II OSK 809/07

II OSK 809/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Go 488/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85  ust. 1,  art. 87  ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 488/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 204 (słownie: dwieście cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. z [...] nr [...], znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego i budowie parkingu samochodowego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] położonych w S. przy ul. [...].. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz S. w decyzji nr [...] z [...] rozpatrzył wniosek złożony przez prezesa firmy "[...]" sp. z o.o. w W. z dnia [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego i parkingu samochodowego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] położonych w S.. Z akt sprawy wynika, że wniosek dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu oznaczonego działkami [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 wraz z parkingiem. Z wniosku wynikało, że komunikacja na działkę ma się odbywać od strony ul. [...] poprzez działkę [...]. Do wniosku dołączono kopię mapy dla celów opiniodawczych, wykaz właścicieli i użytkowników oraz kopię z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie, z uwagi, że wniosek złożony został [...], do jego rozpatrzenia zastosowanie miały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano nadto, że decyzja nr [...] została wydana w czasie, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. wraz z obszarem funkcjonalnym Ś. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] – utracił moc obowiązującą z uwagi na treść art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Burmistrz po przeprowadzeniu rozprawy przedstawia Wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem.
W aktach administracyjnych przekazanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. do rozpatrzenia brak jest dowodów potwierdzających, że Burmistrz S. przeprowadził rozprawę administracyjną. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne, nie spełnienie tego wymogu ustawy należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa – art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano ponadto, że integralną część decyzji powinien stanowić załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie (art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy).
Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że uwidoczniono na niej teren oznaczony działką nr [...] i [...] podczas gdy w decyzji wskazano jako teren inwestycji działkę nr [...], [...] i [...] – a strona we wniosku wskazała teren inwestycji działki nr [...] oraz [...].
Oznacza to naruszenie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 6 i art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ rozszerzył granicę wniosku.
Wskazano, że w sprawie zaistniała rozbieżność między treścią wniosku, treścią decyzji i tym co przedstawiono w załączniku graficznym. Na załączniku nie przedstawiono i nie oznaczono granic terenu działki [...] w ogóle. Jest to rażące naruszenie prawa, gdyż istotą przedmiotowego postępowania jest przede wszystkim precyzyjne określenie terenu zamierzonej inwestycji, zarówno przez wnioskodawcę jak i przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania.
Oceny tej nie zmienia fakt wydania po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji postanowienia z [...] prostującego oczywistą omyłkę nr działki [...] na [...] i dołączenie nowego załącznika graficznego. Zdaniem organu wymiana załącznika graficznego do decyzji po roku czasu od jej wejścia do obrotu prawnego jest niedopuszczalne, ponieważ błąd dotyczy merytorycznej strony, a nie błędów pisarskich. Nie jest to mało istotny błąd, który można naprawić w drodze sprostowania oczywistej omyłki.
Wskazano nadto, że organ nie dokonał ustaleń jaki podmiot uprawniony jest do reprezentowania spółki w postępowaniu, wobec czego rażąco naruszył przepis art. 30 § 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 679/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję z [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazało, że istotne jest ustalenie zakresu żądania określonego wnioskiem z [...] i porównanie go z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu Burmistrz w decyzji wyraźnie oznaczył nieruchomości, na których miała być zlokalizowana inwestycja. To że takie działanie organu było celowe i świadome potwierdza oznaczenie przedmiotu inwestycji na załączniku graficznym, który stanowi integralną część decyzji. Organ nie może samowolnie zmieniać zakresu inwestycji, czy jej lokalizacji.
Dalej organ wywodził, że art. 85 ust. 1 nie przedłuża terminu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne, a to skutkowało rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do wykazania upoważnienia występowania w imieniu "[...]" stwierdzono, że organ w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje oceny decyzji pod kątem kwalifikowanych wad postępowania, a nie uzupełniania materiału dowodowego zebranego przez organ. Natomiast w aktach postępowania prowadzonego przez Burmistrza brak było odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, czy statutu spółki. Decyzja ta została doręczona adwokat A. S. w dniu [...].
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] z uwagi na naruszenie przepisów prawa, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy i przedstawieniem Wojewodzie warunków zabudowy w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem.
Wskazano również, że organ naruszył przepisy poprzez przyjęcie, iż reprezentacja skarżącej spółki była nieprawidłowa, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 30 ust. 3 k.p.a., a co za tym idzie nieważnością wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 488/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wywodził, że wymagało rozważenia czy z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sprzed [...] miał moc obowiązującą do spraw wszczętych przed 11 lipca 2003 r. niezakończonych do końca 2003 r. Sąd przyjął, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. tracą moc z końcem 2003 r. – również w sprawach o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wszczęte przed 11 lipca 2003 r.
