poprzez pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 29 marca 2004r, które zostało wydane na podstawie nie obowiązujących już przepisów prawa tj. Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107 z 1998r.);
b) naruszeniu przez organy sanitarne art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie się w rozstrzygnięciu w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie ludzkie jedynie na raporcie Inwestora sporządzonym przez rzeczoznawcę z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, którego wnioski co do oddziaływania na zdrowie, ludzkie wykraczają poza zakres kompetencji przypisanych autorowi raportu;
c) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak w stanie faktycznym wymagającym wiadomości specjalnych powołania biegłego lekarza w celu uzyskania opinii co do potencjalnego oddziaływania projektowanej stacji (ze szczególnym uwzględnieniem natężenia pól elektromagnetycznych) na zdrowie zamieszkujących w jej sąsiedztwie ludzi, jednocześnie opierając się w tej mierze bezkrytycznie na raporcie Inwestora, który w sprawie ma jedynie charakter opinii prywatnej i w żadnym razie nie korzysta z przymiotu opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a.
Wniósł o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem zasady przyjętej w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 3 Konstytucji: "Przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązkiem każdego organu państwa (ust. 1). Wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (ust. 2)". Zdaniem strony skarżącej nie ulega żadnej wątpliwości, iż przepis ten statuujący zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, zawiera w swej treści normę nakazującą działanie organów administracji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest utrwalone w tym zakresie orzecznictwo NSA. I tak dla przykładu można przytoczyć sentencję wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2001 r.: "Organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (II SA 55/00,LEX nr 75523; por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 1999r., IV SA 1292/97, LEX nr 48236). "Ustalenie, jaka norma obowiązuje, jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie" (Komentarz do KPA, pod red. B. Adamiak J. Borkowski, 2004, wyd. LEGALIS).
Wobec powyższego trudno zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym uznaje on pozostawienie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w obrocie prawnym postanowienia organu meriti, wydanego na podstawie nie obowiązujących przepisów prawa jako nie naruszającego rażąco prawa, tylko dlatego że dopuszczalna wartość gęstości mocy pozostała na tym samym poziomie. W konsekwencji powoduje to, że mamy do czynienia z sytuacją, w której akceptuje się ewidentne naruszenie przepisów prawa przez organ odwoławczy tylko z uwagi na fakt, iż matematyczne parametry nie uległy zmianie (przy nie budzącym wątpliwości fakcie, iż zmianie uległa podstawa prawna).
Zdaniem strony skarżącej przedstawiony Raport jest jedynie opinią prywatną sporządzoną na zlecenie Inwestora (zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem przez ustawę Prawo ochrony środowiska) i nie korzysta z przymiotu ekspertyzy biegłego jako dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a.
Główny Inspektor Sanitarny, przy zupełnym braku ustosunkowania się do zawartych w zażaleniu zarzutów, przepisał dane techniczne planowanej inwestycji nie formułując żadnych wniosków w przedmiocie wpływu na zdrowie budowy masztu telekomunikacyjnego. W tym zakresie organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do podtrzymania stanowiska Wojewódzkiego Inspektora co do tego, iż "projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie oddziaływać w sposób niekorzystny na zdrowie ludzi ani na inne elementy środowiska naturalnego" (str. 2 uzasadnienia postanowienia z dnia 29 marca 2004r.) wyjaśniając lakonicznie, iż pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalny poziom będzie występowało wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi.
W skardze do WSA skarżący podnieśli, iż rozstrzygnięcie to w zakresie potencjalnego wpływu promieniowania na zdrowie ludzi opiera się jedynie na raporcie Inwestora sporządzonym przez rzeczoznawcę z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, którego wnioski co do oddziaływania na zdrowie ludzkie wykraczają poza zakres kompetencji przypisanych autorowi raportu. Albowiem, co wydaje się bezdyskusyjne - inż. Z. jest rzeczoznawcą w zakresie ocen oddziaływania na środowisko ale nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny, która wydaje się niezbędną aby móc wyjaśnić kwestie dotyczące oddziaływania na organizm ludzki promieniowania elektromagnetycznego o wartościach dla planowanej inwestycji.
Jednocześnie strona wyraziła zdziwienie, iż organy obydwu instancji nie skorzystały z możliwości powołania biegłego z zakresu medycyny radiologicznej, który poddałby analizie i weryfikacji dane zaprezentowane w Raporcie Inwestora. Zgodnie z art. 84§ 1 k.p.a. "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii." Należy zauważyć, iż negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie ludzkie był konsekwentnie podnoszony w toku postępowania i bynajmniej nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że raport ten nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości oraz nieprawidłowości i wobec tego nie ma podstaw aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych (str. 5 uzasadnienia wyroku). W żadnej mierze, również nie można uznać, że to pracownicy organów sanitarnych posiadają wystarczającą wiedzę w zakresie oddziaływania takiej inwestycji na zdrowie ludzkie i to w sytuacji kiedy w tym przedmiocie prowadzone są spory pomiędzy wieloma specjalistycznymi ośrodkami na świecie, z których wynika, że ocena uwarunkowań emisji pól elektroenergetycznych na zdrowie ludzkie winna być w każdym przypadku czyniona w sposób precyzyjny z uwzględnieniem specyfikacji konkretnej inwestycji, jej parametrów oraz warunków otoczenia siedzib ludzkich.
