I GSK 128/23

I GSK 128/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3700/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-22
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3700/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 68 750 (sześćdziesiąt osiem tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022r., sygn. akt V SA/Wa 3700/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021r., poz. 137, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ") z 27 kwietnia 2021r., nr 7/21 i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej też: "Dyrektor MO ARiMR", "Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ I instancji", "Dyrektor") z 18 lutego 202r., nr 9007/6750/47/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 38.919.230,34 zł wraz z odsetkami w kwocie 7.275.077,22 zł, w łącznej wysokości 46.194.307,56 zł, orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca w drodze decyzji Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego nr RG-I-P.7166.2.562.2011 z 30 grudnia 2011r. otrzymała wstępne uznanie, jako grupa producentów owoców i warzyw w kategorii produktów "warzywa". Grupa realizowała zatwierdzony Plan dochodzenia do uznania (dalej: "PDU") w okresie od 1 stycznia 2012r. do 31 grudnia 2016r. w podziale na okresy półroczne. Łączna przyznana kwota pomocy wynosiła 38.919.230,34 zł.
W dniu 29 grudnia strona 2016r. złożyła do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego wniosek o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw.
Decyzją z 8 czerwca 2020r., nr 9007/673/17/20 Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił uznania organizacji producentów G. Sp. z o.o. w grupie produktów "warzywa". Prezes ARiMR decyzją z 11 września 2020r., nr 18/20, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Pismem z 19 października 2020r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, a następnie decyzją z 18 lutego 2021r., nr 9007/6750/47/21 ustalił Grupie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 38.919.230,34 zł wraz z odsetkami, uzyskanych na mocy decyzji: 9002/6703/28/16 z 3 marca 2016r. na kwotę 2.131.291,93 zł; 9002/675/010/13 z 14 maja 2013r. na kwotę 2.066.902,29 zł; 9002/6703/19/16 z 5 lutego 2016r. na kwotę 584.348,88 zł; 9002/675/025/14 z 25 sierpnia 2014r. na kwotę 12.509.534,56 zł; 9002/675/043/14 z 30 grudnia 2014r. na kwotę 5.488.007,12 zł; 9002/675/031/15 z 27 sierpnia 2015r. na kwotę 8.908.937,85 zł; 9002/6703/024/16 z 14 marca 2016r. na kwotę 3.298.118,28 zł; 9002/6703/150/ 16 z 5 stycznia 2017r. na kwotę 3.799.991,10 zł; 9002/6703/4/17 z 14 marca 2017r. na kwotę 132.098,33 zł.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr 7/21 z 27 kwietnia 2021r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, nr 9007/6750/47/21 z 18 lutego 2021r
Wskazał, że kontrole przeprowadzane w siedzibie Grupy wykazały brak wydzielenia przez stronę w systemie księgowym sprzedaży produktów pochodzących od jej członków, a tym samym brak było możliwości wyliczenia wartości produktów sprzedanych osiągniętej przez samych wspólników. Spółka prowadziła zestawienie sprzedaży produktów przez poszczególnych jej członków, jedynie w formie pliku w formacie Excel, bez odrębnego konta księgowego. Prowadzenie księgowości w arkuszu kalkulacyjnym programu Excel, który nie zapewnia automatycznej kontroli ciągłości zapisów nadawania numerów pozycji, czy też nie pozwala na ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu oraz brak odrębnego konta księgowego stoi w sprzeczności z zasadą wyodrębniania w rachunkowości wszystkich zdarzeń istotnych dla oceny sytuacji majątkowej i finansowej i może podważać rzetelność zamieszczonych w pliku danych. Wskazał, że Grupa jest odpowiedzialna za nieuzyskanie statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w wyniku jej zamierzonego działania lub co najmniej poważnego zaniedbania z jej strony, co powoduje nałożenie na nią kary wynikającej z art. 116 ust. 2 pkt a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011), czyli odzyskania w 100% wypłaconej pomocy finansowej.
WSA uwzględnił skargę.
Wskazał, że Sądowi z urzędu znane są wyroki tut. Sądu, zapadłe w sprawach ze skarg składanych przez skarżącą. Podniósł, że w prawomocnym wyroku z 13 lutego 2019r., sygn. akt V SA/Wa 1469/18 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2018r., nr RR.po.027.30.2017, którą utrzymano w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 31 sierpnia 2017r., nr 85/CE/2017, stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2011r., dokonującej wstępnego uznania G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla grupy produktów "warzywa" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez Zastępcę Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 23 grudnia 2011r. Nadto jak wskazał wyrokiem z 13 grudnia 2021r., sygn. akt V SA/Wa 2205/20 WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 11 września 2020r., nr 18/20, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 8 czerwca 2020r., nr 9007/673/17/20, wydaną w przedmiocie odmowy uznania G. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa".