Na mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłużono termin obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu – do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. W sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z dnia [...]. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 11 lipca 2003 r. – tak więc postępowanie winno być prowadzone na mocy przepisów ustawy z 1994 r. Obowiązujący w dniu wszczęcia postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania uchwalony został w [...], a tym samym utracił moc z końcem [...] r.
Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed [...] r. powoduje, że jeśli nie uchwalono nowych planów od 1 stycznia 2004 r. zabudowa na tych obszarach była możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Po tej dacie nie było możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeśli wniosek złożono przed [...]. Utrata mocy obowiązującej tych planów miejscowych nie jest objęta dyspozycją art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wykładnia gramatyczna art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywałaby na to, że sprawy indywidualnie wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, załatwiane są w trybie i na podstawie dotychczasowych przepisów, a zatem na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. ale także innych przepisów wówczas obowiązujących, nie wyłączając miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. To zaś oznaczałoby obowiązek organu wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy z 1994 r. i innymi wówczas obowiązującymi ustawami oraz na podstawie obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wykładnia systemowa przepisu art. 85 ust. 1 prowadzi do odmiennych wniosków. Przepisy przejściowe, pośród których zamieszczono normę art. 85 ust. 1, są przepisami regulującymi przejście z rozwiązań dotychczas obowiązującej ustawy do rozwiązań nowej ustawy. Przedmiotem regulacji art. 85 ust. 1 są kwestie głównie proceduralne – normowane w tych właśnie ustawach, a nie w innych aktach prawnych. Nie można racjonalnie założyć, że celem ustawodawcy było zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z 1994 r. Jeżeli zatem wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed 11 lipca 2003 r. to organ orzekający po tej dacie, winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r. choć warunki, o których mowa, nie występują w tym kształcie pod rządami nowej ustawy (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 574).
Oznacza to, że nawet jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r. ale ostateczna decyzja nie zapadła przed 31 grudnia 2003 r., to na podstawie tego planu nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wydając decyzję musiał uwzględnić zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2004 r. będącą wynikiem utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy z 1994 r. – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wojewoda , w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem.
W toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] rozprawy administracyjnej nie przeprowadzono, jak również nie dokonano uzgodnień warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wojewodą. Ponadto organ w decyzji z dnia [...] jako podstawę ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania wskazał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. wraz z obszarem funkcjonalnym Ś. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa G. nr [...], poz. [...] z dnia [...]. Z tego względu decyzja Burmistrza S. wydana została w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa miejscowego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wskazano, decyzja Burmistrza S. wydana została na postawie nieobowiązującego w dacie orzekania przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tym samym wydana została bez podstawy prawnej. W dacie orzekania organ zobowiązany był na mocy art. 44 ust. 1 ustawy z 1994 r. do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a następnie do uzgodnienia warunków z wojewodą. W dacie orzekania przez organ podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy – z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania – stanowił przepis art. 44 ustawy z 1994 r. Organ w toku postępowania nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 44 ustawy z 1994 r., nie przeprowadził rozprawy administracyjnej jak również nie dokonał uzgodnienia warunków zabudowy z wojewodą. Tym samym nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd wskazał, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej pomyłki pisarskiej nie może zmieniać rozstrzygnięcia decyzji. W sprawie postanowienie z dnia [...] rozstrzygnięcie zmieniało. O tym, że nie była to oczywista omyłka świadczy to, że organ zmienił załącznik graficzny do decyzji. Zaznaczenie w załączniku do decyzji działek [...], [...], [...] świadczy, że organ wydając decyzję z dnia [...] orzekał właśnie o tych działkach, a nie o działkach [...], [...], [...]. Z tego też względu wskazane w decyzji Burmistrza S. z [...] działki nr [...] zamiast [...] nie można uznać za oczywistą omyłkę. Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zakwestionowało rozbieżność wniosku strony z dnia [...] z treścią rozstrzygnięcia decyzji z [...] w części określający teren zamierzonej inwestycji. Rozbieżność ta nastąpiła w odniesieniu do działki wskazanej we wniosku – [...] – co do której brak w tej decyzji rozstrzygnięcia. Warunki określono natomiast dla działki [...]. W odniesieniu natomiast do działki [...] to organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy terenu winien wyjaśnić czy wniosek dotyczy również tej działki z uwagi, że w treści wniosku działka ta została wymieniona jako działka przez którą odbywać się miała komunikacja do działek, na których miało być prowadzone zamierzenie inwestycyjne. Brak postępowania wyjaśniającego czy wniosek obejmuje również działkę nr [...], pomimo że jest naruszeniem przepisów postępowania, nie stanowi jeszcze takiego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
Zdaniem Sądu, decyzji Burmistrza S. z [...] nie można postawić zarzutu, że wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 30 § 3 k.p.a. Braki w aktach administracyjnych materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie oceny czy osoba prawna reprezentowana jest przez uprawniony podmiot – stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Z dokumentu – odpisu KRS – dołączonego do akt administracyjnych po wydaniu decyzji z dnia [...] wynika, że w czasie złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy prezesem Spółki "[...]" był K. S.. Z tego też względu nie można decyzji z [...] postawić zarzutu nieważności z tej przyczyny, że w trakcie postępowania nie wyjaśniono czy spółka jest prawidłowo reprezentowana. Ponadto gdyby podmiot był nieprawidłowo reprezentowany okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia innego nadzwyczajnego trybu postępowania – wznowienia postępowania.
