II OSK 807/23

II OSK 807/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1458/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 3 pkt 16
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 6, 7 i 7a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 31, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 29 ust. 4 pkt 3, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1458/22 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022 r., nr 833/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1458/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022 r., nr 833/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim (dalej PINB) w dniu 6 lipca 2021 r. otrzymał zgłoszenie w sprawie m.in. rozbudowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...]. W dniu 24 sierpnia 2021 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalili, że na ww. działkach zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, drewniany, z dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową. Przy budynku od strony północnej i zachodniej znajduje się zadaszony taras. Budynek podłączony jest do znajdującej się na działce przydomowej oczyszczalni ścieków (od strony zachodniej od budynku). M.C. i K.C. (dalej jako "inwestorzy") posiadają zgłoszenie z 25 czerwca 2020 r. nr ŚiB.6743.276.2020, dotyczące wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zgłoszenie obejmowało też wykonanie nowego łacenia, izolacji wiatrowej z folii oraz wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej. Inwestorzy są właścicielami działek od 2016 r., zaś pokrycie dachu na budynku mieszkalnym wykonali we wrześniu 2020 r. Wtedy również zostało zrobione zadaszenie nad tarasem.
PINB pismem z 6 grudnia 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego, zaś w dniu 4 stycznia 2022 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że stan faktyczny od ostatniej kontroli nie uległ zmianie. Istniejący na działce budynek mieszkalny został nadbudowany (część o wymiarach ok. 7,0 m x 9,5 m) na wysokości ścian zewnętrznych (o ponad 1 m) konstrukcją drewnianą, która została następnie obita deskami i ocieplona od strony wewnętrznej budynku. W wyniku wykonanej nadbudowy dokonano zwiększenia kubatury budynku. K.C. (dalej jako "skarżący") oświadczył, że rozbudowy dokonywał etapami. Dobudowa od strony północnej została wykonana około października 2020 r., zaś część dobudowana od strony zachodniej - w marcu 2021 r.
PINB postanowieniem z 4 marca 2022 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na ww. działkach oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację rozbudowanej części budynku mieszkalnego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że rozbudowa obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 P.b., wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że inwestorzy takiej decyzji nie uzyskali. W związku z tym uznano, że roboty związane z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego stanowią samowolę budowlaną. Usuwanie skutków samowoli polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia opisał przebieg prac budowlanych przy budynku i wskazał, że wysokie koszty jego ogrzewania spowodowały konieczność zamontowania instalacji fotowoltaicznej. W tym celu wykonana została na dachu specjalna konstrukcja zapewniająca możliwość umieszczenia tej instalacji, którą z jednej strony oparto o kalenicę, zaś z drugiej o podporę umieszczoną na krawędzi dachu od strony zachodniej. Po zakończeniu tej konstrukcji pojawiła się możliwość wykonania zadaszenia nad tarasem zlokalizowanym od strony północno-zachodniej, które oparto o kalenicę, o podporę umieszczoną na krawędzi dachu od strony północno-zachodniej i słupy na tarasie. Zostało również wykonane zadaszenie tarasu zachodniego, które połączono z konstrukcją wykonaną pod instalację fotowoltaiczną. Następnie w 2021 r. kontynuowano prace objęte zgłoszeniem z 2020 r., tzn. zdemontowano stare pokrycie dachowe, co umożliwiło zabezpieczenie domu przed opadami. Aby dom był w pełni zabezpieczony, w jego szczytach wykonano tymczasowe deskowanie pomiędzy płaszczyzną tworzoną przez istniejący dach oraz nowopowstałą konstrukcję i zadaszenie tarasów, co pozwoliło na przeprowadzenie demontażu pokrycia dachowego. Skarżący podniósł również że postanowienie oparte zostało na nieprawdziwych informacjach, bowiem taras północno-zachodni ma wymiary 3 m x 9,95 m, zaś zachodni 2,95 m x 10,30 m, a zatem powierzchnia każdego z nich nie przekracza 35 m2. Z kolei wszystkie prace przy zadaszeniu objęte były dokonanym poprzednio zgłoszeniem z 2020 r.