WSA w zaskarżonym do NSA wyroku podzielając argumentację zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2021r. oraz w prawomocnym wyroku z 13 lutego 2019r. podniósł, że z uzasadnienia wyroku z 13 grudnia 2021r. wynika, iż tut. Sąd uchylił cyt. decyzje z uwagi na zastosowanie przez organy nieprawidłowej wykładni przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 19 września 2013r. w związku z art. 7 lit. e, art. 24 rozporządzenia delegowanego 2017/89 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o rachunkowości i art. 9a ust. 14 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia w sposób dostateczny i prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji skoro podstawowym zarzutem, na jaki wskazują organy, a która to przesłanka przesądziła o treści zaskarżonej decyzji, jest prowadzenie przez stronę skarżącą księgowości w sposób opisany w uzasadnieniu obydwu decyzji, to orzeczenie o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych będzie możliwe po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii pierwotnej, odnoszącej się do prawidłowości dot. prowadzenia przez skarżącą scentralizowanej rachunkowości i systemu fakturowania. Wskazał też, że rozstrzygnięcie niniejszej kwestii jest również niezbędne do oceny, czy ewentualne ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych będzie stanowiło 50% czy 100% pobranych środków, w myśl cyt. przepisów rozporządzenia Komisji nr 543/2011. Tym samym w ocenie WSA niezbędnym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją było wcześniejsze zakończenie postępowania prowadzonego odnośnie uznania G. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa", co wynika z treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego powstania ewentualnej wadliwości ksiąg rachunkowych, a co za tym idzie powstania przesłanki określonej w cyt. przepisie rozporządzenia Komisji 543/2011.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż:
a) uzasadnienie ww. wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna, w szczególności brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie tożsamym z przedmiotem kontrolowanej decyzji,
b) brak przedstawienia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd,
c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
d) brak przedstawienia stanowiska organu;
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie tożsamym z przedmiotem kontrolowanej decyzji;
3) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż pomimo istnienia identycznej relacji w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprawą odmowy uznania organizacji producentów owoców i warzyw, Sąd zauważa podstawę do zawieszenia postępowania wyłącznie w postępowaniu administracyjnym;
4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wskazania twierdzeń strony postępowania administracyjnego, do których nie odniósł się organ drugiej instancji, a nadto pominięcie dowodów świadczących o dostosowania się, bez przymusu, w zakresie rachunkowości, do zasad wynikających z przepisów prawa UE, które stosują także inne organizacje producentów owoców i warzyw;
5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 lit e), art. 11 ust 1 i art. 24 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) i art. 160 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, przez błędne przyjęcie, że przepisy art. 152-154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, jak również art. 125a-125b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, a także przepisy wykonawcze prawa UE, pozwalają na oparcie oceny spełniania kryteriów uznania za organizację producentów owoców i warzyw na nieautoryzowanych zestawieniach sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego i to w odniesieniu do okresu 2014-2016, a nie na podstawie księgi rachunkowej Spółki, i to z okresu 3 - letniego bezpośrednio poprzedzającego rok rozpoznania wniosku o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, tj. rok 2020;
6) art. 145 §1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 7 lit e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, przez błędne przyjęcie, że dowód z zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego nie narusza prawa, gdy przepisy prawa UE wymagają prowadzenia przez organizację producentów scentralizowanej księgowości;
7) art. 145 §1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ ocenił, iż nie zostały udowodnione istotne okoliczności: 1) osiągnięcie określonej wartości produkcji sprzedanej, 2) prowadzenie scentralizowanej księgowości i systemu fakturowania;
8) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 154 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, przez błędne przyjęcie, iż organ niezgodnie z przepisami uznał, że okres referencyjny powinien obejmować lata 2017-2019, a nie 2014-2016;
9) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 79 pkt 2) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE)2017/891 w związku z art. 1 pkt 9) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2021/652 w związku z art. 1 § 1 i ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez oparcie wytycznych co do dalszego postępowania na przepisach prawa, które już nie obowiązują.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 116 ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez zaniechanie zastosowania ww. przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki jego zastosowania;
