II OSK 81/18

II OSK 81/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 369/17 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2017-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 369/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 369/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w efekcie niewłaściwe przyjęcie, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego do jego uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...].
W oparciu o przytoczony zarzut wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że całokształt twierdzeń WSA w temacie wymogów dla spełnienia przesłanki interesu społecznego wskazuje na zasadę, że Stowarzyszenie nie było zobowiązane do precyzyjnego udowodnienia wpływu inwestycji w postaci Zakładu [...], a jedynie do uprawdopodobnienia istnienia tego interesu, przez wykazanie konkretnych zagrożeń, mogących potencjalnie nastąpić w przyszłości, a badaniu nie podlega zasadność wnioskowanego sposobu zakończenia postępowania. Podniosło, że już na etapie postępowania przed Burmistrzem Miasta [...] wskazywało na konkretne stypizowane zagrożenie dla środowiska w postaci pyłów i gazów, które mogą unosić się przy normalnej działalności inwestycji, prawdopodobieństwo wykorzystywania urządzeń grzewczych, opalanych gazem grzewczym, które wiąże się ryzykiem emisji tlenku siarki, azotu, węgla itp. Zdaniem skarżącego nie ograniczył się on zatem tylko do przytaczania ogólnych sformułowań, jego argumentacja była rzeczowa, przedstawiała wiarygodny, racjonalny i skonkretyzowany ciąg przyczynowo skutkowy zdarzeń, a nawet wskazywała na konkretne czynności procesu technologicznego prowadzonego w przyszłości, które uprawdopodabniały oddziaływanie na środowisko. Zwróciło uwagę, że sposób aktualnego i planowanego zagospodarowania nieruchomości - częściowo aktualnie pola uprawne, częściowo planowane tereny usługowe z zakresu usług sportu - w zestawieniu z zaprezentowanymi oskarżeniami wskazuje na konkretne zagrożenia dla społeczeństwa i środowiska związane z funkcjonowaniem przedmiotowego zakładu.
Zdaniem Stowarzyszenia przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskazane okoliczności nie wyczerpały wymogu uprawdopodobnienia konkretnych przyszłych okoliczności faktycznych prowadzi w efekcie do niezasadnego zawyżenia wymogów dla wykazania przesłanki z art. 31 in fine k.p.a. Niezasadne jest bowiem oczekiwanie wyższej staranności niż ta, którą skarżący się wykazał. Ponadto, w jego ocenie zupełnie niezrozumiałe jest także podzielenie argumentu organu I instancji, że na ocenę istnienia interesu społecznego ma wpływ fakt, że przedmiotowy wniosek jest jego wnioskiem o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy gminy [...].
Powołując się na treść art. 31 pkt 2 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazał, że brak jest przepisów prawa, które uzależniałyby możliwość udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym zależnie od jej wcześniejszej aktywności w sprawach, dla których właściwy miejscowo byłby dany organ administracji. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja jest niedopuszczalna, jako mogąca prowadzić wręcz do wyłączenia udziału w ogóle postępowań administracyjnych jakichkolwiek organizacji,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieni Spółka wskazała, że skarżący kwestionując błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczył swój wywód jedynie do wielokrotnego podkreślenia faktu, że inwestycja może oddziaływać na środowisko. Zauważyła, że jeżeliby przyjąć, że tak ogólnikowe twierdzenia Stowarzyszenia czynione w toku postępowania są wystarczające do wykazania istnienia przesłanki interesu społecznego, to wówczas będzie ono miało potencjalną możliwość udziału w każdym postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowolnej inwestycji na terenie gminy [...], ponieważ każda planowana inwestycja może być potencjalnym źródłem różnego rodzaju emisji do środowiska. Tego rodzaju wykładnia jest zatem nie do zaakceptowania.
Wyjaśnił również, że argumentacja odnosząca się do okoliczności, iż Stowarzyszenie po raz pierwszy zamierzało działać w gminie [...] ma charakter pozaprawny i odwołuje się do rzekomo niedozwolonych kryteriów podmiotowych dotyczących wcześniejszej działalności organizacji przed danym organem, co jest nieprawdą.
Spółka zwróciła również uwagę, że terenem działania Stowarzyszenia nie jest cała Polska, ale wyłącznie [...] co wynika z przesłanego przez Prezydenta [...] regulaminu Stowarzyszenia.
Jej zdaniem Skarżący, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wykazał elementarnego faktu, z jakiego rodzaju rzekomymi zagrożeniami dla środowiska wiąże się realizacja inwestycji, a których identyfikacja byłaby możliwa tylko i wyłącznie przez Stowarzyszenie, co czyni wszelkiego rodzaju twierdzenia w przedmiotowym zakresie gołosłownymi. Nie wskazał również jakiego rodzaju interes społeczny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przemawia za tym, aby to brał udział w postępowaniu oraz że posiada kompetencje, wykształcenie, doświadczenie, kadry, do tego, aby przedmiotowe postępowanie stało się bardziej sprawiedliwe, czy też, że jego udział przyczyni się do lepszej realizacji postulatu dążenia do prawdy materialnej w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.).
Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).
Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że została spełniona jedna z przesłanek, albowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi.
Podkreślić jednak należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające.
Zasadnie w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Stowarzyszenie nie podało żadnych okoliczności mających przemawiać za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnikowe twierdzenia dotyczące emisji pyłów czy innych substancji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do udziału w sprawie. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że inwestycje pociągają za sobą tego rodzaju konsekwencje środowiskowe. Takie nieprecyzyjne stwierdzenia stwarzałyby przesłanki do każdorazowego dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Przy czym wskazać trzeba, że organy administracji w sposób wyjątkowo dokładny przeanalizowały czy w rozpoznawanej sprawie interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Organy wskazały na rodzaj inwestycji, której dotyczy postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i wywiodły, że brak jest konkretnych argumentów wywodzonych chociażby ze znajomości planowanej inwestycji, które przemawiałyby za istnieniem interesu prawnego przesądzającego o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Istnienie w otoczeniu planowanej inwestycji pól uprawnych i terenów sportowy nie uzasadnia samo w sobie udziału Stowarzyszenia postępowaniu administracyjnym.
Racje ma skarżący kasacyjnie, że fakt braku czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych na terenie Miasta [...] nie może stanowić podstawy do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z decyzji organu I instancji wynika, że powołując się na powyższą okoliczność Burmistrz Miasta [...] miał na względzie fakt, że Stowarzyszenie nie wykazało aby dysponowało wiedzą na temat uwarunkowań środowiskowych i lokalnych gminy, a także wiedzą na temat planowanej inwestycji.
W niniejszej sprawie argumentacja podana przez Stowarzyszenie jest niewystarczająca do uznania, że wykazało ono istnienie przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty przedstawione w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Zmiana lub rozszerzenie podstaw skargi kasacyjnej ograniczona jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Skoro rozszerzenie podstaw skargi kasacyjnej nastąpiło po upływie zakreślonego tym przepisem terminu, to nie mogły zostać one uwzględnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.