II OSK 813/11

II OSK 813/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 813/10 - Wyrok NSA z 2011-05-12
II SA/Kr 1825/09 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-05-28
II SA/Op 464/09 - Wyrok WSA w Opolu z 2010-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 121 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1825/09 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 813/11
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. II SA/Kr 1825/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddalił.
W uzasadnieniu orzeczenia podano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni nałożył na zobowiązanego Z. B. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2007 r., tj. rozbiórki wiaty stalowej o wym. 15,80 x 9,00 m wykonanej na dz. nr [...]w B. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspekt Nadzoru Budowlanego w Bochni nakazał inwestorowi Z. B. rozbiórkę wiaty stalowej o wymiarach 15,80 m x 9 m, zaś decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Ponieważ pomimo upomnień przedmiotowa wiata nie została rozebrana wystawiono tytuł wykonawczy. Zobowiązany nie wykonuje obowiązku mimo posiadania odpowiednich środków i możliwości stąd też zastosowanie w niniejszym przypadku grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. Wysokość grzywny ustalono na 5 tysięcy złotych, mając na uwadze fakt, że w egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa. Ponieważ obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego nie będącego budynkiem wysokość grzywny ustalono na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że nałożona grzywna w wysokości 5.000 zł mieści się w wymiarze określonym w art. 121 § 2 powołanej ustawy, jednakże organ egzekucyjny w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie wyjaśnił dlaczego uznał za uzasadnioną taka a nie inną wysokość nałożonej grzywny, tym bardziej, że grzywna ta została orzeczona w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Sprzeciwia się to bezpośrednio obowiązkom jakie nakłada na organy norma określona przepisie art. 124 § 2 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem, z dnia [...] lipca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni nałożył na zobowiązanego Z. B. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zastosowanie w niniejszym przypadku grzywny w celu przymuszenia jest zasadne albowiem zobowiązany nie wykonuje obowiązku mimo posiadania odpowiednich środków i możliwości. Mniejszą uciążliwość stanowić będzie dla zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia niż wykonanie zastępcze, gdyż w razie wykonania rozbiórki może ona zostać umorzona w całości. Organ wskazał, że wysokość grzywny ustalono na 5.000 złotych, mając na uwadze fakt, że w egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa, a kwota 5.000 w obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie jest kwotą zbyt wysoką. Dostrzegł to ustawodawca podwyższając ustawą z dnia 12 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89 póz. 589) maksymalną wysokość możliwej do nałożenia grzywny z 5.000 do 10.000 zł. Należało też mieć na uwadze fakt, że wysokość grzywny w celu przymuszenia musi być tak ustalona, by stanowiła taką uciążliwość dla zobowiązanego, żeby zamiast jej uiszczenia dokonał rozbiórki obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ egzekucyjny wskazał okoliczności przemawiające za nałożeniem na zobowiązanego grzywny w wysokości 5000 zł. Wysokość grzywny musi stanowić dla zobowiązanego taką uciążliwość, by zamiast jej uiszczenia wykonał ciążący na nim obowiązek.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. B. zarzucając mu obrazę art.124 § 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi podnosi się, że organ odwoławczy niesłusznie uznał, że organ pierwszej instancji uczynił zadość wymogowi wskazania przesłanek, na których oparł swe rozstrzygnięcie. Analiza zaskarżonego postanowienia pozwala na stwierdzenie, że do przesłanek uzasadniających nałożenie na skarżącego grzywny w maksymalnej wysokości organ II instancji zaliczył okoliczności takie jak to, że kwota 5 000 zł., w obecnych warunkach społeczno - gospodarczych nie jest kwotą zbyt wysoką oraz to, że skarżący jest rolnikiem oraz to, że przechowuje w przedmiotowej wiacie maszyny rolnicze. Z przesłanek tych nie wywiedziono żadnego logicznego uzasadnienia dla maksymalnej kwoty grzywny. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest uzasadniona.
W uzasadnieniu wyroku podano, że nie można uznać, aby wysokość nałożonej na skarżącego grzywny określona została w sposób całkowicie dowolny, gdyż w zaskarżonym postanowieniu wskazane zostały przesłanki, które zadecydowały o wymierzeniu grzywny właśnie w kwocie 5 000 zł. W szczególności trafnie organ administracji podkreślił, że nałożona grzywna winna, przede wszystkim, skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, tj. do rozebrania opisanej w tytule wiaty. Z kolei ustalona przez organ egzekucyjny wysokość grzywny powinna być na tyle uciążliwa, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. B. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w uznaniu braku naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pomimo braku wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów administracji pomimo niewyjaśnienia przesłanek leżących po stronie skarżącego, uzasadniających nałożenie grzywny w określonej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami prawa. Stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie umożliwiał organowi orzekającemu ocenę, czy zachodzą przesłanki, czy też brak jest przesłanek prawnych do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W szczególności uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie postanowień organów odzwierciedla w dostateczny sposób ustalenia faktyczne, a rozważania organu nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. W związku z tym, Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, iż nie dokonał należytej kontroli wydanych w sprawie orzeczeń w aspekcie przepisów mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Tym samym kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji została zrealizowana w granicach art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), bowiem obejmowała ona zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc oparta była na kryterium legalności.
Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań.
W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie organu co do zasadności nałożenia na skarżącego grzywny było zgodne z prawem. Wbrew stanowisku skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Wskazano, że grzywna winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku oraz że rozważono jej wysokość pod kątem efektywności z uwzględnieniem okoliczności uchylenia się strony od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowej wiaty. Zastosowane kryteria były, zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Brano tez pod uwagę, że zastosowany środek w danej sprawie jest dla strony zobowiązanej korzystniejszy od wykonania zastępczego. Domaganie się od organu administracyjnego szczegółowego uzasadnienia postanowienia o jej wymierzeniu stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Stwierdzić trzeba, iż wydając akt konkretyzujący prawo materialne mające charakter uznaniowy, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 235/09, Lex nr 602159). Wobec powyższego Sąd I instancji, dokonał prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej.
W świetle poczynionych rozważań, argumentacja strony skarżącej sprowadzająca się w istocie do kontestowania rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie wymierzonej grzywny w celu przymuszenia ze względu na rzekomy brak wskazania przesłanek uzasadniających jej wysokość nie może być uznana za usprawiedliwiona, zwłaszcza, że Strona poza kwestionowaniem wysokości grzywny nie wskazuje na przesłanki, które organ powinien uwzględnić, podkreślając jedynie, że objęty nakazem rozbiórki obiekt jest potrzebny do przechowywania w nim wartościowych narzędzi rolniczych. Co więcej świadczy o tym, że działania Skarżącego mają na celu przedłużenie postępowania. Ze zgromadzonego w aktach materiału wynika, że Skarżący w istocie nie zamierza dokonać orzeczonej rozbiórki, wobec konieczności ochrony wartościowego sprzętu rolniczego.
W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy egzekucyjne, ustalając wysokość grzywny we wskazanej wysokości, nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co czyni bezpodstawnym zarzut, iż zaskarżony wyrok został wydany z rażącą obrazą przepisów prawa materialnego i przepisów procedury.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.