2) art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 116 ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez zaniechanie zastosowania ww. przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania z art. 116 ust. 2 zdanie wstępne rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, w szczególności bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 49 ust. 4 ww. rozporządzenia;
3) art.145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 116 ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez zaniechanie zastosowania ww. przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że Sąd powziął wątpliwości tylko odnośnie przesłanki zwrotu pomocy w 100%;
4) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE), przez zaniechanie zastosowania ww. przepisów, które określają kryteria uznania organizacji producentów owoców i warzyw, stanowiące meritum sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do nierozpoznania istoty sprawy;
5) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 125e ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w związku z art. 49 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie art. 231 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 po wygaśnięciu (najdalej dacie końcowej) indywidualnego planu dochodzenia do uznania i zaniechanie zastosowania art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891;
6) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 3 ust 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania w związku z art. 154 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 154 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892, przez błędną wykładnię, według której spełnianie kryteriów uznania organizacji producentów może być badane na podstawie danych wyłącznie z okresu trzech lat poprzedzających rok, w którym złożono wniosek o uznanie, choćby nie były one już aktualne, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że spełnianie kryteriów uznania organizacji producentów powinno być badane co do zasady na podstawie danych aktualnych, tj. pochodzących z okresu bezpośrednio poprzedzającego kontrolę przez agencję płatniczą i rozpoznanie wniosku o uznanie organizacji producentów;
7) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 10 ust 1 pkt 3) lit. a) w związku z art. 17 ust. 2 pkt 1) ustawy o rachunkowości w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 22 ust 1 zdanie pierwsze w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 153 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w związku z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o UE (TUE), przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o rachunkowości, która doprowadziła do zaniechania zastosowania przepisów prawa UE, polegającą na przyjęciu w oparciu o ww. przepisy ustawy o rachunkowości, iż dla organizacji producentów nie wynika prawny obowiązek prowadzenia odrębnego konta rachunkowego dla ewidencji transakcji sprzedaży zawieranych z członkami grupy, a decyzja o utworzeniu takiego konta należała do zarządu Spółki, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że ze względu na obowiązek posiadania scentralizowanej księgowości i poddawania się kontroli spełniania kryteriów uznania, organizacja producentów powinna dysponować systemem księgowym pozwalającym wygenerować sprawozdania, które mogą być podstawą do oceny spełniania kryteriów uznania;
8) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 9a ust. 14 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu przez błędną wykładnię ww. przepisu, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, polegającą na przyjęciu, iż ww. przepis znajduje zastosowanie tylko uznanej organizacji producentów, a nie znajduje zastosowania do wstępnie uznanej grupy producentów i to nawet po zakończeniu realizacji planu dochodzenia do uznania i złożeniu wniosku o uznanie za organizację producentów.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z 6 czerwca 2025r. pełnomocnik strony rozwinął odpowiedź na skargę kasacyjną o merytoryczne stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc takie, które zawiera konieczne elementy określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, ma pomóc stronie oraz Sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia, co jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z obowiązkiem orzekania przez Sąd administracyjny w granicach sprawy, o czym aż nadto jasno stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09 i 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 986/09 i 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13).
Słusznie wskazał kasator, że Sąd I instancji rozpoznając skargę od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 27 kwietnia 2021r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych ograniczył się do powtórzenia argumentacji zawartej w nieprawomocnym wyroku z 13 grudnia 2021r., sygn. akt V SA/Wa 2205/20 w którym WSA uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 11 września 2020r., nr 18/20, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 8 czerwca 2020r., nr 9007/673/17/20, wydaną w przedmiocie odmowy uznania G. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów lub grup produktów "warzywa". Zalecił, aby orzekające w sprawie organy dostosowały się do wskazań zawartych w wyroku i uwzględniły ocenę prawną w nim wyrażoną.