Podstawa sporządzenia takiego raportu mająca swe źródło w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska nie niweluje przecież przepisów regulujących postępowanie dowodowe na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy z mocy art. 37 ustawy o P.I.S. stosuje się w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Organ administracji publicznej powołuje biegłego na żądanie strony lub z urzędu. Jak stwierdzono w komentarzu do art. 84 k.p.a. autorstwa A. Wróbla [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000): "Organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza (K. Kołakowski, Komentarz do k.p.c., s. 870). W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 18 lipca 1975r., I CR 331/75 (niepublikowany), przyjęto, że wiadomości specjalne to wiadomości wykraczające poza zakres tych, jakimi dysponuje ogół osób inteligentnych i wykształconych. Z kolei według Wengerka rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie (E. Wengerek: Komentarz do k.p.c., 1989, s. 458)."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. (...). O tej nieważności traktuje § 2 art. 183 p.s.a., jednakże żadne z przypadków w tym przepisie wymienionych, nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.
Nie można podzielić zarzutu skarżących, iż pozostawienie przez Sąd I instancji w obrocie prawnym postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 29 marca 2004r., wydanego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem ... (Dz.U. Nr 107, poz. 676) miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż w czasie jego podjęcia obowiązywało już inne rozporządzenie Ministra Środowiska: z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Uchybienie to bowiem zostało usunięte przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który w zaskarżonym postanowieniu oparł się prawidłowo na przepisach rozporządzenia z dnia 30 października 2003r. wskazując, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, określoną w tym akcie prawnym, występują na wysokości powyżej 33,6 m i w zasięgu maksymalnym 44,7 m od anten na kierunkach promieniowania. Jednak, co równie istotne, stwierdził, że choć w chwili orzekania przez organ I instancji rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 1998r. już nie obowiązywało, ale wartość dopuszczalna gęstości mocy nie zmieniła się. Istotny czynnik służący opisywaniu tego rodzaju przedsięwzięć został przez prawodawcę zachowany.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało zapatrywanie, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (wyrok NSA z dnia 28 maja 1989r., IV SA 1278/88, P i Z 1989, nr 33, s. 15). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione przez sąd tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których jednak ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści (wyrok z dnia 18 lipca 1983r., I SA 472/83, opubl. w: KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK, oprac. pod red. R. Hausera, Wydawn. Prawn. W-wa 1995, s. 334). Podobnie można przyjąć w rozpatrywanym przypadku, gdy wprawdzie dochodzi do zmiany przepisów prawa, ale podstawa prawna do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w jednym i drugim akcie prawnym jest podobna. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że dostrzeżona przez skarżących wadliwość nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie mają również racji skarżący zarzucając niedostatek ustaleń faktycznych wynikających z zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny radiologicznej na okoliczność ewentualnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzkie. Zarzutu takiego nie postawiono jednak w zażaleniu na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 29 marca 2004r. toteż organ odwoławczy nie mógł się do niego odnieść. Niezależnie od tego Sąd I instancji trafnie uznał, że raport oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej P. S.A. "[...]", opracowany przez biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko na podstawie art. 48 i n, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) nie budzi zastrzeżeń więc mógł być przyjęty "za podstawę ustaleń faktycznych". Raport stwierdza, iż projektowana stacja nie stanowi zagrożenia dla ludzi. Nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska naturalnego, może więc otrzymać pozytywną decyzję władz sanitarnych i administracyjnych dotyczącą jej lokalizacji. W najbliższym sąsiedztwie proponowanej lokalizacji istnieje zabudowa, jednak jest ona znacznie niższa od proponowanej wysokości zawieszenia anten. Jedynym zaś zagrożeniem dla środowiska są pola elektromagnetyczne wypromieniowane przez anteny stacji. Obszary te (o poziomach wyższych od dopuszczalnych) będą występowały na znacznych wysokościach w wolnej przestrzeni i poza miejscami dostępnymi dla ludzi. Również ważne jest przy tym stwierdzenie biegłego, iż ze względu na potencjalne zagrożenie zdrowia ludzi, które związane jest z przebywaniem w obszarze oddziaływania silnych pól elektromagnetycznych, zostały ustalone szczegółowe przepisy dotyczące ochrony przed promieniowaniem. Mają one na celu zapewnienie odpowiedniej separacji miejsc przebywania ludzi od obszarów o wysokim poziomie natężenia pół elektromagnetycznych. Kwestie te zostały zatem generalnie unormowane wobec czego ich rozstrzygnięcie w drodze opinii biegłego z zakresu medycyny radiologicznej należy uznać za bezprzedmiotowe. Sprowadzają się one bowiem do przestrzegania przepisów cytowanego rozporządzenia z dnia 30 października 2003r., a nie każdorazowego opiniowania takiej inwestycji pod względem jej oddziaływania na środowisko przez biegłego z zakresu medycyny radiologicznej.
Z tych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.s.a.