WINB postanowieniem z 16 maja 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową ww. budynku mieszkalnego i podniósł, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagała pozwolenia na budowę, w związku z czym PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 P.b. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w którym skarżący podniósł, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły rozbudowy budynku, WINB zauważył, że w toku czynności kontrolnych i oględzin bezspornie ustalono jak wygląda sporna nadbudowa budynku mieszkalnego. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorzy zgłosili w dniu 25 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w Sokołowie Podlaskim zamiar wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Z opisu technicznego załączonego do zgłoszenia wynika, że prócz ww. wymiany, inwestorzy mieli zamiar wykonać nowe ołacenie, izolację wiatrową z folii oraz wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej. W trakcie oględzin w dniu 4 stycznia 2022 r. PINB ustalił natomiast, że istniejący na działce budynek mieszkalny został nadbudowany (część o wymiarach ok. 7 m x 9,5 m) na wysokości ścian zewnętrznych (o ponad 1 m) konstrukcją drewnianą, która została następnie obita deskami i ocieplona od strony wewnętrznej budynku. W wyniku wykonanych robót dokonano zwiększenia kubatury budynku. Skarżący podpisał przy tym protokoły z oględzin bez zastrzeżeń, co oznacza, że nie miał uwag co do ich treści. Skoro zatem PINB ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany w latach 2020-2021 bez zgody właściwego organu, to słusznie uznał, że należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 P.b. Sentencja postanowienia z 4 marca 2022 r. oraz jego uzasadnienie odpowiada dyspozycji ww. przepisu, zawiera też informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości. Zdaniem WINB, niewątpliwie w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, bowiem nastąpiła zmiana jego kubatury i całkowitych parametrów. Z kolei przez remont, na który wskazywał skarżący, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie zaś wykonania nowych części obiektu. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. W sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu będziemy mieć do czynienia z jego "rozbudową" lub "nadbudową". Wykonany zakres prac wymagał więc uzyskania od inwestorów pozwolenia na budowę.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismem procesowym z 16 listopada 2022 r., skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 124, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 28, art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 31, jak też art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przeprowadzone przez niego w latach 2020-2021 roboty budowlane, wbrew twierdzeniom organów, nie wymagały pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b., pozwolenia takiego, jak też zgłoszenia, nie wymagała budowa zadaszonego tarasu północno-zachodniego o wymiarach 2,96 m x 9,96 m (pow. 29,5 m2), oraz zadaszonego tarasu zachodniego 2,94 m x 10,20 m (pow. 30 m2). Stosownie z kolei do art. 29 ust. 4 pkt 3 P.b., pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymagały też roboty budowlane przeprowadzone w miesiącach kwiecień - czerwiec 2021 r., polegające na budowie konstrukcji zapewniającej możliwość montażu instalacji fotowoltaicznej i montażu tej instalacji o mocy 8 140W. Z kolei prace podlegające zgłoszeniu, związane z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym wraz z wykonaniem nowego ołacenia, izolacji z folii oraz wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej, przygotowywane od początku 2020 r., zostały wstrzymane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 158/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie, mocą którego wstrzymano skarżącemu roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o ich legalizację. Roboty te polegały, jak wskazały organy obu instancji, na nadbudowie o ponad 1 m części budynku o wymiarach 7 m x 9,50 m, w wyniku czego nastąpiła zmiana jego kubatury oraz na dobudowaniu zadaszenia tarasu od strony północno-zachodniej i zachodniej, funkcjonalnie stanowiącego jedną całość o wymiarach 3 m x 12,80 m oraz 2,95 m x 7,30 m i wymagały one uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie wylegitymował.
Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte po 19 września 2020 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), w związku z czym zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków. Naruszenia prawa budowlanego oceniane są bowiem według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków, jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy, następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, czy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego zadaszenia na domu (podniesionego w stosunku do poprzedniego o ponad 1 m na części budynku o wymiarach 7 m x 9,50 m, na jego ścianach zewnętrznych) oraz na wykonaniu zadaszenia tarasu od strony północno-zachodniej i zachodniej, miały miejsce od około października 2020 r. (oświadczenie skarżącego złożone do protokołu kontroli z 4 stycznia 2022 r.), a zatem również pod rządzami ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym nowelizacją z 19 września 2020 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). Wedle zaś art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. (pierwszy z nich zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia, zaś drugi reguluje procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych). Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych, powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Przy tym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Przez budowę rozumie się z kolei wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.), zaś z przebudową mamy do czynienia w przypadku wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a P.b.).
Jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo budowlane nie definiują określeń "rozbudowy" i "nadbudowy" (powyższe jest o tyle istotne, że w sentencji postanowienia PINB z 4 marca 2022 r. wskazano, że ww. prace polegały na rozbudowie, to już w uzasadnieniach wydanych postanowień organy obu instancji posługują się zamiennie "nadbudową" i "rozbudową"), to w orzecznictwie wypracowane zostało jednolite stanowisko, że skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, mamy do czynienia z "rozbudową". Oznacza ona zatem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 199/20, Lex 3064873). Rozbudowa jest zatem zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a P.b. pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy robót, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1254/18, Lex 3082030).