Jednakże z uwagi, że rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] wykraczało poza zakres wniosku, a przede wszystkim, iż decyzja oparta została na nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.. jako organ wyższego stopnia nad Burmistrzem S. prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przy stwierdzeniu nieważności decyzji zastosował przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
[...] Spółka z o.o. w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia poglądu, że przedmiotem regulacji art. 85 ust. 1 są kwestie głównie proceduralne – normowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie w innych aktach prawnych i że nie było celem ustawodawcy kończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa, w tym ówczesnych norm materialnoprawnych a celem tym było zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z 1994 r.
Błędna wykładnia powołanego przepisu art. 85 ust. 1 zastosowana przez Sąd sprowadziła się w głównej mierze do wadliwej interpretacji pojęcia "przepisy dotychczasowe" użyte przez ustawodawcę w tym przepisie.
Sąd zinterpretował je jako wyłącznie przepisy dotyczące procedury i czynności w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu a nie przepisy prawa materialnego a już w żadnym wypadku ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rezygnacja z wykładni gramatycznej i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. błędnej wykładni systemowej tego przepisu doprowadziło do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił swą moc obowiązującą z końcem 2003 r. nie będzie mógł być stosowany w sprawach o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wszczęte przez 11 lipca 2003 r. a nie zostały zakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 stycznia 2004 r.
Natomiast przy zastosowaniu prawidłowej wykładni gramatycznej i logicznej przepisu art. 85 ust. 1 wniosek winien być zupełnie odwrotny. Przy prawidłowej wykładni przepisu art. 85 ust. 1 należy uznać, że sprawy indywidualne wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, załatwiane są w trybie i na podstawie dotychczasowych przepisów a zatem na podstawie nie tylko ustawy z 1994 r. ale także innych przepisów wówczas obowiązujących nie wyłączając miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. To zaś oznacza obowiązek organu wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy z 1994 r. i innymi wówczas obowiązującymi ustawami oraz na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Właściwa wykładnia pojęcia "przepisy dotychczasowe" to wykładnia sprowadzająca się do stwierdzenia, że przepisy prawa obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowej ustawy to jest przed 11 lipca 2003 r., bez względu na to, kiedy utraciły one moc, to jest przepisy ustawy z dnia 10 lipca 1994 r. w tym także jej normy materialnoprawne, przepisy wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych oraz ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że jakkolwiek przepis art. 85 ust. 1 ma charakter mieszany z jednej strony procesowy, ponieważ normuje przesłanki zastosowania przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a z drugiej strony materialny, gdyż ocena tej przesłanki łączy się z przepisami prawa materialnego – przepisami stanowiącymi podstawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na tej podstawie wnosiła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadminsitracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie może być ono rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie takiej wykładni wynika z regulacji przepisów przejściowych i końcowych powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której zamieszczone są zarówno art. 85 ust. 1, jak i art. 87 ust. 2. Art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił "w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych". Przy zastosowaniu art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie miał art. 87 ust. 3 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r." Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 marca 2007 r. sygn. akt K 54/05 orzekł, że art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717...) jest zgodny: a) z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim wyraża on zasadę współdziałania władz, zasadę pomocniczości oraz wymóg skutecznego i rzetelnego działania instytucji publicznych, art. 2, art. 7, art. 16, art. 21, art. 31 ust. 6, art. 64, art. 165 w związku z art. 163 i art. 167 Konstytucji, c) z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107)".
Jeżeli przepis szczególny, umieszczony w systemie przepisów przejściowych i końcowych stanowi expressis verbis o utracie mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. z dniem 31 grudnia 2003 r., to nie można z przepisu ogólnego wyprowadzić jego mocy obowiązującej.
Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.