W sytuacji zatem, kiedy uzasadnienie przedmiotowego wyroku powtarza jedynie przedstawione w nieprawomocnym (obecnie uchylonym przez NSA) wyroku stanowisko powoduje, że zaskarżony wyrok został wydany z uchybieniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zauważyć w tym miejscu należy, że wyrok na którym oparto uzasadnienie w niniejszej sprawie (sygn. akt V SA/Wa 2205/20) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2025r., sygn. akt I GSK 1442/22 został uchylony w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W wyroku tym NSA wskazał, że WSA nie uwzględnił w swoich wywodach prawnych przepisów rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 a w szczególności art. 135 ust. 2 lit. f) tego aktu który należy powiązać z obowiązkiem spełniania celów organizacji (art. 152 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013) i spełniania kryteriów uznania (art.154 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013), czyli koncentracją sprzedaży określonych produktów, stabilizacją rynku, prowadzeniem działalności o określonej wielkości, a także możliwością łatwej i rzetelnej weryfikacji przedmiotowych aspektów. Wskazał, że WSA powinien także rozważyć jakie znaczenie dla wykładni tych uregulowań ma to, że obowiązki zostały doprecyzowane w przepisach tytułu II (organizacje producentów) rozdziału I (wymogi i uznawanie) sekcji 2 (kryteria uznania oraz inne wymogi) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Jak również mieć na względzie regulację zawartą w art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz mieć na uwadze, że kryterium uznania organizacji producentów polegające na prowadzeniu scentralizowanej księgowości zostało powtórzone w art. 7 lit. e) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Dopiero kompleksowa interpretacja w pierwszej kolejności art. 153 ust. 2 lit. f Rozporządzenia 1308/2013 a następnie przepisów krajowych pozwoli na stwierdzenie czy stan faktyczny ustalony przez organ w zakresie wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy był ustalony w sposób prawidłowy czy też jak stwierdzono obecnie przedwcześnie z przekroczeniem granic swobody oceny dowodów. NSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska należy powtórnie ocenić zaniechanie dopuszczenia przez organ dowodu z nieautoryzowanego zestawienia sprzedaży produktów przez poszczególnych członków grupy w formie pliku arkusza kalkulacyjnego na okoliczność możliwości ustalenia wartości produktów sprzedanych pochodzących od członków grupy. Tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka przyznała, iż posiada system (program księgowy Sage Symfonia) pozwalający wygenerować z księgowości za lata 2014-2016 żądane dane, choć nie przedstawiła tej dokumentacji. W ocenie NSA z art. 154 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 wynika jednoznacznie, że kryteria uznania za organizację producentów powinny być spełnione bezpośrednio przed rozpoznaniem wniosku o uznanie, a nie kilka lat wstecz. Państwa członkowskie posiadają uprawnienie do określenia wysokości obrotu i nie posiadają upoważnienia do dowolnego określania okresu referencyjnego. Ze względu na cele organizacji producentów, które zostały określone w art. 152 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, dane muszą obrazować stan jak najbardziej zbliżony do aktualnego na dzień uznania, a nie stan z przeszłości. To trafne stanowisko organu ma oparcie w przepisach dotyczących uznania. Przepisy wymagają bowiem, aby organizacja spełniała warunki uznania na bieżąco, a nie tylko w przeszłości, ponieważ status ten ma skutki prawne i finansowe na bieżąco. Kryteria uznania dotyczą bieżącej działalności organizacji, a nie jej historii z kilku lat wstecz, dlatego ocena musi opierać się na aktualnych danych. Z tego względu interpretacja § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2017r., poz.1823) zaprezentowana przez Sąd I instancji nie może być uznana za prawidłową ponieważ pomija fakt, iż prawodawca krajowy zakładał sytuację typową, gdy wniosek o uznanie za organizację producentów jest zgłaszany bezpośrednio po zakończeniu realizacji PDU. Podkreślił, że na gruncie tej sprawy (w dniu 2 lipca 2019r. Spółka została ponownie wpisana do rejestru wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw) ustalanie stanu faktycznego na podstawie danych o znaczeniu już tylko historycznym, a nie na danych aktualnych nie jest uzasadnione ponieważ uznanie musi być oparte na aktualnej sytuacji wnioskującego podmiotu. Ponadto wskazanie przez WSA aby w toku dalszego postępowania stosować uchylony ostatecznie z dniem 28 kwietnia 2021r. przepis art. 23 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 jest nieprawidłowe. Skoro prawodawca unijny zadecydował o zakończeniu okresu przejściowego i art. 23 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 został ostatecznie uchylony najpóźniej 28 kwietnia 2021r., to WSA nie mógł w dniu wydania zaskarżonego wyroku, tj. 13 grudnia 2021r., nakazać dalsze stosowanie tego przepisu, gdyż kwestia ta znajdowała się poza jego kompetencjami określonymi w § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których odpowiednio wynika, że WSA tylko sprawuje wymiar sprawiedliwości i nie posiada kompetencji prawodawczych.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, którego obowiązkiem będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy i uzasadnienie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego wyżej.
Tym samym za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w szczególności wykładni i zastosowania przepisów których WSA nie dokonywał.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1935).