Nadbudowa stanowi zaś specyficzny rodzaj ww. rozbudowy. Polega ona na zwiększeniu kubatury budynku przez zrealizowanie dodatkowej kondygnacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 672/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez kondygnację rozumieć należy natomiast poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.)). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane, red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 57). Za nadbudowę uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości, o dodatkową kondygnację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1207/12).
Z protokołów oględzin, podpisanych przez inwestorów bez zastrzeżeń, bezspornie wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na podwyższeniu zewnętrznych ścian bocznych budynku (ściany te podwyższono o ponad 1 m na części budynku o wymiarach 7 m x 9,50 m), a następnie na ich odeskowaniu i ociepleniu od strony wewnętrznej, jak też na powiększeniu powierzchni dachu, który obecnie stanowi nie tylko zadaszenie domu, ale też nowopowstałego tarasu od strony północno-zachodniej i zachodniej. Jak oświadczył skarżący do protokołu z oględzin z 4 stycznia 2022 r., rozbudowy domu dokonywał etapami, tj. od strony północnej w październiku 2020 r., zaś od strony zachodniej w marcu 2021 r. Jak wskazał przy tym w zażaleniu na postanowienie PINB, rozbudowa dachu była konieczna do montażu instalacji fotowoltaicznej i "w tym celu wykonana została na dachu specjalna konstrukcja zapewniająca możliwość umieszczenia tej instalacji, którą z jednej strony oparto o kalenicę, zaś z drugiej o podporę umieszczoną na krawędzi dachu od strony zachodniej. Po zakończeniu tej konstrukcji pojawiła się z kolei możliwość wykonania zadaszenia nad tarasem zlokalizowanym od strony północno-zachodniej, które oparto o kalenicę, o podporę umieszczoną na krawędzi dachu od strony północno-zachodniej i słupy na tarasie. Zostało również wykonane zadaszenie tarasu zachodniego, które połączono z konstrukcją wykonaną pod instalację fotowoltaiczną. Następnie w 2021 r. kontynuowane prace objęte zgłoszeniem z 2020 r., tzn. zdemontowano stare pokrycie dachowe, co umożliwiło zabezpieczenie domu przed opadami. Aby dom był w pełni zabezpieczony, w szczytach domu wykonano tymczasowe deskowanie pomiędzy płaszczyzną tworzoną przez istniejący dach oraz nowopowstałą konstrukcję i zadaszenie tarasów, co pozwoliło na przeprowadzenie demontażu pokrycia dachowego". Wybudowanie zadaszonych tarasów skarżący uzasadnił dodatkowo chęcią poprawy warunków prowadzenia dalszych prac budowlanych, bowiem w zamieszkałym budynku i budynkach gospodarczych brakowało miejsca na przechowywanie materiałów budowlanych, a składowanie ich na otwartym powietrzu groziło ich zniszczeniem. W ocenie skarżącego, przeprowadzone ww. prace budowlane nie wymagały zatem ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b., pozwolenia takiego, jak też zgłoszenia, nie wymagała budowa zadaszonych tarasów: północno-zachodniego o wymiarach 2,96 m x 9,96 m (pow. 29,5 m2), oraz zachodniego o wymiarach 2,94 m x 10,20 m (pow. 30 m2). Z kolei prace polegające na budowie konstrukcji zapewniającej możliwość montażu instalacji fotowoltaicznej i montaż tej instalacji o mocy 8140 W, zwolnione były z uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 P.b.
Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Słusznie bowiem organy ustaliły, że na skutek przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych, zmianie uległy granice zewnętrzne obiektu budowlanego, wydzielające go z przestrzeni, co z kolei doprowadziło do modyfikacji parametrów technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, takich jak jego kubatura oraz zmiana powierzchni dachu. Wbrew przekonaniu skarżącego, przedmiotowy zakres robót nie świadczy więc o realizacji przez inwestorów robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, lecz o dokonaniu przez nich rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Na skutek budowy przedmiotowego zadaszenia (na podwyższonych o ponad 1 m ścianach bocznych budynku) powstało bowiem podwyższone pomieszczenie strychu, o innych wymiarach niż dotychczas i innej kubaturze, jak też zadaszono nowy taras po stronie północno-zachodniej i zachodniej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1046/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, działania skarżącego należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, ponieważ nie dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na nieruchomości wykonano roboty, których efektem była rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Z dokonanych ustaleń bezsprzecznie wynika, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku jak jego powierzchnia i kubatura. Wskazują na tę okoliczność pomiary przeprowadzone w trakcie oględzin, a nawet załączona dokumentacja fotograficzna. Nie można się więc zgodzić z twierdzeniami skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt 31, jak też art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowe zadaszenie wykonane zostało na podwyższonych ścianach budynku i została powiększona jego powierzchnia o dodatkowe zadaszenie tarasu od strony północno-zachodniej i zachodniej. Co do zasady zadaszenie na słupach może być traktowane jako nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak jeżeli stanowiłoby to odrębną budowlę. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z realizacją zamierzenia trwale związanego z istniejącym budynkiem zarówno konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie (zadaszenie to stanowi jedną całość z dachem domu jednorodzinnego), co zmienia w sposób zasadniczy jego parametry techniczne. Nie mogą w tej sytuacji być uznane za przekonywujące twierdzenia skarżącego, że zgłoszenie z 25 czerwca 2020 r. dotyczące wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym, które obejmowało również wykonanie nowego łacenia, izolacji wiatrowej z folii oraz wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej, było wystarczające do przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych.
Wbrew jednak treści uzasadnień postanowień obu instancji, nie sposób dokonanej rozbudowy zakwalifikować jako nadbudowa obiektu budowlanego. Mimo bowiem powiększenia granic przestrzennych obiektu, nie zmieniła się liczba kondygnacji budynku. W ocenie Sądu, nie jest nadbudową podwyższenie ścian budynku o 1 m bez powstania dodatkowych pomieszczeń w istniejącej już wcześniej kondygnacji budynku lub bez powstania dodatkowej kondygnacji w dobudowanej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1207/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek więc w wyniku wykonanych robót, doszło do zwiększenia kubatury (definiowanej przez Słownik Języka Polskiego jako wyznaczenie objętości bryły geometrycznej), przez podwyższenie ścian bocznych domu jednorodzinnego, to brak jest podstaw, by twierdzić, że rozbudowa ta nosiła cechy nadbudowy.
Jakkolwiek więc organy co do zasady poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne jeśli chodzi o zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, jak też prawidłowo wskazano je w sentencji PINB jako rozbudowa, to ich kwalifikacja w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć jako nadbudowa, jest zbyt daleko idąca. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. Wadliwość ta nie mogła mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB. Zaskarżone postanowienie posiada bowiem umocowanie faktyczne oraz zostało wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zawiera ponadto wymagane treścią art. 48 ust. 3 P.b. informacje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zaś jego uzasadnienie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., oddając rzeczywisty stan faktyczny i zawierając przekonywującą argumentację, w tym odnoszącą się do zażalenia (w konsekwencji czego nie naruszono art. 15 K.p.a.).
Wbrew zarzutom skargi, przeprowadzone postępowanie nie narusza również art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124, art. 126 K.p.a. Prawidłowo bowiem oceniono cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania, rzetelnie ustalając stan faktyczny sprawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł K.C. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wykonanych robót, pominięcie poszczególnych istotnych zarzutów dotyczących m.in. etapów, wielkości, zasadności wykonanych robót, pominięcie poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. poprzez odniesienie się do nich jedynie ogólnie, przez co stanowisko Sądu w tej materii nie poddawało się kontroli, błędną ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie poszczególnych etapów różnych prac wykonanych przez inwestorów jako jedną inwestycję nazwaną łącznie "rozbudową budynku mieszkalnego" - poprzez uznanie, że nastąpiło zwiększenie kubatury, nie wskazując przy tym nawet przybliżonej wartości ewentualnych zmian, opieranie się o protokoły organów pomimo zastrzeżeń skarżącego przywołanych w procesie odwoławczo-skargowym, nierozpoznanie sprawy szczegółowo i indywidualnie oraz niepoprawne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez m.in. stosowanie analogii całkowicie odmiennych okoliczności faktycznych w przywołanym przez Sąd orzecznictwie;
2. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wydania postanowienia przez organ II instancji (WINB) w warunkach naruszenia przepisów K.p.a., do których to zarzutów WSA odniósł się jedynie ogólnie, co wymyka się kontroli i należy uznać za pominięcie tych zarzutów przez Sąd, błędne ustalenia stanu faktycznego, pominięcie szczegółowej analizy przedmiotu sprawy i uznanie, że organ II instancji prawidłowo ustalił okoliczności, np. twierdząc, że zmianie uległa kubatura budynku, nie wskazując przy tym żadnej przybliżonej wartości tej zmiany, powoływanie się na protokoły sporządzone przez organy nadzoru budowlanego jako na dowody niewzruszalne, pomimo wnoszonych do nich uwag skarżącego w postępowaniu, wadliwe okres "rozbudowy budynku mieszkalnego", czym naruszono przepisy prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b., art. 29 pominięcie oraz art. 28 ust. 1 P.b. i art. 48 poprzez błąd subsumpcji i ich zastosowanie, a w następstwie nie uchylenie postanowienia organu II instancji i nieprzekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania i oddalenie skargi,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpień istotnych wad postanowienia organu II instancji z dnia 16 maja 2022 r. (WOP.7722.250.2022.ND obrażających przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 124, art. 107 w zw. z art. 126, art. 8, art. 15, art. 80 K.p.a., oraz naruszających przepisy prawa materialnego, w postaci art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b., art. 29 ust. ust. 3 pkt 1 lit a P.b. poprzez ich pominięcie oraz art. 28 ust. 1 P.b. i art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3. P.b. poprzez błąd subsumpcji i ich zastosowanie a w następstwie nieuchylenie wadliwego postanowienia organu II instancji i pozostawienie go w obrocie prawnym;
4. art. 29 ust. 2 pkt 31 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz.U. 2021 poz. 2351, zwanej w skrócie: P.b,), poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, iż prace związane z budową tarasu od strony północnej o wymiarach o wymiarach 2,96 m x 9,96 m (pow. 29,48 m2) inwestorzy realizowali od października 2020 r. do maja 2021 r., prace związane z budową przydomowego tarasu od strony zachodniej o wymiarach 2,94 m x 10,20 m (pow. 29,99 m2) inwestorzy realizowali od marca 2021 r. do maja 2021 r., zatem inwestycje te nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.;
5. art. 29 ust. ust. 3 pkt 1 lit a P.b., poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, iż prace wykonane w związku z modernizacją dachu, polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany oraz nie zwiększyły kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, długości zabudowy, szerokości zabudowy, liczby kondygnacji oraz pomimo faktu, że prace te - związane z wymianą dachu zostały zgłoszone (zgłoszenie z dnia 25 czerwca 2020 r. znak: ŚiB.6743.276.2020);
6. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez błąd subsumpcji i jego zastosowanie oraz wadliwie przyjęcie, z pominięciem przepisów znowelizowanej ustawy P.b. (art. 29 ust. 2 pkt 31 i ust. 3 pkt 1 lit. a), że czynności wykonane przez inwestorów, tj. wybudowanie przydomowych tarasów o pow. nieprzekraczającej 35 m2 oraz modernizacja dachu, stanowią łącznie jedną inwestycję - "rozbudowę budynku mieszkalnego", które to stanowisko w obecnym stanie prawnym należy uznać za nieaktualne,
7. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3. P.b., poprzez błąd subsumpcji i jego zastosowanie pomimo braku wystąpienia przesłanki "samowoli budowlanej", tj. istnienia obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, oparciu o znowelizowane przepisy prawa, wybudowanie przydomowych tarasów o pow. do 35 m2 nie wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę (29 ust. 2 pkt 31 P.b.), a modernizacja dachu zgodnie z art. 29 ust. 3 lit. a P.b, została zgłoszona przez inwestorów odpowiednio.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K.C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1., art. 124, art. 107 w zw. z art. 126, art. 8, art. 15, art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji ocena dowodów jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zebrane dowody zasadnie uznane zostały za dowody dające podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń.
Za niezasadne uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. O ile można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w realiach niniejszej sprawy, wykonanie tarasów nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to jednak pozostałe wykonane roboty budowlane ewidentnie są robotami innym niż te, których wykonanie skarżący kasacyjnie deklarował w dokonanym zgłoszeniu. W zgłoszeniu zadeklarowano wykonanie nowego łacenia, izolacji wiatrowej z folii oraz wymianę uszkodzonych elementów więźby dachowej. Tymczasem skarżący kasacyjnie wykonał roboty budowlane polegające na podwyższeniu zewnętrznych ścian bocznych budynku (ściany te podwyższono o ponad 1 m na części budynku o wymiarach 7 m x 9,50 m), a następnie na ich odeskowaniu i ociepleniu od strony wewnętrznej, jak też na powiększeniu powierzchni dachu.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że ww. roboty budowlane uznać należy za rozbudowę budynku, na wykonanie której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia skarżący kasacyjnie nie posiadał. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.